雙循環新發展格局下首都功能外溢效應分析
——以京沈合作為例

張 麗

（北京市社會科學院 國際問題研究所， 北京 100101）

雙循環新發展格局具有時代內涵，即在新發展階段形成以國內大循環為主體的國內國際循環相互促進的發展格局。其中核心在于要重視國內統一大市場的建立與完善。在全國范圍內進行跨區域合作是促進國內大市場發展的重要途徑。在首都功能戰略調整與強化建設的過程中，首都功能發生外溢效應，提供了城市間合作的動力，從而使京沈合作成為城市間合作的典范，在新時代新發展格局中發揮重要作用。

一、雙循環新發展格局需要城市功能外溢促進城市合作

城市功能外溢是指一座城市在功能戰略定位與強化建設過程中產生的對于其他城市或地區的影響。城市合作是城市功能外溢的一個重要表現。城市合作即利用城市比較優勢，通過政府引導充分發揮市場配置資源的作用，使市場要素資源在更大范圍內得到優化配置，滿足市場需求，緩解供需矛盾，從全國范圍來看，城市間合作能夠促進形成更加完善的產業相互配套的現代國家經濟體系，建立具備更加強大的自我循環能力的產業鏈。在需求層面上，體現全國超大規模市場的消費能力；在供給層面來看，實現生產、流通、分配等環節更加暢通的供給體系。這對于建立相對穩定獨立的國內經濟大循環、實現富有效率的要素良性互動的國內大市場具有重要意義。

(一)城市合作在雙循環中的作用

雙循環的構建就是要實現兩個循環系統，即國內循環和國際循環，在兩個循環系統的交互影響下，使我國經濟實現穩定、可持續發展。國內循環需要構建完整的內需體系，“要形成國內經濟大循環，就需要實行區域協調發展政策。”從空間角度來看，加快建設全國統一大市場，暢通全國大循環，就是不要只考慮建設本地區本區域小市場、搞自己的小循環，要避免各自為政、畫地為牢，要打破壁壘，破除隱形壁壘，阻止市場分割，優化營商環境，在全國范圍內形成充分的市場競爭，使各類商品和要素可以在不同區域、不同行業之間自由流動?！俺鞘惺浅休d世界人口、經濟、創新、文化的主要平臺，世界上不同領域的合作，大都以城市為載體深入合作?！背鞘泻献饔兄诖蚱菩姓趬?，增強要素流動穩定性，促進全國統一大市場要素資源順暢流動。

(二)城市合作的動力與條件

城市合作的動力表現在兩個層面。一是政策動力，即通過地方政府引導創造城市合作的條件。在地方政策協調作用下，當地的各種要素資源得到調配，尤其是人力資源的合理使用，政策性支持到位，企業創新驅動力增強，從而開展地區性合作。因此，政策協調機制是城市合作的一個關鍵性的保障因素。二是市場要素資源得到合理配置。市場仍然是基礎性因素，尤其是市場主體積極性的提高，通過主動性學習、技術性創新，主動作為，激發經濟活力。政策性動力與市場性動力是相輔相成的，市場主體在國家和地方系列政策鼓勵的同時，煥發內生動力，促進主體間的合作。

(三)城市功能外溢的作用表現

城市功能的外溢機理是城市在功能調整與建設過程中表現出來的外部效應，表現在城市合作領域，就是對對口合作城市產生的正向功能。城市在發展進程中大都經歷了城市資源環境承載力不足而要素市場需求高的階段，因此，不同城市在功能定位與建設進程中存在時滯，在人口規模、產業結構等方面，城市間存在著互補的可能性。如果城市間在互補中實現資源的優化配置，那么，城市外溢功能得到實現。比如，特大城市人口疏解、非核心功能疏解、企業總部外移等，在人才流動、技術創新、資本投入等方面為具有承載空間的城市帶來相應的機遇，同時也成為當地產業創新的外在驅動力。

二、京沈合作中首都功能外溢的表現

首都功能通過政策、技術、人力、資本等多種渠道產生外溢效應，推動沈陽實現老工業基地全面振興，又促進北京“四個中心”功能優化提升，同時使對口合作的成果惠及兩地人民群眾。

