我國(guó)房地產(chǎn)稅調(diào)控政策分析
——以滬渝房地產(chǎn)稅試點(diǎn)為例

魏 琪

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430000）

1 房地產(chǎn)稅在滬渝的試點(diǎn)

1.1 房地產(chǎn)稅“破冰”

自20 世紀(jì)90 年代末開展住房制度改革后，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入高速發(fā)展的時(shí)代，老百姓已難以承受過高的房?jī)r(jià)。公眾迫切希望政府能有效調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系，使房?jī)r(jià)與收入水平相協(xié)調(diào)。

2010 年底，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，設(shè)立房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。2011 年1 月27 日，國(guó)務(wù)院同意在部分城市對(duì)個(gè)人住房征收房地產(chǎn)稅試點(diǎn)。同日，上海和重慶兩市的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)政策——《對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）出臺(tái)。上海、重慶試點(diǎn)推行房產(chǎn)稅，至2013 年醞釀房地產(chǎn)稅立法，至2017 年時(shí)把房地產(chǎn)稅納入5 年立法規(guī)劃，再至2021年，授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，房地產(chǎn)稅改革進(jìn)程逐漸加快，在萬眾矚目之中，房地產(chǎn)稅“破冰”。

至今，上海、重慶兩市征收房地產(chǎn)稅已有多年，學(xué)術(shù)界對(duì)改革試點(diǎn)的“破冰”探索給予了肯定，上海、重慶兩市的房產(chǎn)稅試點(diǎn)在征收范圍、計(jì)稅依據(jù)、稅率設(shè)置和免稅范圍等方面都進(jìn)行了嘗試，為房地產(chǎn)稅立法和推行積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1.2 上海、重慶房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的綜合對(duì)比

1.2.1 相同點(diǎn)

從改革目標(biāo)來看，上海市的目標(biāo)是“合理調(diào)節(jié)居民收入分配，正確引導(dǎo)住房消費(fèi)，有效配置房地產(chǎn)資源”。重慶市的目標(biāo)是“調(diào)節(jié)收入分配，引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)”。兩市政策的核心思想都是通過完善稅收制度，調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)住房消費(fèi)公平化和房地產(chǎn)行業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展，對(duì)過熱的房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行降溫。

從收入用途來看，上海和重慶的規(guī)定都體現(xiàn)了稅收受益性原則，將稅收收入用于建設(shè)公共租賃房和保障房上。

從課稅要素來看，在試點(diǎn)政策施行的10 年間，上海、重慶都對(duì)房地產(chǎn)稅的征收對(duì)象、起征點(diǎn)和稅率進(jìn)行了多次調(diào)整，但試點(diǎn)政策的主要性質(zhì)變化不大：一是征收范圍都比較窄，主要針對(duì)二套以上新購房和高檔別墅等增量房；二是征收對(duì)象都是應(yīng)稅住房的所有者；三是稅率普遍較低，最高稅率不超過1.2%，最低僅為0.4%；四是稅基的設(shè)置都是暫按房產(chǎn)交易價(jià)格的70%和房屋交易價(jià)格原值計(jì)算應(yīng)納稅額；五是都設(shè)計(jì)了差別性稅率，減少了改革阻力；六是對(duì)本市居民和非本市居民的政策寬松程度不同，對(duì)前者較為寬松，對(duì)后者較為嚴(yán)格，抑制了外來投機(jī)行為和房?jī)r(jià)上漲。

1.2.2 不同點(diǎn)

征稅對(duì)象存在差異。就非本市居民而言，上海針對(duì)非本市居民家庭新購住房征稅；重慶的征稅對(duì)象是“三無人員”新購的第二套及以上住房。上海的征稅對(duì)象是增量房，重慶是高檔房；上海的征稅實(shí)質(zhì)是增量稅，重慶的征稅實(shí)質(zhì)是豪宅稅。

適用稅率存在差異。兩市都是低稅率，但上海實(shí)行的是差別比例稅率，以平均房?jī)r(jià)的2 倍為界線，比這個(gè)價(jià)格高的按0.6%征收，比這個(gè)價(jià)格低的按0.4%征收。重慶實(shí)行的是累進(jìn)稅率，有0.5%、1%和1.2%三個(gè)檔次。重慶的稅率總體高于上海。

