壟斷視角下政府對(duì)出租汽車市場(chǎng)管制行為分析

馮亞汝，劉志英

（武漢大學(xué) 社會(huì)保障研究中心，武漢 430072）

0 引言

傳統(tǒng)的出租汽車通常被認(rèn)為是巡游式出租車，國(guó)家為規(guī)范出租車行業(yè)運(yùn)營(yíng)采取特許經(jīng)營(yíng)制度、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等措施。但由于政府的規(guī)制措施過度，傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)演變成行政性壟斷市場(chǎng)，“打車難”“服務(wù)差” 等問題層出不窮。網(wǎng)約車作為新興事物，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息快速匹配，并以高質(zhì)量個(gè)性化服務(wù)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)迅速獲得消費(fèi)者青睞，打破了原有出租汽車行業(yè)格局。但網(wǎng)約車這一依賴互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，借助資本、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)極易自發(fā)形成市場(chǎng)壟斷。現(xiàn)實(shí)情況表現(xiàn)為，網(wǎng)約車?yán)米陨韮?yōu)勢(shì)，形成寡頭壟斷市場(chǎng)，上調(diào)市場(chǎng)價(jià)格，產(chǎn)生社會(huì)福利損失。隨著相關(guān)問題不斷顯現(xiàn)，政府開始對(duì)網(wǎng)約車市場(chǎng)采取管制措施。本文主要關(guān)注出租汽車行業(yè)壟斷市場(chǎng)的形成，以及政府在壟斷形成過程中的作用與角色轉(zhuǎn)化。

1 我國(guó)出租汽車市場(chǎng)發(fā)展概況

我國(guó)出租汽車行業(yè)依據(jù)運(yùn)營(yíng)模式可大致分為兩個(gè)階段：一是傳統(tǒng)出租車壟斷出租汽車行業(yè)階段；二是網(wǎng)約車興起與傳統(tǒng)出租車并行競(jìng)爭(zhēng)階段，網(wǎng)約車日漸形成壟斷趨勢(shì)。傳統(tǒng)出租車一般采取招手即停的 “巡游車”模式，該模式在過去移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)的時(shí)代，可以滿足公眾的日常出行需要，目前傳統(tǒng)出租車行業(yè)仍在沿用這一模式。傳統(tǒng)出租車行業(yè)歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展，根深蒂固，有良好的用戶基礎(chǔ)。網(wǎng)約車借助網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)為用戶提供及時(shí)叫車服務(wù)，出現(xiàn)僅僅數(shù)年后便搶占了大部分市場(chǎng)。這主要是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，在公共交通之外，公眾的個(gè)性化、定制化出行需求越來越多。此外，供需雙方信息不對(duì)稱、環(huán)境污染、車輛空載和道路交通資源緊張等因素也是網(wǎng)約車出現(xiàn)的直接原因。但多數(shù)地方政府對(duì)于網(wǎng)約車行業(yè)認(rèn)識(shí)不足，沿用管理傳統(tǒng)出租車行業(yè)的思維模式管理網(wǎng)約車。

