鄉鎮國庫集中支付管理的問題及對策研究

張 莉

（遂平縣財政局，駐馬店 463100）

引 言

鄉鎮財政處于我國五級財政體系的末端，是整個財政體系運行的基礎，是國家各項支農惠農政策有效落實的基礎保障。2015年1月1日起實施的《中華人民共和國預算法》明確規定：“實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理?！痹谶@一制度下，財政資金從預算到使用的全過程都將由國庫直接控制，從而實現對全部財政資金的管理。自2001年將國庫集中支付制度改革確定為我國“十五”期間財政支出改革的重點以來，國庫集中支付改革取得了巨大成效，大大推進了鄉鎮財務管理工作，預算執行管理水平明顯提高。

一、鄉鎮國庫集中支付改革

2015年1月1日起實施的《中華人民共和國預算法》明確規定：“實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。”鄉鎮國庫集中支付制度是基層財政財務管理的基礎性制度，依據《財政部關于鄉鎮國庫集中支付制度改革的指導意見》（財庫〔2014〕177號）》及《財政部辦公廳關于加快推進鄉鎮國庫集中支付制度改革的通知》（財辦庫〔2015〕288號）等文件精神，各級財政部門對鄉鎮國庫集中收付制度改革工作高度重視，緊密結合當前財稅體制、涉農補貼“一卡通”推廣、鄉鎮擴權管理制度等重點改革事項，統籌規劃，完善了鄉鎮國庫集中收付制度的操作細則，選擇了合理的改革模式，優化了信息系統。

自推行鄉鎮國庫集中支付改革以來，我國的國庫集中支付目前已覆蓋鄉級以上預算單位，成為我國財政財務管理的核心基礎性制度。但是，由于各地鄉鎮金庫設置、財政管理體制、預算管理水平、信息技術保障水平等方面存在差異，各地改革的具體模式、實施方案也存在著差異。

（一）鄉鎮國庫集中支付改革的特點

鄉鎮財政處于我國財政管理的最基層，其管理方式大多采用“鄉財縣管”的管理模式。由于業財分離、財務人員能力不足等原因，存在預算編制不科學、預算執行力不足等現象。由于城鎮化的進程，鄉鎮財政收支規模相對較小、財力有限、經濟發展水平不高。受鄉鎮地理位置、經濟發展水平、工資待遇等因素影響，鄉鎮人才流失嚴重、人員晉升學習途徑受限、財務人員素質參差不齊。

（二）鄉鎮國庫集中支付改革的成效

1.有效歸集財政資金，提升財政資金運行調控能力

在鄉鎮一級實行國庫集中支付，建立國庫單一賬戶體系，把過去由各鄉鎮預算單位分散管理的財政資金轉變為縣級財政部門統一管理，鄉鎮預算內外的財力得到統一，大大增加了財政資金的調度能力，財政部門對預算資金合理配比，保障重大項目支出的能力得到大幅提升。

2.改變了財政資金撥付方式

一是實行鄉鎮國庫集中支付后，鄉鎮預算單位有資金需求時直接由財政下達用款額度，結合實際情況，均衡使用財政資金，做到了隨用隨撥，有效提高了資金使用效益。

二是符合支付要求的項目資金等大額支出，采用直接支付的方式支付到收款人賬戶，減少了資金流轉的環節，強化了財政監督職能。

3.增加了資金透明度

資金的網絡化運行，強化了各鄉鎮財政監督，形成了“財政部門管錢不用錢、鄉鎮預算單位用錢不見錢”的管理模式，提高了資金支付透明度，從根本上改變了各鄉鎮預算資金的撥付方式，提升了預算單位加強財務管理的意識和水平，優化了財務管理，從源頭上預防和遏制了腐敗。

4.轉變了鄉鎮財政管理職能

一是實行鄉鎮國庫集中支付制度，預算編制、執行、監督相對分開，財政預算、國庫、支付中心三部門相互制約、相互監督，強化了預算的嚴肅性。

二是規范鄉鎮財政資金支付、使用和結算，確保財政資金安全、規范，對預算執行的監督覆蓋事前、事中、事后的全過程。把對支出預算總額的控制變為對每筆支出的控制，使各項支出嚴格按預算執行，減少了預算執行的隨意性，強化了預算約束力，有利于從源頭上控制腐敗現象的發生。