稅收減免存在差異。重慶對(duì)新、舊住房給予不同的免稅面積，對(duì)農(nóng)民自有住房、因自然災(zāi)害等不可抗力因素造成納稅困難的予以減免。上海以人均面積60 平方米為起征點(diǎn)，對(duì)家庭唯一住房、新購婚房、引進(jìn)人才予以免稅?？傮w來說，上海的減免力度更大。

2 上海、重慶房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

2.1 對(duì)兩地房?jī)r(jià)調(diào)控效果不一

自2011 年上海、重慶分別推出房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)以來，短期內(nèi)兩市的房?jī)r(jià)漲幅有一定的下跌，尤其是重慶在2014—2016 年房?jī)r(jià)增幅甚至出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，上海在2012—2014 年房?jī)r(jià)增幅速度也控制在了個(gè)位數(shù)，但是到了2015 年增幅出現(xiàn)了較大的回彈，整體來說兩地的房地產(chǎn)稅對(duì)于調(diào)控當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)作用有限。

2.2 對(duì)增加財(cái)政收入作用不明顯

僅從房地產(chǎn)稅收入的增加來看，上海和重慶兩地的房地產(chǎn)稅收入自從開征以來，呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。但是從地方財(cái)政稅收的整體增漲幅度來看，上海在開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)之前的五年（2007—2011 年）期間，稅收收入復(fù)合增速為12.01%，試點(diǎn)之后的五年（2012—2016 年）期間，稅收收入的復(fù)合增速為19.11%；重慶在試點(diǎn)之前的五年（2007—2011 年）期間，地方稅收復(fù)合增速為26.85%，試點(diǎn)之后的五年（20 12—2017 年）期間，稅收收入的復(fù)合增速為22.54%，增速反而有所降低。由此來看，房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)后兩地稅收增速?zèng)]有顯著提升。

從房地產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入比重來看，開展試點(diǎn)后的第一年兩地房地產(chǎn)稅在稅收中的占比都有所提高。調(diào)查顯示上海的房地產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入比重從2011 年的2.32%上升到2012 年的2.70%，提高了0.38%，但是，此后上海房地產(chǎn)稅占全市稅收的比重再次下滑至試點(diǎn)前水平，沒有能夠持續(xù)增長(zhǎng)；重慶的房產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入比重從2011 年的2.37%提升到2012 年的2.82%，提升了0.45%?？傮w來說，由于試點(diǎn)地區(qū)窄稅基、低稅率的特點(diǎn)，房地產(chǎn)稅試點(diǎn)對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)程度有限。

2.3 在調(diào)節(jié)收入分配方面沒有顯著作用

我國(guó)房地產(chǎn)稅改革的最初的目的是將原本主要在流通環(huán)節(jié)征收的稅擴(kuò)大到房屋的保有環(huán)節(jié)，試圖對(duì)持有多套房產(chǎn)的高收入人群征收較高的稅，借此達(dá)到降低房地產(chǎn)市場(chǎng)需求，增加市場(chǎng)供給（短期供給），從而起到抑制房?jī)r(jià)、調(diào)節(jié)收入分配的目的。但是，我國(guó)近年來房?jī)r(jià)上漲主要是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程的加快所帶來的剛需支撐，所以長(zhǎng)期來看房地產(chǎn)市場(chǎng)的剛性需求暫時(shí)不會(huì)改變，長(zhǎng)期供給也不會(huì)有趨勢(shì)性的轉(zhuǎn)變，長(zhǎng)期抑制房?jī)r(jià)的目的難以通過征收房地產(chǎn)稅實(shí)現(xiàn)，加之房地產(chǎn)持有成本的增加反而會(huì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)嫁到租賃住房的中低收入群體身上，從而導(dǎo)致中低收入群體的住房壓力增加。

3 房地產(chǎn)稅改革進(jìn)一步推行的難點(diǎn)

