A 省政策性農業保險保費補貼資金績效評價

盧清昌，夏 宜，謝 雪

（貴州財經大學會計學院，貴陽 550025）

引言

績效是特定時間內的活動或行為所帶來的產出和效果?？冃гu價是“以結果為導向”（姚東旻，任芳放，2017）、績效目標實現程度為主要內容的（彭亞星，2019）的創新管理制度，通過開展績效評價工作，可以提高政府治理能力和公共服務水平（Miekatrien and Bram，2006）。對于績效，國外研究相對較早，并在相關領域取得了一定的研究成果。實踐上，美國率先將績效理念應用于具體支出項目及行政管理工作，通過構建一定的指標體系，對具體項目支出績效進行測度，發現預算績效管理在提高政府管理效率、發揮政府公共資源效能、增強社會對政府公共支出的監督和了解、改進政府形象等方面成效卓著，并根據績效管理實踐不斷豐富其內涵及方法。國內也非常重視預算績效管理問題，出臺了一系列制度和辦法，促進了預算績效管理的快速發展（包國憲，張蕊，2019），但尚未形成系統、明確的理論指導體系和實務操作指南。因此，本文以A 省2020 年政策性農業保險保費補貼資金為例，探討績效評價內容、體系及結果應用，以期為相關理論研究及實務工作者提供參考。

一、績效評價內涵

績效評價是對財政預算資金績效目標實現情況的綜合評價，主要評價內容為政策制定和執行情況、資金安排和使用情況、項目安排和實施情況，以及績效管理情況4 方面。其中，（1）政策制定和執行情況。包含立項論證是否充分，預期產出及效果與宏觀經濟與政策、戰略目標及項目地實際需求是否相符，項目實施條件是否具備，績效目標是否具體明確，潛在風險及應對措施是否可行等內容。（2）資金安排和使用情況。主要評價財政部門、主管部門及實施單位是否制定有專項資金管理辦法，是否按規定撥付、使用財政資金，是否存在截留、挪用等違規情況，是否存在財政資金閑置浪費、變更實施內容及支出方向等問題，是否存在碎片化投資，以及資金結余結轉等問題。（3）項目安排和實施情況。評價業務管理制度健全性及執行有效性，預期產出數量完成率、產出質量達標情況、產出數量完成時效和成本，評價是否建立有財政支出項目庫、對支出項目論證是否充分、申報審批程序是否完整等內容。（4）績效管理情況。評價財政支出績效目標編制合理性、科學性，績效目標與相關政策法規、項目的實際需求吻合度，所設計的產出和效果目標是否實現，以及受益群體對項目實施、產出及效果的滿意程度。

評價方式包括預算單位（部門）自評、委托外部第三方進行重點績效評價和財政部門、預算單位（部門）及聘請績效管理專家組成績效評價工作組等幾種方式。評價對象為項目支出財政資金、部門整體支出財政資金及政策評價，重點評價受益群體覆蓋面廣、社會關注度高、資金規模較大及審計、巡視、日常監督檢查工作中發現存在的問題突出、績效管理不規范、社會影響大等支出情況。評價核心是評價指標體系和評價標準的設計。評價目的為通過評價結果的應用提高財政資金分配合理性。

二、A 省政策性農業保險保費補貼資金績效評價分析

（一）A 省政策性農業保險簡介

農業保險是現代農業風險規避的有效工具，是保障農業生產、支持農業經濟發展的重要手段。農業保險保費補貼政策的實施，對降低農戶因災受損程度、持續提升農業再生產能力、調動農戶生產積極性、確保農業穩定發展起到積極的作用。目前，我國農業保險已覆蓋全國所有省份，已有超過2 億農戶參保，業務規模僅次于美國，已成為全球最活躍的農業保險市場之一。

A 省2005 年正式開展農業保險試點工作，并由地方財政首次對農業保險進行補貼。目前已全部覆蓋中央財政保費補貼險種，大力發展了地方特色險種（如蔬菜、生態家禽、食用菌、中藥材等），推進了“一縣一業”規劃布局，助推了發展優勢，在提高農業生產能力、推動鄉村振興工作中發揮了積極作用。