(一)政策協調效應

國務院辦公廳2017 年3 月7 日發布《東北地區與東部地區部分省市對口合作工作方案》，提出開展對口合作。國家發展改革委2018 年03 月17 日發布《北京市與沈陽市對口合作實施方案》，指出要加快建立對口合作工作機制，打造一批合作樣板。北京市支援合作辦公室2021 年4 月28 日印發《北京市與沈陽市對口合作2021年工作計劃》，確定重點領域的具體合作事項。系列政策從機制上保障上城市合作的穩定性，在政府積極發揮引導作用的前提下，兩地通過加強統籌協調，共同營造優質營商環境。沈陽聚集東北地區重要的資源要素，包括機場、鐵路貨運等便捷的商貿物流服務體系，信息技術和智能制造等高端制造產業集群，在先進制造業和現代服務業領域具有影響力。再加上沈陽地區的對外開放平臺建設，如2015 年8 月沈陽成為全國首輪8 個全面創新改革試驗區之一，2017 年4 月中國(遼寧)自由貿易試驗區沈陽片區正式運行等。京沈合作面臨著優勢基礎條件，具有政策疊加效應。據統計，京沈對口合作之后的第一年，北京向沈陽完成投資362 億元，占2017 年度沈陽引進外省市總資金的23.4%，位列沈陽進資之首。

(二)技術創新效應

兩地技術創新合作契合疏解非首都功能大勢，在北京科技創新向外輸出轉移過程中，中關村與沈陽三好街開展雙創合作，京沈兩地科技企業得到發展機會。首創高科集成電路園、京東物流智能制造產業園、中關村E 谷等項目。圍繞沈陽高新區主導產業，創新協同、科技含量高、帶動能力強、符合沈陽高新區乃至沈陽市的產業發展方向，落地后將進一步推動沈陽經濟結構調整和轉型升級，加快創新發展步伐，為沈陽實現率先全面振興、全方位振興提供強大動力。京沈合作機制啟動以來，沈陽市渾南區簽約落地京沈合作項目和投資數量均顯著增加。中關村豐臺園和朝陽園與沈陽的戰略合作項目全面展開，經歷了產業承接-創新互動-技術共研全鏈條式發展過程。

(三)人才流動效應

為主動實現沈陽承接首都功能戰略溢出效應，北京為沈陽的人才培訓提供機會，不僅促進沈陽產業發展，而且直接惠及民生，為人民生活水平提高提供智力支持。一是選派干部特別是局、處級干部赴沈掛職，推動完成重點工作，比如沈陽自貿區建設、亞洲金融協會在沈陽落戶、提升沈陽營商環境等。二是在京舉辦培訓班，專門為沈陽各類干部人才提供學習機會。三是在特殊行業領域進行專業技術指導。比如，在醫療領域通過兩地醫療機構簽約方式，北京專家赴沈指導手術，在京遠程會診與授課，以及聯合完成自然科學基金項目，在沈陽設立醫院分院。四是定期舉辦院士專家參加的京沈技術交流座談會。

(四)資本融通效應

北京非首都功能疏解產生的外溢效應更多體現在資本尋找更多的投資空間。以京沈合作為契機，沈陽市金融發展局與北京市相關部門著力推動基金行業合作示范項目，強化投融資業務合作。圍繞重點項目與市場需求，一大批項目落地，使京沈兩地實現資源共享、產業共進、合作共贏。沈陽開展與北京對接工作引進的合作項目中，包括來自在京世界500 強企業、中國500 強企業和民營企業500 強企業。其中，高端裝備制造業、新材料、新信息、新能源等項目占比達40%。這些項目帶來的新投資有力推動沈陽經濟轉型升級。

三、利用首都功能外溢效應促進京沈合作深入發展

京沈合作相關政策方案與計劃實施以來，城市合作發揮比較優勢達到雙贏的效果顯現，為城市合作提供了示范效應。在雙循環新發展格局下，城市合作空間更加廣大，越來越受到重視，京沈合作需要梳理總結經驗，進一步深入發展，創新模式，拓展渠道，拓寬視野，實現城市合作的區域性、現代化、國際化發展。

(一)拓展渠道發展多領域合作

選擇重點領域和效果明顯的領域廣泛建立合作關系，進一步優化拓展城市功能外溢效應發揮作用的渠道，選擇最優外溢渠道以有效發揮外溢效應，構建政府、企業、研究機構和其他社會力量廣泛參與的多層次、寬范圍、廣領域的合作體系。根據資源稟賦和產業基礎加快結構調整的步伐，分階段規劃重點合作領域，加強戰略新興產業領域合作，發揮北京科技創新中心功能優勢，推動沈陽技術創新、產業升級。從長遠來看，城市間合作關系要謀求可持續性，從政府政策對接聯動逐漸轉向市場驅動多元合作。