3.1 各方博弈如何平衡

總體而言，納稅人考慮更多的是房地產(chǎn)稅開征對(duì)自身利益的影響。譬如對(duì)開發(fā)建筑企業(yè)、房地產(chǎn)投資者來說，他們關(guān)心的更多的是房地產(chǎn)稅對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響，嚴(yán)重一點(diǎn)可能關(guān)乎到企業(yè)和個(gè)人的生死存亡問題；對(duì)各級(jí)官員、各類專家而言，他們一方面要貫徹國(guó)家和政府的意志，另一方面，他們也會(huì)對(duì)房地產(chǎn)稅對(duì)自身利益可能造成的利弊進(jìn)行權(quán)衡；中國(guó)有相當(dāng)多人有著寧可當(dāng)“房奴”也不愿意租房子的傳統(tǒng)觀念，普通民眾更關(guān)心的是房地產(chǎn)稅出臺(tái)后，會(huì)產(chǎn)生哪些影響和效果，比如“有房族”會(huì)擔(dān)心加重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而“無房族”則更關(guān)心房?jī)r(jià)的漲跌問題。

房地產(chǎn)稅的制定和出臺(tái)都離不開納稅人，如何平衡各方博弈是當(dāng)前房地產(chǎn)稅改革推行最大的難點(diǎn)。

3.2 房地產(chǎn)稅如何成為地方稅收主力稅種

截至2021 年1 月，重慶、上海房地產(chǎn)稅已經(jīng)試點(diǎn)10 年，中指研究院數(shù)據(jù)顯示，2011—2020 年10 年間重慶市新建商品住宅成交17 736.71 億元，2020 年重慶市房地產(chǎn)稅收收入71.74 億元，約占近10 年新建商品住宅成交額的0.40%；上海市10 年間新建商品住宅成交35 360.78 億元，2020 年上海市房地產(chǎn)稅收入198.75 億元，約占近10 年新建商品住宅成交額的0.56%。數(shù)據(jù)看似比較符合重慶與上海市的稅率，然而當(dāng)前所統(tǒng)計(jì)的房地產(chǎn)稅收收入并不僅僅是個(gè)人住房持有環(huán)節(jié)征收的稅收，還包含企業(yè)在經(jīng)營(yíng)及交易環(huán)節(jié)所繳納的稅收。

目前國(guó)內(nèi)試點(diǎn)房地產(chǎn)稅的收入占地方政府收入比例極小，而在國(guó)外，房地產(chǎn)稅稅源廣泛，因此普遍作為地方稅收收入的主力稅種?！督F(xiàn)代財(cái)稅體制》一文中也提到，要健全直接稅體系，逐步提高直接稅比重。房地產(chǎn)稅作為直接稅，如何成為地方稅收主力稅種值得我們深入思考。

3.3 如何確定稅基

稅基是房地產(chǎn)稅能否成為地方主力稅種最直接的影響因素之一。試點(diǎn)城市重慶的房地產(chǎn)稅稅基是新購高檔住房、別墅、二套及以上住房以及存量別墅的房產(chǎn)交易價(jià)；上海的房地產(chǎn)稅稅基是本市居民新購二套及以上住房、外地居民新購住房的房產(chǎn)交易價(jià)的70%。對(duì)比國(guó)外的房地產(chǎn)稅，美國(guó)的房地產(chǎn)稅稅基是個(gè)人土地以及依附于土地上的一切建筑物的房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值；日本的房地產(chǎn)稅稅基是各類固定資產(chǎn)（房屋、土地及折舊資產(chǎn)）通過稅負(fù)調(diào)整措施調(diào)整后的房屋評(píng)估價(jià)值；英國(guó)的房地產(chǎn)稅稅基是房屋承租者或者所有人使用的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)的房屋評(píng)估價(jià)值和租賃價(jià)格。

我國(guó)試點(diǎn)房地產(chǎn)稅稅基根據(jù)房地產(chǎn)交易價(jià)值確定，而美國(guó)、日本、英國(guó)的房地產(chǎn)稅稅基則是根據(jù)房屋評(píng)估價(jià)值確定。而房地產(chǎn)的價(jià)值會(huì)隨著時(shí)間的推移，配套設(shè)施的完善以及周邊環(huán)境的變化不斷發(fā)生改變，而房屋的評(píng)估價(jià)值則更加客觀真實(shí)地反映房屋的價(jià)值，稅基的制定更加科學(xué)合理。

國(guó)外的房地產(chǎn)稅征稅范圍更廣，稅基更為科學(xué)。我們要在兼顧當(dāng)前國(guó)情的同時(shí)，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外的房地產(chǎn)稅經(jīng)驗(yàn)確定稅基。