2020 年，A 省政策性農業保險保費資金約8 億元（約85%為財政資金），開辦政策性險種和地方特色險種約60 個，共計向約60 萬戶農戶支付賠款約6 億元，一定程度上減少了農民保費負擔，推動了A 省農業保險平穩健康發展。

（二）績效評價開展情況

A 省自2014 年起每年均開展農業保險績效評價工作，形成了比較科學、合理、規范的評價體系，績效評價結果得到較好應用。同時，為確保評價質量，2020 年A 省特意聘請第三方中介機構、高校教師組成績效評價工作組，參照《農業保險條例》等文件精神，分別設計了省級政府部門、縣（市、區）級政府部門、省級經辦機構和縣（市、區）級經辦機構4 套績效評價指標體系，采取“資金權重”、“二八原則”及“四六原則”等原則賦予各指標相應分值；通過案卷研究、訪談及問卷調查等方法，訪談了省金融辦、省銀保監會等部門，現場調研了5 家省級保險經辦機構、10 個縣（市、區），收回有效調查問卷約230 份?，F場工作結束后，評價組對所收集資料進行了綜合分析，形成了評價結論，經與利益相關者進行充分溝通后出具了最終評價報告。

（三）A 省政策性農業保險存在問題

1.農戶參保意識不強

因農戶對農業保險政策、目的及意義等認識不到位，抗災、防災意識薄弱，主動參保意識不強，不愿繳納應承擔的保險保費，一定程度上影響了投保率。

2.基層保險服務能力有待提高

主要表現在部分基層保險機構人員配備不足、服務網點較少，以至于部分鄉鎮主要依賴農業服務中心或林業站工作人員辦理業務，不能及時、全面進行宣傳、承保、查勘及理賠等工作。

3.保險機構未按規定開展“無賠款優待”工作

根據相關政策規定：“對保險期限內無賠款的投保農戶，在下一保險期限內給予一定保費減免優惠”。抽查的10 個縣，保險機構均未提供為農戶開展優惠活動的證明材料，一定程度上影響了農戶投保的積極性。

4.部分單位對績效評價理解有待加強

首先，現場調研縣（市）中存在一些部門仍把績效管理當做一種額外負擔，或認為績效管理工作是財政部門、單位財務人員的職責，在目標管理、跟蹤監控及結果應用等環節的積極性和主動性有待提高，而且財務人員對單位項目實施內容不夠了解，對擬解決的關鍵性問題、核心績效指標及目標值等不夠專業，因而在績效目標管理、績效自評等工作中存在一定困難，影響預算績效管理效果。

其次，尚未完全實現“以過程為導向”向“以結果為導向”的轉變。長期形成的“重過程、輕結果”，“重投入、輕績效”的觀念尚未改變，編制預算時更加關注財政收支是否平衡、預算資金盤子有多大，而不是根據項目地受益群體實際需求，以及事前績效評估結果申報財政預算資金，容易形成資金等項目的情況。如幾乎所有預算單位的績效自評或重點績效評價工作都是由財務人員開展或財務人員牽頭、業務負責人員配合提供資料，意味著評價主體為財務部門、財務人員，但真正了解資金支出內容、績效目標及其實現程度的是業務人員，因此，存在績效管理與預算管理“兩張皮”現象，降低了預算安排的科學性和精準性。

5.績效激勵約束作用有待增強

A 省開展的農業保險績效評價中，部分評價結果得到了有效應用，評價結果對后續年度資金安排提供了重要參考。但也存在部分財政資金支出績效評價結果未得到應用的情況。

（四）改進建議

1.加強宣傳力度，提高農戶保險意識

建議相關部門（單位）結合農戶文化教育水平相對較低、農村老年人和婦女較多的特點，采取多層次、多樣化、多渠道、易理解的宣傳方式，加強農業保險政策、流程等的宣傳力度，以及利用節假日前后對回鄉外出務工人員進行宣傳推廣，以提高農戶對農業保險政策的知曉率和農戶保險意識，促進農業保險政策目標的實現，提高農業再生產能力。