(二)發揮平臺效應高質量發展

合作園區在城市合作中發揮著重大作用。城市合作要不斷探討合作園區共建模式，總結成功經驗做法，開展政策經驗交流，搭建合作平臺，吸引產業集聚。加強實踐監督，協調推進相關項目進園區。建立常態化人才交流機制，加強專業技術人員培訓，并通過開展形式多樣的合作論壇，鼓勵高端人才交流，開展園區治理和企業經營管理經驗交流，共享先進理念。同時，以合作園區為平臺，提高市場一體化程度，提升本地資源的利用和配置效率，實現高質量發展。抓住北京強化“兩區”建設的機遇，運用好中國(遼寧)自由貿易試驗區沈陽片區的平臺作用，建立有效合作的長期機制。

(三)發揮城市合作區域影響力

目前的城市合作側重在發揮比較優勢，實現城市間內生性增長，是在政策機制下有重點領域與產業的定向合作?！俺鞘惺菂^域一體活動最為活躍的載體和主導力量。以發揮主體功能作用為主導的區域發展新格局以及以城市群為主導的城市化發展新格局，都決定了以城市為中心的合作區域在我國出現的必然性、合理性?！背鞘泻献餍枰獙崿F共生共贏。城市的功能定位與經濟結構差異得到優勢互補之后，在空間上聚集各種資源，能夠形成區域影響力，輻射周邊城市群同步發展。在京沈合作過程中，沈陽借助首都外溢技術效應，鞏固產業基礎，不斷升級產業結構，城市的綜合實力得到提升，區位優勢日益明顯，成為東北地區頗具影響力的中心城市，穩固地塑造了東北振興戰略發展進程中龍頭城市形象，彰顯出區域優勢。在北京與沈陽城市合作的深入發展進程中，通過市場要素資源的流動輻射到京津冀和東北地區，推動區域協調發展，使京沈合作融于京津冀一體化和東北振興的行列，從而促進國內統一大市場的循環。

(四)形成城市合作國際競爭力

沈陽與北京在“一帶一路”框架下占有重要支點城市地位，有利于開放型發展現代化的國際化的大城市經濟，成為我國對外開放發展的重點領域?！霸诔鞘泻献魃钊氚l展的進程中，需要依托‘一帶一路’共商共建共享的理念深入探尋城市合作發展路徑。”城市合作要致力于開放型發展，在比較優勢發揮作用達到共贏的基礎上，形成合力，提高城市國際化品質，打造開放型發展的合作品牌。積極參與國際分工，不斷提升城市合作的整體優勢。沈陽城市規劃的目標在于打造東北亞地區國際化中心城市，北京國際交往中心功能也將深入強化，京沈合作需要在全球視角上謀求發展。

沈陽營商環境近年得到很大的提升，對于外商投資具有巨大吸引力。在新發展階段，鞏固經驗性做法，在京沈合作機制不斷完善的過程中，要強化城市合作的市場運行機制，把政策引導與市場實踐更好結合，打造城市品牌，使城市合作機制更有利于發揮作用，促進合作城市的競爭力不斷提升。借助北京市場的國際化特征，逐漸走向國際市場，進一步把沈陽城市的發展變化納入到全球視野，在世界市場獲得更多的要素資源，促進城市在開放中繁榮發展。利用各種國際會展與大型國際論壇等平臺開展多領域的國際化合作交流。通過構建開放的城市空間體系，提高國際化競爭力，推動城市合作升級發展，促使城市品質全方位提升。京沈合作是城市間發展、區域間發展、東北亞地區的產業空間聚集合作的典范，必將在進一步促進我國國內國際相互促進的雙循環新發展格局的不斷完善中發揮更大作用。

四、結語

城市在功能定位與強化調整進程中存在的外溢效應，對于城市間合作起到積極的作用。首都北京在城市戰略定位與功能優化提升的過程中存在著更大的功能外溢效應，主要表現在與其他城市以優勢互補為基礎的城市合作。京沈對口合作行動實施以來，成果顯著，對于北京與沈陽的發展具有雙贏效果，對于全國的城市合作具有示范效應。在國內國際相互促進的雙循環新發展格局構建中推動城市合作，通過城市間的功能外溢與互補作用來完善市場循環，具有重大的深遠的意義。因此，要從城市高質量發展、區域協調發展、開放型經濟體系完善等多維度地探究城市合作的模式，充分發揮城市功能外溢效應，使城市合作在經濟、社會、人文、科技、金融等領域獲取最佳的效果，從而推動雙循環新發展格局的構建與完善。這是新發展格局下需要受到重視的一個課題，需要在實踐中深入探討，在理論體系上加以完善。