新公共管理視角下養老機構公建民營對策探討
——以海南省海口市某國有養老院為例

陳希西 ，張藝睿 ，唐建榮 ，陳益師

（1.海南經貿職業技術學院， 海南 海口 571127； 2.海南大學 應用科技學院， 海南 儋州 571737；3.海南省屯昌縣住房保障和房產事務中心， 海南 屯昌 571699）

一、研究背景及意義

2020 年國務院第七次全國人口普查結果顯示，截至2020 年11 月1 日零時，我國60 歲及以上人口為2.64 億人，比例達到18.70%，其中65 歲及以上人口為1.91 億人，比例達到13.50%，遠超國際老齡化標準。同期，海南省60歲及以上老年人近147 萬人，占比14.65%，其中65 歲及以上老年人105 萬人，占比10.43%，兩者都低于全國人口老齡化平均水平，但其占比增速均在加快。人口老齡化的加速促進了“銀發經濟”發展，擴大了老年產品和服務消費，尤其是對養老的需求迅速增加。在居家養老對子女造成較多時間和精力負擔，出現對老年人照顧不及時、不專業的情況下，社會對機構養老的需求度在不斷加大。

我國養老機構主要有公辦和民辦兩種類型，公辦養老機構價格低、設施好，但“一床難求”；民辦養老機構服務質量高，但價格居高不下。近年來，“政府搭臺、民間機構唱戲”的公建民營模式逐漸走進大眾視野，公建民營養老機構將兩類機構的優勢互補，為養老服務更好發展提供了新途徑。然而，公建民營養老機構在具備優勢的同時，也存在著政府政策不夠精細且執行力差、公益性與盈利性之間矛盾嚴重等諸多問題。究其原因，主要是作為“公”方的政府和作為“民”方的企業沒有很好履行各自的職責。基于新公共管理視角，以海口市國有H 養老院為例，剖析其運營情況以嘗試提出雙方履行好各自職責的針對性解答思路。

二、研究綜述與理論基礎

(一)研究綜述

部分西方發達國家養老服務業起步較早，經過多年探索，建立起了廣覆蓋、多層次、可選擇、高水平的服務保障體系，學者們對于養老機構公建民營的研究主要體現在管理理念上，比如Faisal·Talib 提出將全面質量管理理論應用到養老機構中。2006 年，全國老齡委辦公室等十部門聯合出臺的《關于加快發展養老服務業意見的通知》中首次提出養老領域的“公建民營”，引導各地“大力支持公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式興辦養老服務業”。2010 年，海南省人民政府辦公廳在《關于加快推進養老服務體系建設的意見》中于省內首次提倡養老機構“公建民營”，并自2013 年起開始實施該模式。

公建民營的養老機構是指按照管辦分離的發展思路，由政府出資，招標社會組織或服務團體去經辦和管理運作，政府負起行政管理和監督責任的養老機構，具有非營利性、收住對象以生活困難老人為主、接受政府民政部門的監督和管理、按市場化方式進行運作的特點。公建民營養老機構通過將運營權從政府轉移到民間機構，有效降低了運營風險、提高了運營效率，社會各界包括學者對其抱有積極態度。由于公建民營模式還不成熟，實際運營中屢屢出現“公”方政策指導性不足、監管不到位，“民”方定位不準確、公益性與商業性發生矛盾等問題。

(二)理論基礎

20 世紀80 年代，英國學者克里斯托弗·胡德在系統分析新西蘭、澳大利亞政府改革之后，提出新公共管理主張，并應用于歐美政治治理模式改革。新公共管理理論的基本主張有以下8 點：1.政府的管理職能是掌舵而不是劃槳；2.政府服務以顧客或市場為導向；3.廣泛采用授權或分權方式進行管理；4.廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗；5.在公共管理中引入競爭機制；6.重視提高公共服務的效率、效果和質量；7.放松嚴格管制，實施明確的績效目標控制；8.公務員不必保持中立。

