審計視角下江西省國外貸款項目執行情況的思考

■鐘隨

習近平總書記在2015 年博鰲論壇上強調，中國將越來越開放，中國利用外資的政策不會變。2018年7 月，中共中央政治局會議提出“要做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作”。自上世紀80 年代以來，江西省逐步引進國外貸款項目，這些項目的落地實施對我省經濟社會發展起了重大的推動作用，但在執行中也存在一些問題，需要引起關注。

3.招標程序中標規則易被承包商利用，大大提高造價。

一、國外貸款項目執行中存在的問題

利用國外貸款不僅緩解了我省基礎設施建設資金短缺的壓力，撬動了各行業的投資，發揮了國外貸款資金的乘數效應，并且在項目投放上重點支持環保、民生領域，在社會、生態和扶貧等方面也取得了良好的成效。但值得注意的是，筆者在多年持續跟蹤審計國外貸款項目中發現，國外貸款項目在執行中還存在不少問題，需要引起重視。

1.項目審批程序多，影響項目執行機構使用國外貸款的積極性。

國外貸款項目除了履行國內項目的立項程序以外，還需要將可行性研究報告、項目簡要情況、貸款償還責任等情況報國家相關部門批準，納入國外貸款備選項目規劃，完成備選項目規劃審批、核準或備案手續后，項目用款單位須向所在地省級發改委提出包含貸款償還及擔保責任、還款資金來源及還款計劃的項目資金申請報告以及國外貸款機構對項目的評估報告，由省發改委初審后，報國家相關部門審批，審批完成后，方可開始對外談判簽約。從計劃實施國外貸款項目開始到簽訂貸款協定，時間周期長，影響了項目執行機構使用國外貸款的積極性。

2.項目管理風險難控，影響項目整體效果。

一是項目論證不充分。部分項目可行性研究不科學、不全面，執行過程中調整頻繁，影響項目整體效果，同時造成貸款承諾費損失；二是貸后管理不到位。一些項目后續管理工作薄弱，出現人員變動頻繁、檔案工作松懈、資產管理缺位等現象；三是還貸意識不夠強。國外貸款是國家的主權外債，由地方財政擔保，部分項目執行單位償債意識薄弱，在沒有及時償還貸款時，往往由財政部門先行墊付償還貸款。

國外貸款項目一般采用“FIDIC”模式進行管理，采用“最低價中標”的評標辦法，部分承包商低價中標后，往往通過各種手段增加工程造價，項目執行單位通常面臨兩難選擇，是暫時犧牲工程進度，維護合同的權威性還是與中標方妥協，在概算范圍內允許提高造價？實際操作中，部分項目執行單位往往選擇后者，導致實際結算價格遠高于合同價格。

4.未全面開展國外貸款項目績效評價，難以量化貸款項目效益。

未運用科學、規范的績效評價方法，對照統一的評價標準，對國外貸款項目內資和外資使用情況進行科學、客觀、公正的比較和綜合評判，無法量化貸款項目效益，一定程度導致項目執行單位重申報輕績效評價，影響項目的實施效益。

二、存在問題原因分析

1.原因分析。

（1）項目執行單位管理能力有限。

①臨時機構＋臨時人員的“低配”限制了項目管理能力。

部分項目執行單位是臨時設置的機構，人員從各單位借調或者臨時聘用，項目關賬后，機構撤銷，人員解散。國外貸款項目從申報、立項、批復、提款、關賬到還款，橫向涉及到國外貸款方、政府辦、財政、發改等多個部門或機構，縱向時間達到十幾年甚至幾十年。臨時機構管理能力有限，對外難以協調多部門的工作，對內內部控制制度流于形式，對項目執行剛性約束不夠；臨時人員“臨時感”太強，流動性大，對項目持續執行有不良影響。

②項目執行單位經驗不足。

國外貸款項目和國內項目相比，除了要遵守國家的法律法規外，還需要遵循國外貸款方的采購指南，雙方簽訂的貸款協定，項目協議，項目管理手冊，首次執行國外貸款的單位對貸款方的規則生疏，在項目執行上會存在一定誤解偏差，和貸款方交流基本通過郵件聯系，不及時，不順暢，影響項目執行進度。

（2）債務人拖欠國外貸款債務無須承擔后果。

國外貸款項目債務由財政部門進行擔保，簽訂轉貸協議不需另外提供實質性擔保或者抵押，債務人拖欠國外貸款債務時也由財政部門進行墊付償還，既未約定滯納金，也不會對債務人信用造成影響，導致債務人對國外貸款債務償還重視不夠。

三、推動國外貸款項目執行的對策建議

如何加強國外貸款項目的管理，始終是項目管理需要研究的課題，形成“借得來、用得好、還得起”的良性循環，需要從以下幾個方面著手：

1.理順國外貸款項目管理體制。為明確項目從立項、執行、管理到還債的主體，建議準備實施國外貸款項目的地區由財政部門牽頭成立項目管理機構，項目申報單位抽調人員臨時加入項目管理機構，直至項目關賬，避免人員頻繁的流動。

2.規范投標人投標行為。項目執行機構應熟練掌握國外貸款項目采購指南，在低價中標基礎上附加一些限制條件，采用合理低價法評標，合理利用投標人須知中的不平衡報價規定，根據承包商投標價確定履約保證金比例，投標價越低，履約保證金就要越高。

3.強化債務人擔保程序。對于政府負有擔保責任債務，財政部門應要求債務人提供實質性抵押辦理反擔保手續，制定國外貸款償還管理辦法，增強金融風險防范意識，降低墊付風險，加大項目實施單位和個人拖欠國外貸款項目違約成本。

4.建立國外貸款項目績效評價體系。將經濟效益，社會效益，生態效益指標納入國外貸款項目效益指標體系，對國外貸款項目進行績效評價，防止只貸不評的現象，提高國外貸款項目績效。