目前，出租車市場(chǎng)由傳統(tǒng)出租車行業(yè)的存量與網(wǎng)約車行業(yè)的增量組成，二者并存于出租汽車行業(yè)。

2 出租汽車行業(yè)市場(chǎng)的壟斷

在出租汽車行業(yè)發(fā)展的兩個(gè)階段都有壟斷市場(chǎng)的存在，分別形成了傳統(tǒng)出租車和新興網(wǎng)約車的寡頭壟斷市場(chǎng)，前者是政府濫用行政權(quán)力、管制過度造成的行政性壟斷，后者是市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)中依據(jù)自身優(yōu)勢(shì)自發(fā)形成的經(jīng)濟(jì)性壟斷。張世娟（2014）認(rèn)為出租車壟斷問題作為社會(huì)問題一直存在，有其自身的不合理性，會(huì)造成資源浪費(fèi)、交通擁堵、政府壟斷行為產(chǎn)生等弊端。彭曉娟（2010）指出出租車行業(yè)的壟斷是依靠行政性支持的結(jié)果，會(huì)引起分配不公、消費(fèi)者權(quán)益受損等后果，取消不合法的抽象行政行為才是恢復(fù)行業(yè)公平的根本。蔡恩澤（2015）提出政府的頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)致了出租車市場(chǎng)壟斷形成，政府發(fā)放的經(jīng)營(yíng)牌照幾乎都掌握在國(guó)企手中，盤剝出租車司機(jī)。當(dāng)共享經(jīng)濟(jì)屬性的網(wǎng)約車興起時(shí)，其將生存壓力從出租車司機(jī)傳遞到出租車公司身上。樓秋然（2017）提出因出租汽車市場(chǎng)變化而導(dǎo)致的壟斷轉(zhuǎn)移，可以采取適當(dāng)?shù)摹岸▋r(jià)管制”措施；同時(shí)只要出租汽車市場(chǎng)上數(shù)量管控的主要目的不是制造人為壟斷，其作為必要監(jiān)管手段的正當(dāng)性仍應(yīng)得到承認(rèn)，政府應(yīng)當(dāng)在對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行細(xì)致研究的情況下設(shè)定合理的數(shù)值。黃少卿、程若楠（2018）指出網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)平臺(tái)公司呈現(xiàn)出集自然壟斷和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)二重屬性于一體的特征。郭傳凱（2017）認(rèn)為網(wǎng)約車平臺(tái)公司的合并表明互聯(lián)網(wǎng)壟斷格局已經(jīng)初現(xiàn)端倪。政府既認(rèn)可網(wǎng)約車的合法地位，又試圖將其拉入傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管框架。共享經(jīng)濟(jì)屬性的褪去會(huì)導(dǎo)致社會(huì)福利的下降。王靜（2016）認(rèn)為網(wǎng)約車平臺(tái)的壟斷地位是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自發(fā)形成的，但只要市場(chǎng)上存在足夠數(shù)量的平臺(tái)公司，并且司機(jī)和乘客可以自由選擇平臺(tái)，自然壟斷造成的損害就可能降低。

無論是何種形式的壟斷，壟斷的形成通常會(huì)使得壟斷主體濫用市場(chǎng)支配地位、限制競(jìng)爭(zhēng)和獲得壟斷利潤(rùn)，影響市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。出租汽車市場(chǎng)的壟斷，會(huì)使得司乘人員處于弱勢(shì)地位，損害社會(huì)福利，也會(huì)帶來諸如環(huán)境污染、交通擁擠、資源浪費(fèi)等社會(huì)問題。研究出租汽車市場(chǎng)壟斷的形成、分析政府對(duì)壟斷的管制作用及探索可行的解決思路對(duì)促進(jìn)出租汽車行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義。

3 傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)中的行政性壟斷

傳統(tǒng)出租車為公共大眾提供服務(wù)，與公共交通有互補(bǔ)性。同時(shí)由于司機(jī)與乘客之間信息不對(duì)稱以及交通擁擠和環(huán)境污染等外部性問題，傳統(tǒng)出租車行業(yè)受到政府監(jiān)管。一方面維護(hù)公共出行利益，另一方面保證該行業(yè)適度的盈利。因此我國(guó)出租車市場(chǎng)實(shí)行進(jìn)入管制，要求從事出租車行業(yè)需要擁有“三證”，即經(jīng)營(yíng)許可證、車輛運(yùn)營(yíng)證、駕駛員服務(wù)資格證。其中經(jīng)營(yíng)許可證為特許經(jīng)營(yíng)制度，政府通過控制發(fā)放經(jīng)營(yíng)牌照數(shù)量控制出租車的數(shù)量，防止這一公共服務(wù)行業(yè)發(fā)生無序惡意競(jìng)爭(zhēng)而造成社會(huì)資源浪費(fèi)。同時(shí)對(duì)出租車的運(yùn)價(jià)也進(jìn)行管制，防止信息不對(duì)稱導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受損。但由于存在對(duì)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入歧視，實(shí)際上只有公司才可以進(jìn)入出租車市場(chǎng)。因此出租車行業(yè)涉及的利益主體主要為出租車公司和司機(jī)兩方，常見的經(jīng)營(yíng)模式一般有以下三種：承包經(jīng)營(yíng)模式、掛靠經(jīng)營(yíng)模式、個(gè)體經(jīng)營(yíng)模式，其中承包經(jīng)營(yíng)模式為主要經(jīng)營(yíng)模式，該模式下通過準(zhǔn)入管制，尤其是通過對(duì)出租車數(shù)量的控制來限制外部競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)在對(duì)出租車市場(chǎng)進(jìn)行管制時(shí)主張規(guī)模化經(jīng)營(yíng)以便于監(jiān)管，導(dǎo)致事實(shí)上出租車公司數(shù)量也受到限制，主要表現(xiàn)為政府以行政力量扶持某些較大規(guī)模出租車企業(yè)，并推動(dòng)其行業(yè)內(nèi)兼并，吞噬市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；加之政府對(duì)出租車公司的統(tǒng)一管制使得出租車公司提供的服務(wù)產(chǎn)品無差異性，出租車公司沒有改進(jìn)提升服務(wù)水準(zhǔn)進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力，進(jìn)而形成幾家出租車公司獨(dú)大的寡頭壟斷市場(chǎng)，即行政性壟斷市場(chǎng)。出租車行業(yè)一般是由國(guó)企壟斷，政府在整個(gè)出租車市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是壟斷形成的推動(dòng)力量。在網(wǎng)約車出現(xiàn)前，出租車壟斷市場(chǎng)中的司機(jī)和公司收入可觀。