3.4 采取怎樣的稅率計(jì)算方式

稅率屬于稅收工具中最核心的內(nèi)容之一。稅率的設(shè)計(jì)要兼顧公平、效率和適度原則。國(guó)內(nèi)各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不均衡，為了兼顧公平，房地產(chǎn)稅征收必然會(huì)產(chǎn)生區(qū)域性的差異，而要做到區(qū)域之間的平等、人與人之間的平等是很難的。

房地產(chǎn)稅的推行勢(shì)必會(huì)影響房?jī)r(jià)市場(chǎng)的利益分割，社會(huì)輿論、群眾的聲音在房地產(chǎn)稅立法流程和征收過程中將產(chǎn)生重要影響。稅率太高，違反了適度的原則，造成普通老百姓的生活壓力過大；稅率太低，無法發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能，也無法滿足地方財(cái)政的需要；累進(jìn)稅率，納稅大戶可能大范圍避稅，比如將房地產(chǎn)資產(chǎn)注入企業(yè)名下。由此可見，如何確定房地產(chǎn)稅的稅率是房地產(chǎn)稅改革進(jìn)一步推行的又一難點(diǎn)。

4 完善房地產(chǎn)稅政策的建議

房地產(chǎn)稅政策已在上海、重慶兩市試點(diǎn)了10 年，為房地產(chǎn)稅立法和推行提供了豐富經(jīng)驗(yàn)和有益借鑒。那么，未來房地產(chǎn)稅到底該怎樣設(shè)計(jì)？如何推開？我們梳理比較了試點(diǎn)政策實(shí)施過程中的難點(diǎn)和爭(zhēng)議，結(jié)合對(duì)試點(diǎn)政策的后果和影響分析，提出如下完善我國(guó)房地產(chǎn)稅收制度的建議。

4.1 增加公眾接受度，提高公眾納稅積極性

增加政府對(duì)房地產(chǎn)稅使用去向的公開度、透明度，有利于增長(zhǎng)社會(huì)公眾對(duì)政府征收房地產(chǎn)稅這一行為的信任。可以提高房地產(chǎn)稅稅收中“專稅專用”的占比，加強(qiáng)公眾對(duì)政府用稅的監(jiān)督，公開政府稅收流向，以此來擴(kuò)大公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，從而增加公眾納房地產(chǎn)稅的積極性，為房地產(chǎn)稅的推行打下良好的群眾基礎(chǔ)。

同時(shí)，房地產(chǎn)稅應(yīng)主要用于建設(shè)基礎(chǔ)配套設(shè)施，保障公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給，改善人民的生活條件。某種程度上而言，房地產(chǎn)稅的高低是周邊配套建設(shè)好壞的標(biāo)志，房地產(chǎn)稅越高，意味著周邊配套越好，由此可增加公眾對(duì)于納稅的接受度，提高納稅積極性。

4.2 扣減土地使用權(quán)價(jià)值，合理設(shè)置課征范圍

關(guān)于土地資產(chǎn)到底該不該征稅的問題，一直是社會(huì)各界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。在我國(guó)，商品化住房的屬性不是純私人物品，土地是由政府控制的國(guó)有土地，屬于公有財(cái)產(chǎn)，而房產(chǎn)為私人所有，屬于私有財(cái)產(chǎn)，所以說，房產(chǎn)是“公私合一”的物品。盡管土地使用權(quán)有一定的資產(chǎn)屬性，但是“資產(chǎn)使用權(quán)”不完全等同于“資產(chǎn)所有權(quán)”，而且土地資產(chǎn)的使用權(quán)已經(jīng)支付費(fèi)用，因此，在設(shè)置房地產(chǎn)稅的課征范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地使用權(quán)有所扣減的基礎(chǔ)上征收房地產(chǎn)稅。

4.3 從價(jià)計(jì)征，保證稅負(fù)公平性

計(jì)稅依據(jù)直接關(guān)系到稅負(fù)公平，根據(jù)《房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定，目前主要有從價(jià)計(jì)征和從租計(jì)征兩種方式征收房地產(chǎn)稅。從租計(jì)征是指按房產(chǎn)的租金收入的12%計(jì)征，但這種方法可能使稅負(fù)通過被抬高的租金轉(zhuǎn)嫁到房屋租賃者身上，影響房屋租賃市場(chǎng)的發(fā)展，發(fā)揮不了房地產(chǎn)稅的應(yīng)有作用。從價(jià)計(jì)征是指按房產(chǎn)的原值減除一定比例后的余值計(jì)征，計(jì)稅依據(jù)是房產(chǎn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)，采用從價(jià)計(jì)征的方式可以保證稅負(fù)的公平性。

