重大公共衛(wèi)生事件中有效制度供給的作用機(jī)制

文/黑龍江大學(xué) 馬方來

以新冠疫情為代表的重大公共衛(wèi)生事件所帶來的危機(jī)，是中國新時(shí)代發(fā)展道路上面對(duì)的新挑戰(zhàn)，解決問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)依靠有效的制度供給。制度供給是提供新的活動(dòng)規(guī)則或做出新的制度安排，有效制度供給既是國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是順利推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵因素。有效的制度供給不僅是應(yīng)對(duì)、戰(zhàn)勝、克服重大公共衛(wèi)生事件危機(jī)的關(guān)鍵因素，更是中國特色社會(huì)主義國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中關(guān)乎人民安危的制度改革與創(chuàng)新。

一、制度供給與重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相互作用

（一）有效制度供給是攻克危機(jī)的治愈劑。為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，黨中央、國務(wù)院、各部委出臺(tái)的制度性文件、方案多達(dá)數(shù)十項(xiàng)，各省、市從區(qū)域防控實(shí)際出臺(tái)了眾多的政策、措施。“制度穩(wěn)、制度強(qiáng)，可以穩(wěn)定大局、安定人心，可以從容應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，及時(shí)有效化險(xiǎn)為夷、化危為機(jī)”。

（二）有效制度供給是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的定心丸。制度最直接的功能是形成和塑造社會(huì)良序，主要表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化秩序的調(diào)節(jié)功能。新冠肺炎疫情引發(fā)了社會(huì)危機(jī)。沒有完善的制度安排，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序恢復(fù)與重建工作就會(huì)滯后和無序。面對(duì)疫情，黨中央、國務(wù)院及時(shí)出臺(tái)《關(guān)于在有效防控疫情的同時(shí)積極有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的指導(dǎo)意見》等一系列的政策、舉措，抗擊疫情，復(fù)工復(fù)產(chǎn)兩不誤。中央適時(shí)出臺(tái)“六保”“六穩(wěn)”措施。

（三）有效制度供給是穩(wěn)定社會(huì)心理和輿情的鎮(zhèn)靜劑。有效制度供給的文化認(rèn)知性特征對(duì)民眾的社會(huì)心理產(chǎn)生了積極影響。新冠病毒肆虐，使感染者的健康乃至生命受到威脅，生理上遭受折磨。有效制度供給的情境性邏輯對(duì)輿情產(chǎn)生了正能量和正向引導(dǎo)。新冠肺炎疫情導(dǎo)致許多人宅在家里，關(guān)注疫情及防控的時(shí)間更長、主題更聚焦，一則信息常常引起巨大的輿情漩渦。及時(shí)、有效的制度供給不僅對(duì)虛假浮夸、演繹失真、極速膨脹的輿論起到鎮(zhèn)靜作用，增強(qiáng)了正向輿論引導(dǎo)。

（四）有效制度供給是提升政府公信力和國際聲譽(yù)的強(qiáng)心劑。有效的制度供給在制度運(yùn)行層面上體現(xiàn)為強(qiáng)有力的實(shí)施和運(yùn)行。全球性的新冠肺炎疫情引發(fā)的是“綜合性危機(jī)”，是經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)恐慌、國家治理危機(jī)的并發(fā)癥，隨之而來的就是政府信任危機(jī)的挑戰(zhàn)。在西方國家表現(xiàn)得尤其明顯，英國政府在疫情初期采取“群體免疫”的政策措施、西方某國衛(wèi)生部長“別浪費(fèi)錢給65歲以上老人治病……”違反人道主義的政策取向，顯然，降低了政府的公信力。

（五）重大公共衛(wèi)生事件是制度供給側(cè)改革的催化劑。制度需求側(cè)擴(kuò)大必然要求制度供給側(cè)適應(yīng)新情況進(jìn)行設(shè)計(jì)、改革。某種危機(jī)常常是制度供給的催化劑。習(xí)近平總書記在浙江考察時(shí)明確指出：“危和機(jī)總是同生并存的，克服了危即是機(jī)。”新冠肺炎疫情極大推動(dòng)了制度供需的循環(huán)，既產(chǎn)生了強(qiáng)大的制度供給現(xiàn)實(shí)訴求，也創(chuàng)造了制度改革的政治條件。重大公共事件為制度強(qiáng)制性變遷注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

