新形勢加強行政事業單位內控管理必要性與對策

趙雪 平原縣財政局

引言

在財政部制定印發的《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）和《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《單位內部控制規范》）文件中，強調了行政事業單位內控制度的重要性，并且指出行政事業單位的負責人應該從多個角度，因地制宜地制定本單位的內控制度。和市場經濟組織不同，行政事業單位承擔著為社會提供公共產品和服務的職責。因此，其防范和應對風險的能力不僅關系行政事業單位的未來發展，而且影響著“政府部門”的公信力。而科學有效的內控制度可以實現對行政事業單位中蘊藏風險的控制。因此，針對行政事業單位內控制度的研究就顯得尤為重要。

一、內控制度的概念和內容

（一）行政事業單位內控制度的概念

很多學者對內控制度的概念進行了研究，但是由于研究角度和研究方法的不同，得出的結論具有很大的不同。有學者認為內控制度指的是確保組織目標能夠實現的各種因素的統一，當然，實現目標的過程必須符合法律的規定。也有學者認為內控制度就是內控要素和過程的統一，而具體的內控要素則分為五個方面。而財政部門發布的《指導意見》和《單位內部控制規范》則對行政事業單位的內控制度概念作出了明確規定，指出內控制度是通過設置規章制度、嚴格制度履行程序，實現對行政事業單位經濟活動風險的防控，包括行政事業單位業務的預算環節、收支環節和采購環節以及合同管理環節等。

（二）內控制度的內容

通常而言，內部控制制度包含五個方面的要素。分別是以下五個方面。

（1）內控環境。內控環境是組織開展內控活動的重要前提，包括組織的治理體系、組織結構、組織內部的文化氛圍，以及組織管理層對內控活動的態度認識和措施。

（2）風險評估。風險評估能夠對行政事業單位運行中存在的運營風險和財務風險進行評估和測定，這對行政事業單位的重要性不言而喻。通過風險評估可以得知行政事業單位面臨的風險類型、風險的大小以及單位目前的風險應對能力等。

（3）內部控制活動。單位根據風險評估的結果，甄別風險類型，根據風險類型，制定風險應對措施，將風險對單位的影響降到最小。

（4）信息與溝通。指的是單位應該加快信息在內部和外部的傳遞速度，降低信息傳遞的成本。讓信息的價值得到真正體現。常見的措施為建立各種信息系統。

（5）內部監督。一個良好的內控制度是科學設計并得到有效運行的，而單位內部還要加強對內控運行狀況的監督，發現其中存在的問題，并進行針對性的改進，只有如此，才能保證內控制度持續有效運行。

二、行政事業單位內控制度設計的原則

（一）全面性原則

行政事業單位的內控制度應該貫穿于單位經營活動和財務活動的整個過程，并不能單一針對某一方面，而忽視其他方面，要堅持全面性的原則。總體而言，行政事業單位應該從五個層面來完善內控制度的各個要素。最終要實現對單位活動的各個環節的有效控制。

（二）重要性原則

行政事業單位在內控設計時，應該抓住內控制度的主要矛盾，重點關注經營活動和財務活動。找到存在的關鍵風險點，實現對風險點的重點控制。不可否認，在不同的時期，行政事業單位所面臨的風險類型是不同的，同時，各種風險的嚴重程度也存在較大的差異，因此，內控制度要在不同的時期把握關鍵風險點的控制。

（三）制衡性原則

行政事業單位應該明確各個部門的職責和權限，杜絕各個部門職責權限相互交叉重疊的情況出現。行政事業單位應該杜絕“一言堂”的決策方式，應該優化組織結構設計。最終，要實現管理、業務、監督部門的有效制衡。

（四）適應性原則

內控制度的設計不能千篇一律，不能搞“一刀切”。行政事業單位在遵循相關原則的基礎上，要認真分析單位的內部情況和外在環境。行政事業單位的負責人應該根據單位的實際情況來設計內控制度。同時，隨著行政事業單位內外部環境的變化，內控制度也應該作出相應調整。

