新規下國有企業中層以上領導人員經濟責任審計探究

■王福全

一、引言

2019 年7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，該規定共計6 章44 條，除總則和附則外，還對組織協調、審計內容、審計實施、審計評價與結果運用等具體內容進一步明確，文件全文聚焦于經濟責任，尤其第三條對國有企業領導人員經濟責任審計的對象進行了進一步明確，具體包括國有和國有控股企業（含國有和國有控股金融企業）的法定代表人。該規定使得對國有企業的領導人員進行審計有了依據，對進一步規范行使權力、監管國有企業經濟的運行，創造風清氣正的企業文化以及推進國有企業現代治理能力建設具有非常重要的意義。本文首先對當前國企經濟責任審計存在的問題進行了系統梳理，嘗試探討新規下國有企業中層以上領導人員經濟責任審計的實踐創新，以期更好地指導實務審計，為同行業者提供借鑒參考。

二、當前國企經濟責任審計評價存在的問題

1.經濟責任審計獨立性相對受到影響。

新規明確規定了經濟責任審計的對象，具體包含：一是國有企業的法定代表人，二是雖然不擔任法定代表人，但實際行使相應職權的主要領導人員；三是實際分管日常工作的副職領導干部，這類審計對象主要是指上級領導干部兼任下級單位正職領導職務，但是并不實際履行經濟責任，那么經濟責任審計的對象則為實際分管日常工作的副職領導干部。

雖然按照新規定，經濟責任審計應由審計機關依法獨立實施，但按照企業內部審計制度規定，由上級單位派出本級內審人員組成審計組對下屬企業主要負責人實施經濟責任審計。在經濟責任審計實踐中，存在一些企業的下屬企業的主要負責人是由上級單位領導兼任，或者是雖然下屬企業的主要負責人不是由上級單位領導兼任，但是存在下屬企業的主要負責人離職后上級單位調任本級企業人員擔任下屬企業的主要負責人。由此可見，下屬企業的主要負責人與審計組人員存在密切關系的可能。因此，對下屬企業的主要負責人實施經濟責任審計時的獨立性可能會受到影響。

2.存在“先離后審”或“不審”的情況。

國有企業通常會涉及到國有股權轉讓的經營事項，而國有股權轉讓的周期較長，首先需要制定股權轉讓方案，尋找股權受讓方等工作，而一旦確定了股權受讓方，則快速啟動股權轉讓工作。在此期間，可能無暇顧及中層以上領導人員的經濟責任審計，因此存在“先離后審”的情況，甚至是“不審”的情況。此外，有的國有企業成立時間不長，但中層以上領導人更換卻較頻繁，使得缺乏開展經濟責任審計的條件。因此，也存在“不審”情況。

3.認識上有待于提高。

目前國有企業中層以上領導人員對經濟責任審計的認識存在偏差。有些國有企業中層以上領導人員認為經濟責任審計就是找自身問題。這就導致審計組人員實施經濟責任審計時需較長時間溝通，而且溝通難度較大。還有些中層以上領導人員認為經濟責任審計僅是對財務方面的收支情況進行審計。這就導致部分中層以上領導人員認為經濟責任履行情況報告就是年度工作總結。

4.審計人員的綜合素質有待提高。

當前，經濟責任審計的范圍不僅包含財務收支方面的審計，還包含企業發展戰略、重大經濟事項等內容。經濟責任審計人員在財務收支以及內控方面具有較強的專業能力，但是業務層面的知識比較欠缺，無法發現業務管理中存在的問題，也無法提出比較針對性的建議。

5.經濟責任審計評價指標缺乏針對性。

新規要求經濟責任審計應綜合運用多種方法，定性和定量相結合，在審計范圍內，對被審計中層以上領導人員履行經濟責任情況。但是當前的定性指標和定量指標主要依賴于經濟責任審計人員的主觀判斷，并沒有建立比較權威的指標體系，因而經濟責任審計結果的公正合理性受到影響。再加上由于不同企業、不同行業的要求也不同，很難制定統一的審計指標體系。