4.4 設(shè)置靈活稅率，避免“一刀切”

征收房地產(chǎn)稅，稅率是一個(gè)關(guān)鍵的問題。有人認(rèn)為，采用超額累進(jìn)稅率（按房屋面積計(jì)算超額累進(jìn)，或按套數(shù)超額累進(jìn)），能提升多套房所有者的征繳壓力，降低房地產(chǎn)投資的熱度。但需要注意的是，累進(jìn)稅政策可能會(huì)造成住房均等化的現(xiàn)象，不利于資產(chǎn)的有效流動(dòng)，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)萎縮，從而影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，我們不建議采用超額累進(jìn)稅率，而是采用靈活稅率的模式。一方面，地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際因地制宜設(shè)計(jì)稅率，確保稅率在合理范圍內(nèi)浮動(dòng)。另一方面，可以借鑒上海、重慶的試點(diǎn)政策經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)房產(chǎn)類別（別墅、豪華住宅、普通住房）設(shè)置不同檔次的稅率，降低人們對(duì)高檔豪宅的投資熱情。

4.5 注重政策的統(tǒng)一性和延續(xù)性，通過“差別稅基”征稅

實(shí)行差別稅基出臺(tái)房地產(chǎn)稅政策后，應(yīng)注意其統(tǒng)一性和延續(xù)性的問題。征收房地產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)形成統(tǒng)一的稅收制度，雖然稅收政策多樣化，例如，地方政府在稅率、稅基、計(jì)稅依據(jù)等內(nèi)容的具體設(shè)計(jì)上存在差別，但是這是現(xiàn)實(shí)的選擇。此外，房地產(chǎn)稅的征稅時(shí)間應(yīng)遵循“新房新辦法、舊房舊辦法”的原則，以政策公布的時(shí)間為節(jié)點(diǎn)，從公布時(shí)點(diǎn)開始向后征收，對(duì)于公布時(shí)點(diǎn)前的房產(chǎn)免予征稅或征稅優(yōu)惠力度更大，否則會(huì)影響政府的公信力。

對(duì)于政策出臺(tái)前已經(jīng)購買的房產(chǎn)，可以通過“差別稅基”進(jìn)行征稅，即對(duì)政策出臺(tái)前的房產(chǎn)予以更大的優(yōu)惠力度，這樣既可以提高稅收收入，也不違背政策的延續(xù)性，減少改革阻力。以重慶為例，在稅收優(yōu)惠方面，對(duì)于在試點(diǎn)政策實(shí)施前擁有的獨(dú)棟商品住宅，免稅面積為180 平方米；試點(diǎn)政策實(shí)施后新購的高檔住房、獨(dú)棟商品住宅，免稅面積為100 平方米。

5 小 結(jié)

只依靠增加土地供應(yīng)與限制房地產(chǎn)資金供應(yīng)兩項(xiàng)舉措來讓房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控得以實(shí)現(xiàn)，根本無法對(duì)行業(yè)發(fā)展進(jìn)行合理調(diào)節(jié)，唯有更寬泛、更深刻的稅收手段，方可建構(gòu)充分的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制。房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的價(jià)格增長(zhǎng)不合理，實(shí)質(zhì)是由供給不足和需求過剩的矛盾引起，要讓這種矛盾得到化解，還應(yīng)借助稅收政策進(jìn)行調(diào)控。因此房地產(chǎn)稅調(diào)控政策能夠讓現(xiàn)今房地產(chǎn)市場(chǎng)供需矛盾得到改善，可以有效、合理地控制房?jī)r(jià)上漲現(xiàn)象，故而應(yīng)加強(qiáng)宣傳力度，進(jìn)行稅率的靈活設(shè)置，注重政策的統(tǒng)一性和延續(xù)性，通過“差別稅基”征稅，提高公眾對(duì)房地產(chǎn)稅的接受度，使公眾納稅積極性增強(qiáng)，也讓購房者的利益得到充分保障，確保公眾住房合理需求得到滿足。