2.加強農業保險基層服務體系建設

加強基層農業保險服務體系建設。保險機構應增加基層服務網點及基層保險專業人員，及時進行理賠、查勘定損等工作，提高投保、賠付時效，提升保險服務質量。

3.應按相關規定，積極開展“無賠款優待”工作

保險機構及相關部門，應按照相關政策規定，研究制定“無賠款優待”的具體辦法及優惠標準，讓保險期限內無賠款的投保農戶，在下一保險期限內給予一定保費減免優惠，提高其投保積極性。

4.樹立牢固的績效理念

通過加強預算績效管理培訓、考核，督促績效目標編制、績效自評等方式，提高績效意識和積極性，轉變績效管理理念，提高財政資源配置效率和資金使用效益。

5.強化績效評價結果應用

績效評價結果指按照相關政策、制度、規定，設計規范的評價指標體系、評分標準，通過實地查勘、案卷研究、問卷調查、訪談座談等方法，核實、評價財政支出產出及社會、經濟、生態等效益，得出綜合評分，形成的財政支出績效評價結論及結果應用建議。

績效評價結果應用是預算績效管理全過程的末端，也是績效管理工作價值和目的的體現。通過評價結果的應用，增強預算績效管理理念，促進績效目標申報及管理，提升績效跟蹤及績效自評水平，優化財政資源配置，實現提高財政資金使用效益的目標。應用方式包括結論反饋、問題整改、公開公示、目標考核、調整預算及政策等。其中，結論反饋、問題整改、公開公示、目標考核等方式要求財政部門、預算部門（單位）重視績效管理中發現的問題并整改落實到位，增強預算績效管理的激勵性和約束力，形成反饋、整改、優化資源配置的良性循環；調整預算及政策要求，財政部門、預算部門（單位）強化績效管理激勵約束機制，將評價結果與預算安排和政策調整掛鉤，對于實施效果好、目標受益群體定位明確、前期論證充分、受益群體滿意度高的項目，優先保證預算資金，真正做到“花錢必問效”，實現財政資源配置的帕累托最優。

同時，因財政支出旨在向社會提供公共產品和服務，滿足社會經濟發展的共同需要，在將績效管理結果應用于調整預算和政策時，應遵守以下原則：（1）突出政策導向。落實黨中央、省委省政府的重要精神和重大部署，落實零基預算改革，優化資源配置結構，切實提升財政資源投入產出經濟性、效益性、效果性。（2）突出績效導向。安排財政預算資金應秉承“以結果為導向”的理念，結合本省長期戰略規劃、部門職能職責，明確年度和中長期擬解決的社會問題和要達到的最終目標，理清實現最終目標的關鍵產出，實現關鍵性產出或解決關鍵性問題需要的財政、人力等資源的投入，構建“以結果為導向”的邏輯框架體系，再從投入產出經濟性、效果性等維度進行綜合評價。之后，選取既定目標下的最優實施方案，安排相應的財政資金支持，防止低效無效投資、重復投資、碎片化投資、資金等項目投資等預算安排方式，確保資金使用效益、投入價值。（3）績效問責。對于截留挪用財政資金、未按批復內容實施、預算執行監管不到位、績效評價效果較差等問題，應視情況責令改正、追效問責，提高預算績效管理嚴肅性和約束力，確保財政預算安排資金落到實處、發揮實效、產生實績。

三、結論

1.績效評價并不是對現有管理方式的否定，而是更注重財政資源配置效率和使用效益，更關注支出結果和績效目標實現程度?？冃гu價是財政支出政策調整、預算安排、業績考核的核心問題，績效問題的解決必須確立績效目標，強化支出問效及激勵約束。

2.實施財政預算績效管理不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。需要在實踐中貫徹落實相關政策文件精神，將績效管理理念、方法追溯到資金使用和項目實施末端，貫穿于項目實施方案及可行性研究報告等前期論證工作、政策制度制定及執行工作、資金分配使用工作及效果可持續發揮等全過程，需要財務部門、預算單位及實施機構等利益相關方協調配合。因此，績效評價既是一項財政資金支出項目管理工作，更是各利益相關方圍繞項目決策、實施及問效等展開的一個系統工程。