二、鄉鎮國庫集中支付存在的問題

推行鄉鎮國庫集中支付制度后，鄉鎮的財政體制、支付方式、支付流程等發生了重大變化，國庫集中支付改革取得了顯著成效，但同時也存在一些問題。

（一）思想觀念認識不到位

在歷經改革的這5年中，大部分部門均能夠與國家政策保持一致，從大局出發，支持和配合改革工作，但是仍然有部分鄉鎮工作人員對國庫集中支付制度缺乏全面的認識，使得國庫集中支付制度向縱深推進受到一定程度的影響。

一是缺乏從政治角度認識國庫集中支付改革的重要性。部分鄉鎮對國庫集中支付的思想認識出現偏差，認為這項改革只是財政部門的事情，不能更好地轉變思想，調整部門的管理方式，思想認識上沒有與上級部門形成統一，觀念需要進一步更新轉變。

二是對改革理解出現偏差，習慣于原來的資金支付方式和管理辦法。對國庫集中支付制度簡單地認為是財政部門推行的一項改變支付方式的制度。原來一些項目資金由鄉鎮根據實施進度從專項資金中支付款項給施工單位，如今鄉鎮業主單位審核全部支付手續后，需要向財政部門提出申請，由財政部門直接支付給施工單位，認為國庫集中支付制度由縣級財政統一控制了資金的支付，把資金全部上繳縣級國庫，削弱了鄉鎮政府對資金的控制權。

（二）預算編制不科學，預算執行力不足

現階段鄉鎮預算編制存在以下幾方面問題。

首先，業財分離，預算編制數據不全面。在編制過程中，鄉級財政當前的預算編制不夠詳細，過于粗糙，造成每筆財政預算資金的實際流向不能夠在支出之前得到較好的確定，影響財政對全部財政資金使用的監督效果。

其次，預算編制規范化程度低。預算單位在編制項目預算時，對預算項目中標單位、實施進度、已撥付金額等字段信息缺乏維護，在實際支付中難以判斷資金支付情況。

最后，預算執行力不足，結余管理制度不完善。財政預算管理體系不健全造成鄉鎮財政預算的執行力不足。

（三）資金及賬戶管理不全面

經過改革，預算內財政資金已全部納入國庫單一賬戶體系中管理，但是暫未納入管理的財政專戶資金隨著精準扶貧、美麗鄉村建設等“三農”政策的實施，仍然放在部分鄉鎮財政專戶中，游離于國庫集中支付體系之外。

（四）國庫集中支付管理系統需要完善

1.支付流程設計及支付方式不夠規范

進行鄉鎮國庫集中支付改革后，各鄉鎮鋪設連接各鄉鎮財政所的光纖線路，實行遠程電子簽章辦理支付業務。支付模式主要分為直接支付和授權支付。直接支付模式，由鄉財縣管中心按各鄉鎮支出進度批復指標，國庫下達支付額度，鄉鎮國庫集中支付中心人員辦理直接支付資金支付憑證后，交代理銀行辦理款項支付業務。授權支付模式，由鄉鎮各財政所根據各鄉鎮預算單位的支出需求，并在審核相關支出票據的基礎上，直接填寫授權申請書，通過支付系統傳遞到代理銀行進行支付業務的辦理。由于鄉鎮主要領導調整比較頻繁，電子簽章也要及時更換，這就給鄉鎮支付工作帶來了費用增加等諸多不變。

隨著鄉鎮國庫集中支付改革的不斷進行，在具體實施過程中，資金的支付逐漸出現與預期支出不吻合的情況，比較明顯的一個情形就是在支付方式的使用上，授權支付的比重在整個支付方式中過高，而直接支付的比重相對較低。因為上級財政局對授權支付的控制相對較松，對授權支付監管措施相對缺乏，授權支付在審核程序上較為簡單，所以預算單位在資金支付時更喜歡選擇授權支付方式。

2.動態監控運行存在偏差

為了合理規范支付行為，達到資金監管的目的，國庫集中支付系統設置動態監控規則，對大額資金、授權支付資金等實施動態監控。在國庫集中支付管理系統運行過程中發現，動態監控系統規則設置受到系統功能的限制和審核人員個人對規則的理解等因素的影響，動態監控系統攔截的內容和規則與最初設置時的目標存在偏差，造成支付攔截功能不夠靈活，不能夠滿足復雜的攔截需求。

