新規(guī)下深化國有企業(yè)經濟責任審計的實踐探索

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引言

為適應新形勢要求，2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱“新《規(guī)定》”），對經濟責任審計對象、審計內容、審計報告和審計評價、審計結果運用等作出了重要的調整。國有企業(yè)領導人員經濟責任審計工作也隨之迎來了嶄新的面貌。

一、新規(guī)下對國有企業(yè)領導人員經濟責任審計的要求

新《規(guī)定》作為經濟責任審計工作的重要依據(jù)，與原有的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱“舊《規(guī)定》”）相比，對經濟責任審計工作指導思想、“經濟責任”定義、組織協(xié)調機制、審計項目計劃編制、審計評價及審計結果運用等進行了重大補充完善和修改。

（一）更加突出經濟責任審計的政治屬性

新《規(guī)定》開宗明義地指出本次規(guī)定修訂的目的——“堅持和加強黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導”，同時，新增確定經濟責任審計工作領導機構以及審計委員會和審計委員會辦公室的職能職責，更加強調了經濟責任審計工作的政治屬性。此外新增經濟責任審計的指導思想和職責定位，這是首次在部門規(guī)章制度層面明確經濟責任審計工作的指導思想，更加凸顯了經濟責任審計工作的政治定位。面對新規(guī)下的經濟責任審計工作的新要求，審計部門必須旗幟鮮明地把講政治貫穿于經濟責任審計工作始終，這既是構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系的必然要求，也是新時代經濟責任審計工作高質量發(fā)展的根本保障。

（二）更加豐富經濟責任審計的內容

新《規(guī)定》重新界定了經濟責任的定義，更加強調任職期間領導人員貫徹執(zhí)行經濟方針政策、管理國有資產資源以及防范風險等經濟活動的職責，而不僅僅是財政財務收支情況。新的定義，不管是層次還是內容，都更加清晰豐富。同時，確定經濟責任審計的重點是評價領導干部權力運行和責任落實情況，并重新修訂了國有企業(yè)主要領導人員經濟責任審計的內容，與舊《規(guī)定》相比，審計內容也更加具體化、明細化。經濟責任審計實務邊界不斷擴大，內容不斷多元化，對審計工作也提出更高的要求。

（三）更加強調審計結果的運用

與舊《規(guī)定》對比，新《規(guī)定》對審計結果應用的具體要求單獨成章，內容更加豐富明確，包括明確要將審計整改報告歸入領導干部本人檔案；新增聯(lián)席會議其他成員單位和有關主管部門在加強審計結果運用和督促問題整改方面的職責；新增被審計領導干部及其所在單位關于問題整改落實的要求。由此可見，新《規(guī)定》下的經濟責任審計工作對審計結果應用的重視程度。

二、當前國有企業(yè)領導人員經濟責任審計存在的主要問題

（一）審計模式以“離任審計”為主，審計監(jiān)督滯后

當前，國有企業(yè)領導人員經濟責任審計一般以“離任審計”為主。“離任審計”是在領導人員離任時，或者離任后開展的審計，是一種典型的“事后審計”。相較于“事前審計”與“事中審計”，“事后審計”不能及時發(fā)現(xiàn)領導人員在任職期間發(fā)生的違法違規(guī)問題，存在的經營風險等，時效性較差。同時，由于“事后審計”本身的局限性，也導致審計結論相對滯后，對被審計領導人員的影響也有限。實踐中，在離任經濟責任審計報告出具前，被審計領導人員已調任或升職，哪怕在“離任審計”時發(fā)現(xiàn)重大問題，再改變決定，也會給各方面帶來被動。

（二）審計內容以“財務收支”為主，審計深度欠缺

當前，仍有一部分審計人員在執(zhí)行國有企業(yè)經濟責任審計時，把審計重點圍繞在被審計單位財務收支的真實合法上，審計查賬方法也以財務賬項的審計方法為主，審計報告很大篇幅描述被審計單位的財務情況，審計發(fā)現(xiàn)的問題也均是財務管理、會計核算等層面，對領導人員經濟責任的履行情況關注較少，偏離了經濟責任審計的目的，審計高度、深度、廣度均較為欠缺，不能充分發(fā)揮經濟責任審計“經濟體檢”的作用。在實踐中，大多數(shù)國有企業(yè)經濟責任審計尚未建立完善的評價體系，除了依靠財務指標，衡量經濟目標的實現(xiàn)程度外，其他評價標準則沒有統(tǒng)一標準，沒有統(tǒng)一的評價指標體系，主觀性較強，無法保障審計評價結論的科學性和合理性。