二、制度供給發(fā)揮作用的機(jī)制分析

機(jī)制通過制度系統(tǒng)內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用實(shí)現(xiàn)其特定的功能，是制度發(fā)揮作用方式、方法的本質(zhì)屬性和邏輯。從機(jī)制層面做系統(tǒng)、翔實(shí)地分析，才能從本質(zhì)上真正認(rèn)識(shí)和理解制度供給是如何在重大公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮作用的。

（一）首因機(jī)制。首因機(jī)制是指首要、優(yōu)先發(fā)揮作用的機(jī)制。從組織行為的內(nèi)在邏輯上看，制度是組織行為的邏輯起點(diǎn)，制度為個(gè)體行動(dòng)提供了基本準(zhǔn)則和規(guī)范。制度在公共治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情猶如一場(chǎng)戰(zhàn)役，指揮布局、點(diǎn)面結(jié)合、各司其職、群防群控、重點(diǎn)突破等機(jī)制、戰(zhàn)術(shù)背后是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下科學(xué)的切實(shí)可行的制度和制度供給體系。

（二）信任機(jī)制。羅伯特·貝茨認(rèn)為，建立信任和建立一種社群觀念是解決新制度供給問題的機(jī)制。亨廷頓在《變革社會(huì)中的政治秩序》中也提出，政治制度能否建立的前提條件是社會(huì)文化與政治制度的和諧信任。制度供給的有效性有賴于制訂者、行動(dòng)者之間價(jià)值理念的調(diào)和程度及行動(dòng)體間良好互動(dòng)建立起來的信任關(guān)系。如某省紅十字會(huì)在接收和分配捐贈(zèng)款物工作中的失職失責(zé)極大削弱了民眾的信任感，機(jī)制運(yùn)行受阻；反觀杭州紅十字會(huì)，在接收和分配捐贈(zèng)中的“及時(shí)、公開、透明”贏得了民眾的信任，制度效力得到了充分發(fā)揮。

（三）協(xié)同機(jī)制。制度供給的協(xié)同機(jī)制是指有機(jī)協(xié)調(diào)制度內(nèi)部要素和整合制度外部互補(bǔ)性資源的方式和能力。協(xié)同機(jī)制是實(shí)現(xiàn)有效制度供給的重要途徑。制度在運(yùn)行中不是單獨(dú)、孤立的，一定是處于制度矩陣、制度網(wǎng)絡(luò)中。協(xié)作過程是高度迭代和非線性的，尤其重大公共衛(wèi)生事件給社會(huì)帶來的影響是全方面、多領(lǐng)域的，處理好制度間的互補(bǔ)性，增強(qiáng)協(xié)同性，對(duì)提高制度供給的有效性極為重要。

（四）反饋機(jī)制。反饋機(jī)制對(duì)制度組織系統(tǒng)內(nèi)的信息傳遞、制度主客體間的信息交流與回應(yīng)，促進(jìn)制度的改革和完善，提高制度運(yùn)行的效果、效能具有重要作用。通過反饋機(jī)制，制度的指導(dǎo)思想、設(shè)計(jì)理念才能信息對(duì)稱、及時(shí)響應(yīng)、上下貫通。如新冠肺炎疫情中民眾“宅在家里就是為防控做貢獻(xiàn)”正是對(duì)隔離制度積極反饋的表現(xiàn)。

（五）重構(gòu)機(jī)制。制度供給是在制度需求的基礎(chǔ)上對(duì)原有制度均衡的打破而建立新的制度均衡的過程。重大公共衛(wèi)生事件客觀上創(chuàng)造了有意、有力改變現(xiàn)有制度的契機(jī)。“制度中的客觀化保證了物質(zhì)和象征成果的恒久和積累；這些成果能夠續(xù)存，而無須行為人通過一種特意的行為，連續(xù)不斷地和全部地對(duì)它們進(jìn)行再創(chuàng)造。”制度供給改變了激勵(lì)結(jié)構(gòu)，也改變了社會(huì)認(rèn)知，而這種結(jié)構(gòu)、認(rèn)知都將成為未來決策的依據(jù)。我國在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制及預(yù)案、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等各環(huán)節(jié)得到了提升。