政府最初的管制是為了規(guī)范出租車服務(wù)行業(yè)，并不是出于人為壟斷的目的。但是因管制而形成的特許經(jīng)營(yíng)制度等措施，并沒有達(dá)到最初維護(hù)司機(jī)和公共利益的預(yù)期效果，卻推動(dòng)了出租車市場(chǎng)壟斷的形成。對(duì)于傳統(tǒng)出租車經(jīng)營(yíng)許可證數(shù)量和運(yùn)價(jià)的管控，已由最初的防止無序惡意競(jìng)爭(zhēng)的管理辦法轉(zhuǎn)變?yōu)榧鹊美嫒后w人為壟斷的手段，出租車經(jīng)營(yíng)牌照稀缺，成為尋租工具；同時(shí)在壟斷的出租車市場(chǎng)中出現(xiàn)了諸如拒載、服務(wù)差、消費(fèi)者打車難等許多問題。當(dāng)下大眾打車需求日益提升，如若滿足市場(chǎng)需求擴(kuò)大出租車供給便會(huì)稀釋經(jīng)營(yíng)牌照價(jià)值，受到已有牌照司機(jī)群體的抵制，使得原本供求高度分散的出租車行業(yè)呈現(xiàn)事實(shí)壟斷。這會(huì)使得行業(yè)內(nèi)市場(chǎng)化嚴(yán)重不足，個(gè)性需求無法有效供給，“黑車”、安全問題游離于監(jiān)管之外。

4 新興網(wǎng)約車市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)性壟斷

網(wǎng)約車產(chǎn)業(yè)是借助互聯(lián)網(wǎng)而發(fā)展的共享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。隨著使用網(wǎng)約車平臺(tái)人數(shù)的增多，平臺(tái)的正網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)愈加顯現(xiàn)，在短期內(nèi)市場(chǎng)供需雙方數(shù)量都會(huì)急速增加，這種特征使得依賴互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)具有壟斷的市場(chǎng)性特征。此外，對(duì)壟斷市場(chǎng)形成的預(yù)期又會(huì)促使大量資本投入網(wǎng)約車平臺(tái)，讓壟斷平臺(tái)發(fā)展更有吸引力，最終資本又成了壟斷的另一大推力。現(xiàn)實(shí)中的各大網(wǎng)約車平臺(tái)就是通過籌集巨額資金的方式，打價(jià)格戰(zhàn)來迅速爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額，而后進(jìn)行產(chǎn)業(yè)內(nèi)合并。網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)借助網(wǎng)絡(luò)外部性、內(nèi)部合并、技術(shù)密集和資本密集等優(yōu)勢(shì)快速擴(kuò)張，最終導(dǎo)致網(wǎng)約車市場(chǎng)壟斷的形成。平臺(tái)依靠壟斷優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)行與司機(jī)訂立不平等協(xié)議，其服務(wù)定價(jià)也缺乏公開透明的機(jī)制，最終使得司機(jī)和消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位，只能被動(dòng)接受。網(wǎng)約車網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司的這種壟斷行為，會(huì)造成司乘人員利益受損，導(dǎo)致社會(huì)福利損失。因此，需要政府對(duì)這種損害公眾利益的市場(chǎng)壟斷行為進(jìn)行管制。

起初針對(duì)新興網(wǎng)約車對(duì)傳統(tǒng)出租車產(chǎn)生沖擊這一問題，一些地方政府考慮到其所得利益，而采取叫停措施，并以涉嫌非法運(yùn)營(yíng)處以罰款；也有地方政府試圖用傳統(tǒng)出租車管制方式去管理網(wǎng)約車；還有地方政府認(rèn)同網(wǎng)約車這一新興事物發(fā)展，采取頒發(fā)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約租車平臺(tái)經(jīng)營(yíng)資格許可證的方式，支持網(wǎng)約車發(fā)展。針對(duì)新興網(wǎng)約車缺乏規(guī)范管理這一問題，2016 年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，交通部聯(lián)合各有關(guān)部門也出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，承認(rèn)網(wǎng)約車的合法地位，將具體管制的權(quán)力下放到各地方政府。在各地的具體管制措施中，對(duì)壟斷的管制主要有以下兩種措施：建立政府性網(wǎng)約車預(yù)約平臺(tái)，打破市場(chǎng)壟斷局面，如北京等地區(qū)；將傳統(tǒng)出租車管理模式嵌套在網(wǎng)約車管理上，通過對(duì)網(wǎng)約車設(shè)立進(jìn)入資質(zhì)門檻，進(jìn)行數(shù)量控制來限制網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)的擴(kuò)張，或者采用讓網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)承擔(dān)同傳統(tǒng)出租車牌照費(fèi)用相似負(fù)擔(dān)的措施，來保證傳統(tǒng)出租車對(duì)網(wǎng)約車的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