新公共管理理論自20 世紀90 年代末在我國引起關注，為我國許多領域和行業的市場化、公私合作和協同治理提供了理論指導，并取得了一定成效。例如高校運行中政府從辦學者、管理者轉變成高校、社會、學生之間平臺的提供者、關系的協調者和質量的控制者；醫院經營中強調政府扮演制定公共衛生政策和監管公立醫院運行的角色等。作為一種典型的公私合作模式，公建民營模式在新公共管理理論的指導下，一定程度上能更好理順“公”方和“民”方的關系，進而促進政府與市場主體的共同參與、多元合作，推動養老機構的健康有序發展。

三、研究案例選擇與深描

(一)案例選擇理由

近年來，經過政府和社會各界的努力，海南省養老業整體有了較大的發展，但仍存在養老機構數量偏少、高檔養老院不多、社會需求缺口大等現實問題。展望“十四五”，海南省人口老齡化、空巢化將進一步加劇，社會保障制度和養老服務體系建設面臨巨大壓力，同時自由貿易港建設也對包括養老服務在內的公共基礎服務水平提出了更高要求。面對上述情況，海南省政府組織力量深入實際進行調查，因地制宜積極推進養老機構公建民營模式與發展。

2014 年，海南省《關于加快發展養老服務業的實施意見》提出：“鼓勵社會資本通過承包、合作、委托管理等方式營運政府投資舉辦的養老機構”；2018 年，新修訂的《海南省養老機構公建民營實施辦法》明確了公建民營養老機構的職能、資金來源、所有權方和運營方的職責權利等，為推進養老機構公建民營作了系統性規范。在國家和海南省政府的政策推動下，海南各市縣積極探索養老機構公建民營發展模式。2013 年10 月，三亞第一家公建民營養老院三亞頤和養老院正式成立；2019 年10 月，瓊海市養老中心作為省內首個通過正式招標實現公建民營的養老項目正式開業；海口市H 養老院于2017 年下半年開始建設，2020 年完成公開招標并正式投入使用……整體而言，海南省養老機構公建民營提倡和規劃的時間較早，但大范圍實際運用這一模式的時間則較晚，到2019 年后發展加快，到目前產生了較好的社會和經濟效益，但同時也出現了一些問題。

海口市H 養老院是海南省內規模相對較大、社會關注度較高的公建民營養老機構，其暴露出的問題較具代表性。由此，以海口市H 養老院為例，采用實地調查法，前后多次前往案例點展開調研，深入了解該機構存在的問題并分析其原因，試圖揭示海南省內公建民營養老機構當前受到的制約和發展的瓶頸，在此基礎上提出合理的對策建議，以期為海南省養老機構公建民營發展提供參考。

(二)案例深描

1.發展概況

H 養老院是海口市近年投入運營的一家公建民營養老機構，主要為“三無”人員及孤寡老人、社會失能半失能養老人員提供綜合服務。H 養老院公建民營項目采用“委托運營”合作模式，通過公開招標的方式確定運營方，建立了良好的考核機制、異常退出和風險防控預案。H 養老院自投入運營以來，通過提供人性化服務、提高專業化能力取得了一定成效，它的建設不僅發揮了養老保障和社會服務作用，還為海南省內甚至內地其他省市的養老機構公建民營發展模式提供了經驗樣板。

2.存在問題

(1)逐利性顯現，定位偏離福利性質

公建民營養老機構的所有權屬于國家，具有天然的福利性。政府出資興建養老機構，主要目的是增強基本養老服務兜底保障能力。但調查發現，H 養老院實際入住的老年人中，僅有不到一半的失能和半失能老人；并且，優惠期結束后，H 養老院在原有的收費基礎上向老年人新增了特殊護理等幾個收費項目，大部分老人的子女對具體收費標準不甚了解，只求父母能享受到更好地照顧就接受了附加收費。誠如有學者研究指出，按照市場法則決定入住對象的做法，使經濟條件差的弱勢老年群體被排斥在公建養老機構之外，而養老資源相對富有的老人，占據了有限的福利性公共養老資源，附加收費行為也與政府實施公建民營模式的初衷相違背。