三、行政事業單位設計內控制度的必要性

（一）完善制度建設，約束權力使用

總書記曾經強調，要將權力關進制度的籠子。一方面，行政事業單位承擔著向社會提供公共產品和公共服務的職責；另一方面，行政事業單位也是公共權力的使用者。如果權力的使用不受約束，或者約束的力度較差，那么必然會導致違規行為的發生。在全面從嚴治黨的背景下，權力必須要在陽光下運行。而內控制度可以將單位的所有環節囊括進來，讓權力所能涉及的層面都有制度保障。一方面，內部控制制度能夠優化行政事業單位的內部控制環境，能提高領導者和管理者對內控制度的重視程度。而另一方面，內控制度能夠完善行政事業單位的財務流程和業務流程，完善權限審批制度，堵塞財務違規和業務違規的漏洞。除此之外，內部控制制度建設了智能化的信息管理系統，很多工作可以轉到線上開展。而信息系統能極大地減少人工操作中存在的風險。總而言之，有效的權力制衡和完善的內控制度能夠將“權力關進籠子”。

（二）推進績效考核，提升服務質量

內控制度能夠為事業單位產品質量的提升和服務能力的提高提供制度保障，也是促進單位高效率運行的基礎。而且，一個有效的內控制度必須包含有效的績效考核制度。績效考核會對工作人員的工作效率、工作效果以及工作態度進行考核，而且，考核包含定性和定量兩種評價方法，大大提高了績效考核評價的客觀性和真實性。同時，績效考核制度構建了多元主體的評價體系，該體系能夠提高評價結果的真實性和客觀性。與此同時，績效考核制度還建立針對被評價主體的投訴和反饋制度。任何對評價結果不滿的員工都可以通過投訴渠道和有關部門溝通，從而滿足自身的訴求。在這種制度下，很多工作人員不得不改變工作態度，提高專業能力，努力取得較好的評價結果。而且，這種效果也和國家搞“放、管、服”改革的目標是一致的。良好的績效考核制度大大改善了員工的工作面貌。因此，行政事業單位的服務水平得到了顯著提高。

（三）把控職責權限，提高管理水平

內部控制制度不僅能實現對單位運營方面進行控制，而且能夠對單位的財務活動進行規范，提升單位的財務管理水平。首先，內控制度對財務部門的職責權限進行了嚴格限制，任何關鍵的財務活動都需要進行審核監督，這就大大降低了權力尋租的概率。其次，內控制度建設非常重視信息和溝通系統的建立。會計信息化的完成能夠提高基礎會計工作的規范性，降低會計信息的錯誤率，為決策層進行財務管理提供有效的信息支撐。最后，內控制度和預算一體化制度是相輔相成、相互促進的。高效的信息系統實現了核算和預算的一體化，提升了預算工作的有效性，可以實現對單位活動的事前、事中和事后控制。

四、行政事業單位加強內控制度的策略

（一）提高對內控制度的重視

只有提高行政事業單位對內控制度的重視，才能夠營造良好的控制環境。首先，要加強行政事業單位領導人對內控制度的重視，要扭轉“內控制度會耗費單位的人力、物力和財力，但是卻并不能給單位帶來直接的經濟效益和社會效益”的思想誤區。同時，有關部門應該做好宣傳工作，宣傳在新時期建立內控制度的意義和必要性。其次，要加強對行政單位領導層關于內控制度的培訓工作，比如加強對《指導意見》和《單位內部控制規范》的學習，深刻認識到內控制度的作用。再次，要在單位文化建設中融入內控制度，讓單位的全體員工認識到內控制度的重要性，使其在工作中嚴格遵守制度，提高思想認識和服務態度。最后，要明確各個部門內控建設的責任人，讓內控制度成為一項重要的考核指標。

（二）建立科學的內控考核制度

有效的考核制度能對相關責任人履行職責的情況進行評價，從而起到獎懲作用。首先，單位應該設計科學的考核指標，包括工作的規范性、工作能力和工作態度等。著重制定針對內控制度建設和內控制度執行方面的指標設計，而且，要科學地設計各個指標的權重。其次，要堅決貫徹考核制度，在考核中引入定性和定量的評價方法，杜絕“人情化”考核，提高考核結果的客觀性和公正性。在考核過程中，要做到評價主體多元化，提高考核結果的真實性和客觀性。同時，還要建立關于績效考核結果的反饋溝通機制，建立一個能夠和員工就考核結果溝通的渠道，最終讓單位員工信服考核結果。最后，要將考核結果和工作人員的績效工資掛鉤，對表現優秀的員工要給予一定的物質獎勵，對于表現較差的員工則要進行懲罰，從而讓考核制度起到良好的激勵作用。只有績效考核制度落到實處，才能讓努力工作的員工受到激勵，讓工作懈怠的員工受到鞭策。