3.國庫集中支付管理系統穩定性不足

因為鄉鎮一級信息化程度不高、網絡系統穩定性不足等原因，往往造成支付系統在使用過程中存在網絡卡頓、丟單漏單等現象。在緊急情況下，不能夠為資金的準確及時支付提供技術保障。

（五）鄉鎮財政人員專業素養不足

目前，鄉鎮財政人員存在年齡結構不合理、專業化程度低、基層財務工作強度大、人才難以留任等情況。進行鄉鎮國庫集中支付制度改革，就需要在崗位設置上充分考慮工作人員的工作特點和需要具備的技能，安排業務操作熟練、熟悉計算機信息系統、對新事物新方法接受能力強、學習效率高的工作人員在合適的工作崗位。

三、加強鄉鎮國庫集中支付管理的對策和建議

針對當前鄉鎮國庫集中支付改革形勢及實際中遇到的問題，建議今后應做好以下幾方面工作。

（一）加強政策宣傳，轉變觀念、統一認識

推進和深化改革，必須從思想上轉變觀念，打破以往固定的思維模式，認識國庫集中支付改革的重要性，正確對待改革工作中遇到的困難，秉持攻堅克難的精神，理解并支持改革工作。各部門必須強化宣傳指導，制定培訓宣傳方案，通過內部刊物、宣傳欄、自媒體、專題培訓等多種方式進行宣傳培訓，提高對國庫集中支付制度改革重要性。

（二）加強預算管理

鄉鎮政府要向建設服務型政府轉變，明確重視預算管理對提高工作效率，提升服務能力的重要性，強化思想認識，提高管理水平。加強預算管理，一是要深化零基預算管理改革，落實零基預算管理制度，提高預算編制的科學性。利用現代信息技術，通過大數據共享平臺，推進財政核心業務一體化建設，實現預算編制執行信息適時共享。二是貫徹落實權責發生制。單位在財務預算管理運行過程中，應根據各部門、各崗位的角色定位，具體落實相關職責，并建立跟蹤查詢制度，以提高預算執行力。

（三）加強鄉鎮財政資金監督管理

鄉鎮政府要制定長期有效的監督管理方案，使監督工作程序化、規范化。同時，應加強內部控制建設，設置獨立的監督管理部門，配合審計、監察、紀檢等部門和上級部門的外部監督，來約束單位和人員的行為，確保預算支出在合理的范圍內。落實預算績效評價機制，建立健全績效考評制度。預算安排與項目績效結果掛鉤，將績效審核結果和上年度績效再評價結果作為預算安排和政策調整的重要依據，未按要求設定績效目標或審核未通過的，不予安排預算。貫徹落實國庫單一賬戶體系管理的目標，不斷完善預算單位賬戶管理辦法，逐步將所有資金納入財政管理。

（四）強化管理系統，規范支付流程

針對國庫集中支付管理中出現的操作性問題，完善現在正在實行的操作管理制度，進一步簡化相關業務的資金支付手續，推動國庫集中支付業務電子化。繼續推進信息化建設，積極推動財政部門、銀行、稅務部門等系統的橫向聯網，貫通上下級財政部門的信息傳遞，實現有關信息的及時采集、積極反饋、共享共用，繼續深化推進公務卡改革，減少零星資金的分散支付。

結合最新的政策和法律法規，及時更新并不斷補充動態監控規則，使黨和政府的各項新規章制度在工作中得到執行和運用。針對特殊業務，不斷收集并整理相關案例，通過修改預警關鍵字等方法，不斷完善規則。充分利用現代信息科技技術，加強5G網絡通信的利用率，對現有支付網絡基礎設施進行升級，提高網絡運行速度和穩定性。

（五）提升鄉鎮財政人員專業素養

各鄉鎮要正視財政工作者年齡結構不合理、專業化程度低、基層財務工作強度大、人才難以留任的現狀。要想改善這種現狀，需要做到以下幾點。

第一，制定內部考核獎勵措施，激勵基層財政人員積極提高業務技術水平。

第二，財政部門加強對相關崗位業務人員的專業培訓，提供更多學習機會，拓寬學習渠道。

第三，制訂完備的人才引進計劃，吸引優秀人才到基層工作，用完備的工作機制、良好的工作環境、合理的薪資待遇，確?；鶎迂斦徫徽械眠M賢士、留得住人才。