(2)專業人員缺乏，員工素質不達標

得到專業的照顧和身心的照撫是老年人入住養老機構最基本的需求，也是養老機構應該提供的最基礎的服務。但調查發現，H 養老院從事日常服務的護理員中，相當一部分是附近地區沒有相關工作經驗的家庭婦女。她們不僅沒有持證上崗，也未經過系統專業培訓和日常護理指導，專業服務的意識不夠強，基礎的護理知識掌握也不扎實，只能從事打掃衛生、準備飯菜、照顧老人起居等簡單工作，無法勝任一些特殊工作，如照顧焦慮、失眠、輕度抑郁癥的老人。非專業人員在照顧老人的過程中容易主觀地依生活經驗做出判斷，嚴重情況下可能對老年人的身體或心理造成不利影響。H 養老院專業人員的缺失不僅會導致服務質量無法得到提升，還會直接影響老年人養老需求的滿足程度。

3.原因分析

(1)公益性與商業性的矛盾

林毅夫提出：“(企業)必然與整個社會的其他組織和個人發生大量互動。在這些互動過程中，由于外部性問題和由信息不對稱所可能引致的道德風險行為，使企業的逐利活動與社會的整體利益之間可能會產生矛盾。”作為市場最重要主體的企業，經營動機具有商業逐利性，但公建民營養老機構的本質屬性是公益性，此時就產生了矛盾：養老機構的公益性能切實為老年人謀福利，但會削弱企業的經濟利益；企業的商業性能保持養老機構的長久發展，但會損害老年人的權益。H 養老院負責運營的民營企業最初目的也是實現盈利，受利己心所驅動，在面對兩者發生沖突的情況下，企業的取舍會傾向于以損害社會公眾的利益為代價追求利潤，即出現了附加收費、兜底服務對象難以保障的問題。

(2)實施時間較短，政策指導性不足

現階段，我國許多地方的公建民營養老機構仍處在試點階段，且國家尚未出臺統一的實施方案和系統的法律規定，整體上政策的制定存在社會參與度不強、協同性不夠、細化性不足的問題。同樣，海南省政府對公建民營養老機構的指導性政策文件不足且不夠細化。雖然先后出臺了《海南自由貿易港養老服務條例》《海南省推進養老服務發展的實施意見》等數個政策文件，但除2018年出臺的《海南省養老機構公建民營實施辦法》作出了相對具體的規定外，其他文件對公建民營模式僅是提及。聚焦實施辦法的內容來看，里面的規定仍然不夠細化，覆蓋面也不夠全面，如對養老機構運營方的監督管理未作出統一規定，對老人入住管理制度、護理等級評定制度、獎罰措施等未做出具體規定。

海口市政府在養老機構公建民營實施措施領域也存在較大空缺。據調查了解，海口市政府目前出臺的有關公建民營的政策文件寥寥無幾，經查詢發現，僅有2019 年發布的《關于加快發展養老服務業的實施意見》提到“鼓勵社會力量參與養老服務設施建設和公辦養老機構運營”，但該意見中未明確提及養老機構公建民營。

(3)監督“缺位”，管理乏力

在養老機構公建民營實際運營中出現的各種問題，固然有多主體的責任，但政府充當改革過程中協調各方、總攬全局的角色，監督管理責任缺失或落實不到位，卻是造成問題出現的最根本原因。政府將H 養老院的經營權轉讓給民營企業絕非將保障老年人養老需求的義務一同轉讓給企業，相反，公建民營模式給政府的監督管理職能提出了更高的要求。

H 養老院實際運營過程中出現一系列問題未得到及時發現和防范處置，很大程度上是由于政府機構在監督層面“缺位”，是事中事后監管力度不夠所帶來的結果。政府的有效監督體系，包括明確的監督對象、標準的監督程序和措施、完整的評估體系以及明確的監督主體等，每一個層面的監督“缺位”都可能會導致H 養老院的管理甚至是公建民營模式的跑偏、變形和走樣，直接影響老年人的養老生活。