三、提高制度供給有效性的策略

（一）提高時(shí)效性。時(shí)效性影響著制度供給的生效時(shí)間，決定了制度在特定時(shí)間內(nèi)是否有效。重大公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性、迅猛性、嚴(yán)重性等特點(diǎn)，制度供給能否發(fā)揮應(yīng)急作用，時(shí)效性至為關(guān)鍵。提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)速度是疫情防控的關(guān)鍵維度，而制度供給的響應(yīng)速度是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。

（二）體現(xiàn)實(shí)踐性。制度供給主要包括制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行，從認(rèn)識(shí)的辯證運(yùn)動(dòng)來講，就是“實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)”的過程。制度活動(dòng)的本質(zhì)是實(shí)踐，制度的來源是實(shí)踐。我國從抗擊SARS和援助非洲埃博拉疫情的實(shí)踐中積累了制度供給的資源，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的實(shí)踐中，為世界各國提供了寶貴的政策、措施經(jīng)驗(yàn)。制度供給的有效性依賴實(shí)踐來檢驗(yàn)。在面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，制度供給的有效性要在實(shí)踐中檢驗(yàn)。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中，依托于街道、社區(qū)實(shí)施的“網(wǎng)格化”管理體現(xiàn)了元治理的探索與實(shí)踐。

（三）增強(qiáng)交互性。交互性是制度供給反饋機(jī)制、協(xié)同機(jī)制、制度互補(bǔ)性的內(nèi)在要求。“認(rèn)知互動(dòng)”理論表明，某個(gè)機(jī)構(gòu)的信息、知識(shí)和理念改變了另一個(gè)決策者的認(rèn)知。行為者和制度是相互依存和相互塑造的關(guān)系。制度主、客體之間復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系影響著制度的方向、路徑。制度的設(shè)計(jì)、調(diào)整也體現(xiàn)在參與者之間以及參與者與他們的對(duì)話者之間產(chǎn)生的思想和原則上。在新冠疫情防控中“我向書記、省長說句話”網(wǎng)友建言征集就體現(xiàn)了這點(diǎn)。從文化中衍生出來的非正式約束也影響著正式制度供給的有效性。

（四）借助數(shù)字化。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)廣泛應(yīng)用為特征的信息化、智能化革命，正在深刻地影響著人類的思維、生產(chǎn)、工作、生活方式，同時(shí)也為制度運(yùn)行方式、治理手段帶來了巨大的變革。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《決定》指出：“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。”有效的制度供給必須認(rèn)清數(shù)字化時(shí)代的特征。數(shù)據(jù)是最重要的資源，是制度供給發(fā)揮作用的重要工具，科學(xué)的數(shù)據(jù)在制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行中十分重要，是正確決策的重要前提。

（五）堅(jiān)守人民性。在重大公共衛(wèi)生事件中，制度供給堅(jiān)守人民性是最本質(zhì)、最核心的理念。人民是制度供給生生不息的源泉。黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民，人民的擁護(hù)和支持是決定黨的前途命運(yùn)的根本力量。尊民意、匯民智、聚民力，制度供給才能成為源源不斷的活水。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，群眾的心聲、合理的訴求、建設(shè)性的意見、創(chuàng)造性的做法都轉(zhuǎn)化為有效的制度供給。人民是制度供給的最終價(jià)值目標(biāo)。黨的十九大更是提出了“以人民為中心”的發(fā)展理念，制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行、制度改革最終目標(biāo)是為了人民。在抗擊新冠肺炎疫情中始終堅(jiān)持以人民為中心，將人民生命安全和身體健康放在第一位。習(xí)近平總書記告誡我們：“時(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人。”在應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件中，制度供給的成效、成績(jī)?nèi)绾危瑲w根到底要由人民來評(píng)判。真正推動(dòng)人民美好生活的實(shí)現(xiàn)、符合人民群眾的根本利益才是制度供給的最高準(zhǔn)則、最終旨?xì)w。