（三）完善組織結構設計

行政事業單位必須加強對組織結構的設計，必須明晰各個部門的職責權限，杜絕部門之間職責權限相互交叉重疊的情況。首先，單位在關鍵部門的設置上，應該確保各個關鍵部門相互制衡，比如要將資金管理和發票管理崗位分離，將物資采購和合同管理部門分離，將審批和申請部門分離。同時，行政事業單位還應該嚴格貫徹崗位回避制度，就會計崗位而言，與單位負責人存在夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親以及配偶親關系的，不得擔任本單位的會計機構負責人、會計主管人員。與會計機構負責人、會計主管人員存在夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親以及配偶親關系的，不得在本單位會計機構中擔任出納工作。其次，在涉及到行政事業單位的重大經濟事項時，一定要貫徹民主程序，比如可以實行集體審議聯簽制度。通過對組織結構的設計，可以大大降低行政事業單位發生違規行為的風險。

（四）建立風險預警機制

行政事業單位應該建立有效的風險預警機制。風險預警能夠及時發現單位存在的各種風險類型，并為其制定針對性的策略做準備。首先，行政事業單位的信息系統能夠對單位的業務流程和財務流程進行梳理。一旦發現異常指標就要進行及時分析，然后追溯異常指標的原因，從而發現風險點，加強對風險點的控制，并制定針對性的風險應對策略。其次，行政事業單位人員還應該加強對單位外部風險的預警，比如單位面臨的政策環境、市場環境和法律環境等。行政事業單位的風險管理部門應該定期召開會議，討論相關政策的變化、環境中新增的風險因素等。風險管理部門應該制定有關應對風險的預案，并提交事業單位領導者。

（五）落實全面預算管理

全面預算管理指的是要將預算環節貫徹到行政事業單位的各個環節。首先，行政事業單位應該建立預算管理委員會。在預算編制環節，應該加強同各個業務部門之間的溝通，讓業務部門提供預測數據。而且，編制的預算口徑必須一致，要細化到項目和類型。其次，全面預算管理提高了各個業務部門對預算的重視程度。行政事業單位的部分非財務部門對預算管理并不重視，僅僅認為預算是財務部門的責任，因此，很多非財務部門在預算編制中存在敷衍的態度，而全面預算要求行政事業單位各個部門都應該參與進來，并要嚴格履行預算編制的責任。再次，內部控制制度能提高預算執行的力度。各個部門在預算執行的過程中，應該嚴格按照資金預算進行，降低執行中異常情況發生的概率。最后，要加強對預算執行的考核。對預算執行中發生的違規行為要進行嚴肅處理。

（六）建立內控信息化系統

行政事業單位應該大力加強內控信息系統的建設。首先，行政單位應該加強財務管理信息化建設，招錄信息技術人才，同時要購入信息化設備，提高財務人員的信息化技術水平。同時，行政事業單位還應該定期開展全體人員的信息化技術培訓工作，并針對其信息技術水平進行考核，努力提高員工的信息技術素養。其次，要加強業務系統的信息化建設。建立有關業務環節的信息系統，實現線上采購、線上生產控制。如果行政事業單位本身制定信息化系統存在困難，可以通過第三方建立符合本單位要求的信息化系統。最后，要建立信息化的審計系統，一旦業務和財務環節出現數據異常，審計系統就可以實現實時監控。而且信息系統大大提高了會計核算的準確性，能夠更好地向審計機構提供數據信息。信息系統大大提高了信息收集、儲存和處理的效率，降低了信息傳遞的成本，能夠提高內控工作的有效性。

結語

在社會體制改革不斷深入的情況下，行政事業單位必須牢牢樹立“為人民服務”的宗旨，建立科學有效的內控制度，將風險控制在一定的范圍內。內部控制制度包含五個方面的要素。單位應該在風險類型日益多樣化的背景下，制定完善的內部控制制度。但是，從目前的實際情況來看，行政事業單位的內部控制制度還存在一定的問題，比如，控制環境不夠優化、缺乏良好的風險管理機制。文章闡述了內控制度的概念和內控要素，并且總結了內控制度的必要性，最后提出了加強行政事業單位內控制度的策略，比如，應該提高對內控制度的重視、建立內控考核制度、建立風險預警機制等措施。期望文章的研究能為行政事業單位內控制度有效性的提高提供參考和借鑒。