四、新公共管理理論的核心價值與公建民營模式的相關性分析

(一)市場競爭機制

與傳統管理公共服務領域由政府壟斷的觀念不同，新公共管理理論強調政府管理應廣泛引入競爭機制，讓更多的私營部門、第三方參與公共服務的供給，以節約成本、提高服務質量和效率。養老機構公建民營模式將運營權面向社會招商正式引入了市場競爭機制，讓民營企業參與屬于公共服務的養老業，其目的是降低財政投入、提高養老機構的服務質量，與新公共管理理論要義相吻合。

(二)有限政府

新公共管理理論主張政府在公共行政管理中應該是制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起“掌舵”的作用而不是“劃槳”的作用。政府可以通過簽約外包的方式讓私人部門提供部分公共服務，并鼓勵第三部門參與公共服務的提供。公建民營模式下，政府將養老機構的具體運營職責交給民營企業，更多地承擔指導、監督和管理的“掌舵”職責，打造有效的有限政府。

(三)績效目標控制

新公共管理理論主張確定組織、個人的具體目標，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估，實行嚴格的績效目標控制。政府對公建民營養老機構的運營權外包，同時必須加強監督管理，其中十分重要的一環即進行服務質量評估，制定養老機構質量服務標準，并定期和不定期地對養老機構進行督查。加強績效目標控制、放手運營管理控制，既能給予運營方自主權，提高其參與養老服務的積極性，又能有效監督養老機構的運營情況和服務質量。

五、新公共管理視角下海南省公建民營養老機構運營優化途徑

(一)公方：積極轉變職能，做好“掌舵”工作

1.以需求為導向，完善對公建民營養老機構的頂層規劃

政策的實施是要建立在對上級文件準確融會貫通的基礎上，因此海南省民政廳等相關單位要以本地區經濟社會發展情況為依據，以國家現行法律法規為基礎，及時建立健全和修訂相關管理辦法，對養老機構公建民營模式制定統一標準和規范。例如在前期引入方面，對社會主體資格評估、遴選方式、標書和招標程序、合同的范本等設定統一的標準，特別是對運營中糾紛的解決作出規定；在運營管理方面，制定養老機構的服務標準，明確規范化的服務流程和專業的養老護理員的配備要求，并強調對服務人員進行正確的就業觀、價值觀教育和組織開展專業養老護理知識學習。政策制定和實施中還需注意要以公建民營養老機構的發展需求為導向，政策制定前期要向已投入運營的養老機構和社會各界展開廣泛調研，征求各級財政、發改委等相關部門意見，政策出臺后進行試點找出問題并及時解決問題。

2.構建保障體系，加強對公建民營養老機構的評價與監督

第一，要完善公建民營養老機構的績效評價體系。評價結果是督促各機構提高服務質量、獲取社會信任的重要途徑，也是衡量公建民營模式取得成效的重要依據。公建民營模式和純粹公辦、民辦模式的運營情況、服務對象、管理辦法不同，評價體系也應有所不同，但目前，海南省內沒有專門針對公建民營養老機構制定的評價體系。各市縣可以先試先行，結合《海南省養老機構等級評定管理辦法》等標準和實際情況制定統一的公建民營養老機構考核評價體系，并委托第三方定期組織開展評價工作、向社會公布。

第二，要完善公建民營養老機構的監督體系，加強事前、事中及事后的全過程監督。海南省民政廳或各地政府應定期組織全面檢查，并不定期進行抽查，還可以在公建民營養老機構內設置監督職位并定期輪換監督人員，按照“誰處理誰負責，誰主管誰監督”的要求，明確職責分工。另外，還要建立公建民營養老機構信息披露制度，結合“互聯網+”建立海南省內的公建民營養老機構信息平臺，將機構信息、發展狀況、監督結果向社會公開。