政府對(duì)網(wǎng)約車市場(chǎng)壟斷發(fā)揮的是管制作用。面對(duì)網(wǎng)約車這一新興事物對(duì)出租車行業(yè)的沖擊，政府需要規(guī)范網(wǎng)約車管理，承認(rèn)其合法地位，并對(duì)其自發(fā)形成的壟斷進(jìn)行限制，來保證行業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展。

5 結(jié)論及建議

壟斷會(huì)造成社會(huì)總體福利損失，出租汽車行業(yè)的壟斷會(huì)侵害廣大公眾的出行權(quán)益，因此需要政府對(duì)出租汽車市場(chǎng)的壟斷格局進(jìn)行管制。對(duì)于行政性壟斷的傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)，需要政府舍棄牌照費(fèi)利益，適度放寬數(shù)量限制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；對(duì)于經(jīng)濟(jì)性壟斷的網(wǎng)約車市場(chǎng)，需要政府拋棄傳統(tǒng)出租車的管制思路，依據(jù)這一新興事物的屬性，創(chuàng)新管制體制。

在傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)中，由于政府的過度管制，促成了行政性壟斷市場(chǎng)的形成，政府是壟斷的促成者。本是用來管制出租車準(zhǔn)入、維護(hù)司乘利益的特許經(jīng)營(yíng)制度，反而讓消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位，司機(jī)背上沉重的 “份子錢”負(fù)擔(dān)，特許經(jīng)營(yíng)制度成了加固壟斷市場(chǎng)的基礎(chǔ)，且日益變成既得利益群體維護(hù)自身利益的手段。如若無法根除也就無法從根本上解決行政性市場(chǎng)壟斷問題。改善傳統(tǒng)出租車行業(yè)壟斷局面的關(guān)鍵在于特許經(jīng)營(yíng)制度的改革，可通過科學(xué)的數(shù)量管控、施行牌照無償取得制度、對(duì)已有效取得證件牌照的司機(jī)或公司提供稅收、保障費(fèi)率的優(yōu)惠，或者退還牌照取得費(fèi)用等方式，以稀釋出租車牌照價(jià)值。科學(xué)的數(shù)量管控需要政府及專業(yè)機(jī)構(gòu)借助信息化手段進(jìn)行準(zhǔn)確核算，同時(shí)采取信息公開、征求社會(huì)建議等方式進(jìn)行綜合分析設(shè)定。

在網(wǎng)約車市場(chǎng)中，網(wǎng)約車平臺(tái)公司依托互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟(jì)的特性和技術(shù)、資本密集等優(yōu)勢(shì)，并借助行業(yè)內(nèi)部合并，自發(fā)形成市場(chǎng)壟斷。面對(duì)網(wǎng)約車行業(yè)因壟斷而產(chǎn)生的各種問題，政府需要管制干預(yù)，此時(shí)政府是壟斷的管制者。網(wǎng)約車壟斷造成的平臺(tái)公司與司乘人員之間地位不平等，極易損害司乘人員利益。雖然政府出臺(tái)了諸如設(shè)立網(wǎng)約車和駕駛?cè)速Y質(zhì)準(zhǔn)入門檻等措施，但易落入傳統(tǒng)出租車管制的窠臼中，并不適合這一借助互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展起來的具有共享經(jīng)濟(jì)屬性的新興事物。對(duì)網(wǎng)約車壟斷市場(chǎng)的管制關(guān)鍵在于對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)公司的規(guī)范，可推進(jìn)網(wǎng)約車平臺(tái)完善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理制度，確保乘客和司機(jī)可以在不同的平臺(tái)自由進(jìn)出，保證市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，以降低自然壟斷造成的損害。此外反壟斷監(jiān)管的重點(diǎn)仍然是對(duì)包括聯(lián)合定價(jià)等在內(nèi)的壟斷行為進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)要求使用運(yùn)價(jià)公開方式，對(duì)于集中度高的市場(chǎng)可采用運(yùn)價(jià)上限管制方式。