（三）審計工作以“審”為主，“審”“用”結合能力較弱

目前，國有企業(yè)對經濟責任審計結果的運用還不夠充分，具有一定的局限性。一方面是對經濟責任審計的認識程度不夠，審計結果對被審計單位和被審計領導人員的影響有限。很多人會認為開展經濟責任審計是領導人員任免升職需要，僅僅只是走流程，對審計的重視不夠。并且，在實際執(zhí)行中，如前文所述，審計結果不能有效制約領導人員的選拔、考核、任免等，也進一步降低了審計的權威性。另一方面審計問題整改不到位。很多時候，出具審計報告成為整個審計工作的最后一環(huán)，對于審計報告發(fā)現(xiàn)的問題，被審計單位是否整改，審計部門并未繼續(xù)跟蹤落實，審計的價值只停留在“報告”價值，并未真正發(fā)揮審計防風險促發(fā)展的效果。

（四）審計隊伍以“財審背景”為主，審計互補性欠缺

經濟責任審計的審計對象較為特殊，審計內容和審計方式、方法上也不同于尋常審計，對審計人員的專業(yè)能力要求較高。審計人員不僅要熟悉審計、財務專業(yè)知識，還要掌握國家政策，被審計單位所屬行業(yè)特點，內部控制、法律法規(guī)，甚至信息系統(tǒng)等知識，同時，還要具備較強的溝通協(xié)調、觀察分析能力。而當前，審計隊伍一般是由財務專業(yè)人員組成，年輕人員占比高，對政策、經濟、法律等非財務業(yè)務知識相對比較匱乏，缺乏豐富的審計經驗和知識積累，缺乏對各行各業(yè)所具有的特點進行掌握，無法審深、審透經營管理中存在的問題，提出的審計建議也過于空洞，缺乏針對性和實操性，從而降低了經濟責任審計的質量。另外，隨著經濟責任審計的要求不斷提高，審計工作量隨之增長，國有企業(yè)審計部門的審計力量不足問題也越來越突出，這也是導致審計質量降低的原因之一。

三、新規(guī)下深化國有企業(yè)領導人員經濟責任審計的完善路徑

（一）堅持政治強審，突出經濟責任審計特點

牢牢把握國有企業(yè)經濟責任審計工作的政治屬性，旗幟鮮明講政治，努力用政治視角、政治敏銳履行經濟監(jiān)督職責，切實強化政治意志，提高政治站位。一是強化黨對審計工作的全面領導。從政治高度看待審計、謀劃審計、實施審計，審計重點要緊緊圍繞國有企業(yè)中心工作，聚焦主責主業(yè)，找準切入點，依法履行審計監(jiān)督職責。另外，要結合實際，落實新《規(guī)定》的要求，及時修訂本單位的經濟責任審計相關制度，從制度上確保經濟責任審計各項工作健康、有序開展。二是聚焦“經濟責任”。突出經濟責任審計特點，明確經濟責任審計是對“人”的審計。按照新《規(guī)定》對國有企業(yè)領導人員經濟責任審計的要求，圍繞領導人員權力運行、貫徹落實重大方針決策、“三重一大”決策執(zhí)行等情況，重點關注重大風險領域，加大審計廣度和深度；關注企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、法人治理結構以及內部控制的制定執(zhí)行情況，推動審計重點從財務收支領域向經營管理領域轉變，進行深入研機析理，促進制度完善。三是健全經濟責任審計評價機制。采用定性評價和定量評價有機結合的方式，合理設置評價指標及權重比，建立良性的經濟責任審計評價體系。同時，堅持“三個區(qū)分開來”，支持改革創(chuàng)新，劃清容錯范圍邊界，明確可容之錯的情形條件，建立容錯糾錯機制，同時，還要規(guī)范容錯糾錯的處理程序，明確糾偏糾錯的措施途徑，加強容錯的結果運用。

（二）創(chuàng)新審計模式，提高經濟責任審計監(jiān)督效能

加強項目統(tǒng)籌，科學調配審計資源，優(yōu)化審計工作效率，提高經濟責任審計監(jiān)督的效能，確保應審盡審，凡審必嚴，審深審透，發(fā)揮審計利劍的監(jiān)督作用。一是加大“任中審計”力度。在做好離任經濟責任審計的基礎上，適時開展任中審計，增加任中審計的比重，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違規(guī)違紀問題，防范化解經營領域重大風險，減少損失浪費，提高審計時效，促進監(jiān)督關口前移，充分發(fā)揮過程監(jiān)督優(yōu)勢。二是構建“1+N”經濟責任審計模式。以經濟責任審計這個“1”為依托，與不同類型審計項目統(tǒng)籌協(xié)調，打好“組合拳”，實現(xiàn)一次進點、一審多項，避免對相同范圍內的同一事項進行重復審計，提升審計效率，有效解決審計力量有限、審計任務繁重等困難，最大限度擴展經濟責任審計覆蓋面。三是加強大數(shù)據(jù)技術應用。信息時代下，探索將大數(shù)據(jù)運用到經濟責任審計中，是未來審計工作發(fā)展的必然趨勢，也是實現(xiàn)經濟責任審計全覆蓋的重要技術手段。可以從以下三個方面逐步建立大數(shù)據(jù)下的經濟責任審計模式：（1）搭建數(shù)據(jù)信息中心。真實完整準確的數(shù)據(jù)是審計的基礎，要逐步建立審計信息數(shù)據(jù)庫，為大數(shù)據(jù)審計創(chuàng)造良好環(huán)境。（2）開發(fā)審計分析軟件。基于數(shù)據(jù)庫，設置預警指標，建立數(shù)據(jù)分析模型，提高經濟責任審計信息化水平。（3）提高審計人員數(shù)據(jù)化能力。大數(shù)據(jù)審計是對傳統(tǒng)審計的變革，審計人員要主動強化大數(shù)據(jù)審計思維，用大數(shù)據(jù)思維武裝頭腦，更好地指導經濟責任審計實踐。