(二)民方：專注運營與服務，做好“劃槳”工作

1.以老年人需求為導向，明確養老機構福利性

首先，運營方要明確養老機構福利性的功能定位。公建民營養老機構作為非營利性養老機構，其服務對象應該是“三無”老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能和重度殘疾老年人等弱勢群體。運營方要擺正市場定位，先滿足弱勢老人的需求，再接受社會經濟狀況較好的老人群體入住，在同等身體條件下，應優先收住經濟困難等有特殊情況的老人。

其次，以福利性為前提的同時，確保專業性要求不能降低。服務水平方面，要按照基本養老服務的標準嚴格確定養老服務的項目內容、服務標準水平，加強崗前培訓，保證服務人員都能“持證上崗”；收費標準方面，運營方可根據實際成本在政府所劃分的合理區間內自主定價，如根據入住老人的護理級別梯度化定價，但要堅持在非營利原則的前提下進行，基本收費標準應當不超過當地城鎮企業退休職工月平均養老金；基礎設施方面，要堅持適度原則，以滿足老人日常和特殊需求為標準，避免為強調示范性和攀比高端養老機構導致出現鋪張浪費和過度奢華現象。

2.提高運營管理水平，加強運營反饋

第一，要完善自身建設，逐步提高機構運營管理水平。一要實現制度化管理，通過學習國內外優秀的經營理念，擷取運營良好的公建民營養老機構的經驗，制定包括服務流程、安全管理、績效管理和財務管理等覆蓋全面、內容細致的有章可循的制度規范，并在實施過程中根據本機構實際運營情況及時修訂。二要實現系統化管理，在機構規章制度的指導下，統一協調機構內各部門、各崗位的服務工作。機構負責人應加強系統化管理知識的學習，還可以引入職業經理人參與管理。三要實現標準化管理，制定服務和設備管理標準，將各項細節工作的開展予以明文規定。

第二，要遵守政府政策規定，反饋和提升運營效果。運營方一要主動公開其運營成效和經營狀況，配合政府和社會的監督，完善機構規章制度，定期公開機構資金投入的使用情況和財務狀況，做到使用資金的透明化；二要虛心聽取老年人、家屬和內部工作人員及社會各界的合理建議并積極采納，以提升機構的運營管理水平。

六、結論

如何更好地應對養老問題已經成為當今政府和全社會廣泛關注的焦點，這一問題事關千家萬戶，養老水平的高低是檢驗我國社會保障體系是否完善的標準之一，同時也是構建和諧社會的必要組成部分。養老機構公建民營模式為其提供了很好地解決思路，但也面臨諸多考驗。

通過對海口市H 養老院進行的案例研究發現：海口市H 養老院存在因逐利定位偏離福利性質，人員專業性不強、素質不達標的問題，這些問題如果不及時解決會導致H 養老院公建民營模式的跑偏、變形。究其原因，主要是機構的公益性與企業的商業性間存在矛盾；相關政策不夠細化、全面，指導性不足；政府監督職能發生“缺位”，對機構運營的管理乏力。

結合新公共管理理論中引入市場競爭機制、打造有限政府、加強績效管理的主張，對所出現的問題提出解決對策建議：作為“公”方的政府要積極轉變職能，做好掌舵工作，以需求為導向，完善對公建民營養老機構的頂層規劃；構建運營保障體系，加強對公建民營養老機構的評價與監督。作為“民”方的運營方要專注運營與服務，做好劃槳工作：以老年人需求為導向，明確養老機構福利性；完善運營管理水平，加強運營反饋。“公”方和“民”方相輔相成、互為聯系、互相影響。養老機構公建民營的發展離不開國家政策的引導支持和政府的監督管理，也離不開企業自身規范有效地運營，政府的政策和監管體系只有在養老機構的運營中才能體現和完善。因此，公建民營養老機構的健康發展需要二者通力合作、互相協助，才能實現共贏，促使公建民營模式取得最大效用。