6.審計評價的“三個區分”存在困難。

國有企業實施經濟責任審計時應對以下三種情況進行區分：第一，中層以上領導人員在推進改革中由于先行先試或者缺乏經驗導致出現的錯誤與違法違紀行為區分。第二，需將尚無明確限制的探索性試驗中的失誤或錯誤與明令禁止的違法違紀區分。第三，需將中層以上領導人員推動發展無意過失與謀取私利的行為區分。但是在審計實踐中，由于這三種情況的界限不是很好界定，因此區分這三種情況存在一定的困難。

三、新規下國有企業中層以上領導人員經濟責任審計存在問題的應對策略

1.加強組織領導，健全工作機制。

審計監督的本質特征就是獨立性，經濟責任審計應遵循這一原則。審計的獨立性包括多方面的內容，如組織上、人員上、經費上、工作上等的獨立性。其中，若是參與經濟責任審計的人員與被審計對象存在經濟利益關系，影響了審計的獨立性，那么該經濟責任審計人員應當回避。對下屬企業主要負責人實施經濟責任審計時，雖然審計人員可能與被審計對象并無經濟利益關系，但是若是存在上下級管理關系，一定程度上也會對經濟責任審計的獨立性造成不利影響。因此，企業應加強組織領導，健全工作機制。一方面可以建立“上下聯動工作機制”。若是存在內審機構審計本級領導，則啟用“上下聯動工作機制”，即由本級的上級單位內部審計機構來進行經濟責任審計，強化上下級單位的協同，最大限度的規避審計風險。另一方面可以采用“內外聯合”工作方式。也就是委托第三方審計機構，共同實施經濟責任審計。

2.同步制定審計項目計劃。

新規定要求可以在中層以上領導人員任職期間實施經濟責任審計，也可以是離任后實施，不過是以任職期間的經濟責任審計為主。國有企業股權轉讓一般是企業的重要工作，當企業制定退出計劃時，應同步制定中層以上領導人員的經濟責任審計計劃，適時實施審計。同步實施經濟責任審計有助于提前發現問題，規避風險。

3.加強宣傳，加強認識。

經濟責任審計是對企業主要領導人員任職期間國有資產管理、分配和使用，領導人員權力運行和責任落實情況等的綜合全面審計。經濟責任審計具有較強的專業性，而且還涉及多個法律法規，如審計法、內部審計準則、經濟責任審計規定及細則等。國有企業應對中層以上領導人員加強經濟責任審計相關專業知識的宣傳，進一步提高經濟責任審計的認識。

4.拓寬審計人員知識結構。

當前經濟責任審計人員對國有企業的財務收支以及企業內控方面的審計質量較高，但是對于具有較突出行業性質的企業或者較陌生行業的企業審計質量欠缺，因此應鼓勵經濟責任審計人員通過輪崗、加強自主學習的方式拓寬知識結構，提升綜合專業能力。此外，企業在組建經濟責任審計人員時，可吸納具備業務、審計、財務等多方面綜合性較強的人才。

5.有針對性地構建必要的評價指標。

由于經濟責任審計的特殊性，不同企業、不同行業的要求不同，很難制定統一的、權威的評價指標，但是評價指標又直接影響評價結果，不健全的評價指標不利于出具公正合理的審計報告。因此，有必要構建針對性的評價指標。對于同類企業，盡可能構建統一的評價指標體系，從而有助于審計結果的公平準確，以及有利于審計目標的實現。對于不同類的企業，不宜采用統一的評價指標，而應根據企業實際情況制定必要的評價指標，進而保證審計結果的相對公平準確。

6.制定實施細則或指導性文件。

國有企業實施經濟責任審計時，應制定針對“三個區分”的實施細則或指導性文件，幫助經濟責任審計人員對“三個區分”能有據可依，有利于做出更為準確的綜合分析和審計評價，有利于提升審計報告的權威性和準確性。