（三）健全審計結果運用機制，實現(xiàn)經濟責任審計目標

審計結果運用是經濟責任審計執(zhí)行效果的重要體現(xiàn)，因而需要得到審計人員以及被審計單位和人員的重視。一是提高審計權威性。完善干部管理及領導干部考核任用機制，落實新《規(guī)定》要求，堅持“先審后用、審用結合”的原則，將經濟責任審計結果報告以及審計整改報告歸入被審計領導干部本人檔案，把審計結果納入領導人員考核、任用、獎懲的重要依據(jù)，杜絕“走形式”“過流程”的不良現(xiàn)象。二是加強審計問題整改。建立審計項目問題整改臺賬，加強對被審計單位審計整改問題的跟蹤督查，推進審計整改落實工作規(guī)范化、剛性化，確保真改、快改、改到位。同時，還要強化審計整改責任和審計整改問責機制。落實審計整改領導負責制，層層抓好落實，不折不扣地完成整改任務，對于不按規(guī)定期限和要求整改的部門單位，要分析原因、理清責任、嚴肅問責，杜絕“屢審屢犯”“審而不改”，進一步提高審計監(jiān)督剛性。三是強化審計成果共享。建立聯(lián)席會議制度，加強與其他職能部門的溝通，充分發(fā)揮不同部門的職能優(yōu)勢，打通審計監(jiān)督“最后一公里”，構建審計工作閉環(huán)管理機制。梳理審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性問題，形成共性問題清單，通過聯(lián)席會議或其他溝通會等渠道，督促其他單位開展自查自糾，對照審計查出的問題，舉一反三，切實做到整改一個點、規(guī)范一個面，實現(xiàn)審計效益最大化。

（四）打造復合型審計人才隊伍，提高經濟責任審計質量

以人為本，全力打造一支政治堅定、業(yè)務精湛、作風優(yōu)良的復合型審計鐵軍。一是提高政治站位。認真學習新《規(guī)定》，準確把握《規(guī)定》修訂前后制度的具體變化及重要意義，深入領會經濟責任審計工作的指導思想和職責定位，并將它貫徹到審計工作始終。二是優(yōu)化審計隊伍結構。根據(jù)審計人員實際配備及需求情況，把好用人關，加強專業(yè)配置，吸納法律、信息系統(tǒng)等相關領域的人才，不斷完善人才隊伍專業(yè)結構。堅持以老帶新，新老并舉，在工作實踐中促進青年人才的快速成長。強化內部實戰(zhàn)操練，通過重點項目重點培養(yǎng)，培育業(yè)務尖兵，使審計更專業(yè)。三是加強專業(yè)能力培養(yǎng)。創(chuàng)新培訓形式和渠道，拓寬視野，積極拓展審計人員的橫向知識廣度和縱向認知深度；督促審計人員主動學習，及時掌握最新專業(yè)知識、審計思路理念及審計方法等相關知識，強化系統(tǒng)思維、辯證思維以及信息化審計能力，持續(xù)增強專業(yè)“含金量”；堅持以考促學，積極鼓勵審計人員考取相關專業(yè)技術資格，同時，重視溝通協(xié)調、洞察分析等綜合能力的培養(yǎng)，不斷提升審計人員的綜合素養(yǎng)。四是營造實干、擔當、干凈良好工作生態(tài)。突出業(yè)務能力和業(yè)績?yōu)閷颍⒔∪犖榭己烁偁帣C制，將考核結果與推先評優(yōu)、選拔任用、年終獎金掛鉤，增強憂患意識，激勵審計人員敢擔當、善作為。加強廉政建設，從嚴遵守中央“八項規(guī)定”精神、“四嚴禁”“八不準”審計紀律等相關紀律要求，把廉潔自律作為審計人員必須堅守的職業(yè)底線和價值共識。

結語

經濟責任審計有別于其他的審計類型，具有鮮明的國情特征，在新規(guī)下，賦予了更深的審計視角、更廣的橫向邊界，對審計人員的專業(yè)能力提出了更大的挑戰(zhàn)。國有企業(yè)領導人員經濟責任審計是完善干部人員的獎懲、任免、監(jiān)督的重要保障機制，國有企業(yè)應認識到經濟責任審計工作的重要性，認真貫徹落實經濟責任審計新規(guī)定，推動國有企業(yè)高質量發(fā)展。