基層央行預算績效管理研究

■周利華

一、基層央行預算績效管理存在的問題

1.績效管理工作以上級要求為主，自主性不足。三年支出規劃與本年預算的編制都與上年績效評價有著不可分割的聯系，中期部門項目支出績效目標執行監控工作的開展也是績效評價的重要參考依據?？冃繕嗽O定、績效監控及評價主要基于上級行的工作要求開展和執行，仍局限于“要我怎么做”，而不是“我要怎么做”，在績效具體目標、選擇評價項目的自主性、開展績效自評及評價的主動性方面仍顯不足。

2.績效目標不夠具體?；鶎有锌冃繕艘陨霞壭邢逻_的批復目標為準，局限于填列數量指標中的目標值，其他定性目標照搬下達的目標值，未結合自身實際情況改進或增加具體目標?？冃繕藭S著預算調整情況相應進行目標調整，基層行除了初次批復績效目標外普遍未有調整目標表，離全過程績效目標管理仍有差距。

3.績效監控執行不嚴?；鶎有锌冃ПO控停留在預算執行進度監控，每月編制預算執行進度及費用對比表，年中開展一次績效監控。預算調整一般集中在年底，對于調整后的績效目標監控處于空白，導致績效目標與監控脫節情況發生。

4.評價結果不夠客觀?；鶎有许椖恐С隹冃гu價留存資料為評價報告，未有績效評價基礎資料和業務部門自評報告，對項目有關基礎資料的全面性、真實性以及數據口徑的一致性進行核實也處于空白，績效結果多為滿分，但無充分的依據資料支撐，評價結果缺乏客觀性和科學性，直接影響評價效果及應用。

5.績效應用較少?；鶎有袑冃гu價結果應用較少，范圍局限于業務年終考評，作為業務綜合考評的依據之一。預算分配主要參考定額標準和特殊事項等因素，很少考慮績效考評結果因素；預算編制主要基于業務部門的業務規劃，沒有對績效考評結果不合格的項目相應不納入預算安排。績效考評結果也未納入預算公開機制范圍內。

二、基層央行預算績效管理存在問題的原因剖析

基層央行存在問題較多屬于基層央行預算績效管理的共性問題，離全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理還存在一定的差距，需深層次分析產生問題的原因，有效發揮預算績效管理作用，加快績效管理在基層央行高效推進的步伐。

1.績效管理意識不強?；鶎有袑τ诳冃繕恕⒖冃гu價工作重視程度不夠，業務部門參與績效管理的程度較低，業務部門紙質留痕較少，未充分發揮矩陣式管理要求。預算管理更側重于資金使用的合規性，業務部門專注于事權管理或事項辦理，業務部門績效觀念和成本意識淡薄，離“花錢必問效，無效必問責”的要求甚遠。

2.績效管理體系仍不健全，評價結果運用尚不充分?；鶎有兄饕陨霞壭兄贫茸鳛榭冃Ч芾韰⒄找罁茈y建立起符合自身業務發展、反映自身績效實現程度的績效評價相關制度。績效評價方法較為單一，缺乏有效的技術手段和控制措施，致使評價指標設置的主觀性較強，定性指標多于定量指標，未形成統一的評價標準?？冃гu價的運用與預算管理存在“兩張皮”現象，大多為了評價而評價，為了結果應用而評價，績效評價應發揮的實質效果不夠充分。

3.人員素質參差不齊，第三方力量參與較少?？冃Ч芾砉ぷ飨鄬碚f工作量較大，涉及部門較多、領域寬，專業性較強，需要高素質的專業人員深度參與。會計財務部門被賦予預算績效管理職能，但專業從事預算績效管理工作的人員少之又少，能力水平參差不齊，無法滿足高質量績效管理工作的需求。由于受客觀環境的制約，對作為績效評價重要參與者的外部專家學者、中介等第三方力量的運用較為欠缺，可以利用的能夠獨立承擔績效評價工作的中介機構較少甚至為零，績效評價專家庫建設滯后，導致能夠參與基層央行績效評價的第三方力量較為薄弱。

三、完善預算績效管理的相關建議

1.完善矩陣式管理，強化績效理念。加大對財務預算“矩陣式”管理模式的概念、必要性、主要內容等方面的宣傳培訓，使相關人員從思想上認識到粗放式財務預算管理方式的弊端。加強對績效管理的解讀，在開展績效評價重要項目的同時，總結經驗，以行帶行，推動績效自評與評價的全覆蓋，落實部門的主體責任。同時，轉變為評價而評價的觀念，從保證基礎資料詳實、深入現場勘查、充分聽取被評價單位的反饋、客觀評價等方面做實績效評價工作，推進績效評價工作全面、深入開展。

2.細化績效目標，落實目標責任。發揮矩陣式管理模式作用，落實業務部門績效目標管理責任，績效目標應符合人民銀行職能和業務發展規劃，并與相應的預算支出內容、范圍、方向、效果等緊密相關。目標盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式表述，但應具有可衡量性。重點論證項目必要性、投入經濟性、績效目標合理性等，符合客觀實際，能夠在一定期限內如期實現。

3.加強績效監控，確保進度合理和目標實現。預算執行進度監控不僅局限于分析表及情況說明，應完善預算執行監控問題發現及解決機制，重點對執行過程中發現的問題以風險提示等方式進行提示，發揮預算資金監督作用。同時對績效目標進行定時監控，確定季度監控時點，分析監控預算績效目標的完成情況，發現問題及時糾正，對不符合現行政策、績效低下、改進措施效果不明顯的項目要及時處理。

4.健全績效評價體系，提升績效評價工作質量。加強對績效評價體系的健全和完善，深化對評價理論、評價方法的理解，著重構建一個具有系統性、完整性、導向性的評價體系，結合項目特點與績效特色，突出“質”與“量”，細化量化績效評價指標，共性指標與個性指標相融合，歷史數據與現行數據相銜接，客觀、真實地體現預算資金的使用效益與目標的實現程度。

5.加大績效評價結果應用，發揮績效監督作用?？冃гu價結果應用是實施全過程預算績效管理的目的和落腳點，它能促進績效評價工作不斷改進和完善，也是對預算執行成果的最終反映，對部門下一周期的預算安排有著重要的參考價值。建立評價長效機制，對預算項目進行連續和長久的評價，與上周期的評價結果進行比較，以便明確項目的改進程度。建立項目間對比機制，在規范化指標的基礎上，對不同項目的評價結果區分優劣，對績效評價結果優良的項目，可根據實際情況在以后年度預算中優先安排；對績效考評結果不合格的項目，可提出建議減少預算安排或不納入預算安排。此外，還要將績效考評結果在一定范圍內公開。

6.提升人員專業素質，大力引入第三方力量。重視專業性人才建設，通過“走出去”、“請進來”等方式加強對績效管理人員的培訓力度，建立“以老帶新”的領學機制，對預算績效全過程管理的機制理論與實務操作進行全面學習，著力提高從業人員的專業素質。同時，建立績效評價專家庫，擴大與外部第三方力量的合作，促進績效評價主體的多元化，注重績效評價專家的意見，彌補自身的缺陷與不足，提高績效評價工作質量。