國有林場加強全面預算管理與績效評價的探討

王梅 山東省泰安市徂徠山林場

引言

我國領土廣袤，森林資源豐富，但人均森林資源占有率較低，如何加強森林資源管理與開發利用成為社會廣泛關注的話題。國有林場在森林生態建設與發展中占據重要地位，有責任和義務落實國家的戰略方針，進行全面管理改革，以提高營林、造林、護林及用林工作效能。雖然國有林場有國家財政的大力支持，沒有理論上“破產”的可能，但落后的財務模式和管理方法，勢必會造成人力、物力及財力的浪費，所以加強全面預算管理和績效評價勢在必行。通過加強全面預算管理，依據相應的預算編制，為國有林場的經營計劃提供更加詳盡的依據，使各項行動得到精準落實。通過加強績效評價，提高管理水平以及提高生產和經營質量，以更好地助力國有林場的升級轉型，推動國有林場高質量、高水平發展。

一、國有林場全面預算管理與績效評價存在的問題

（一）對全面預算管理與績效評價缺乏認識

近些年來，我國經濟保持高速、穩定的增長態勢，各行各業欣欣向榮，特別是國有企事業單位迎來前所未有的機遇，開啟了改革發展的新征程。預算管理和績效評價作為非常重要的環節，在國有企事業單位建設與發展中得到了廣泛的運用。但國有林場受傳統管理觀念的影響較重，尚未形成良好的成本效益意識，沒有清晰地認識到加強全面預算管理和績效評價的重要意義，導致內部控制不足和管理效能較差，使得單位發展極為緩慢。高質量的全面預算管理要求單位領導、部門管理者及員工樹立新的預算理念，并主動學習預算知識，積極落實預算要求，配合預算的編制與實施。但就現實來說，國有林場單位內部人員始終認為預算是財務部門的工作，與本部門的業務工作無直接關聯，加之對預算的重要性和意義缺乏認識，所以在編制部門預算的時候，存在隨意性較強、嚴謹性較差等情況，使部門預算失去原本的作用價值，如一些部門編制的預算與實際情況有較大出入，要么預算不足，要么預算節余過大，不能為單位發展計劃的制定提供有效的依據。此外，績效評價作為國有林場單位經營發展的重要保障，始終沒有得到高度重視。特別是針對績效評價的理論研究較少，很多國有林場單位只是片面地照搬照抄企業績效評價模式，使得單位績效評價缺乏前瞻性和科學性，因而隨著經濟發展形勢的變化而暴露出許多弊端。雖然在國家的政策要求下，國有林場單位加強績效評價改革，并取得了極大的改革效果，但很多理論有待進一步完善，很多細節工作仍需要加強認識。值得注意的是，當單位實施緊繃的預算管理和績效評價制度時，部門員工極易產生抵抗情緒，甚至滋生出各種消極怠工的行為，如何處理這一問題非常重要。

（二）預算管理與績效評價制度體系建設存有不足

在國家大力推進林業經濟改革的背景下，國有林業單位必須高度重視內部控制與管理工作，快速構建完善的控制與管理體系，才能實現人力、物力、財力等資源配置最優化，提高經營管理水平。在此過程中，全面預算管理和業績評價將發揮出越來越重要的作用，并能充當推動各項工作提質增效的手段與方法。而為了充分發揮二者的作用價值，國有林場單位亟須建立與之相適應、相協同的管控體系。但就現實來說，國有林場在全面預算管理與績效評價方面的研究尚不充分，缺乏實踐經驗和技術支持，使相關管理體系的構建存在諸多不足。比如缺乏協調制度，財務部門與業務部門的溝通效率較差，特別是基于傳統觀念和認知，很多業務部門人員認為預算是財務部門的本職工作，加之財務部門的地位不高，極易出現“權大壓人”“拒不配合”等情況，進而影響預算管理工作。再如預算管理和績效評價制度本身有漏洞，預算管理尚未實現智能化發展，加之管理較為寬松，使得預算編制用時較長，預算分析不準確、不及時，不僅影響單位制定發展計劃，也影響預算執行的質量和效率。也就是說，國有林場單位必須充分結合自身實際，健全全面預算管理和績效評價制度體系，否則不僅不能解決人力、物力及財力等消耗問題，甚至還讓預算管理和績效評價工作成為毫無用途的“擺設”。

（三）預算監管不到位，預算考核不科學

國有林場單位實施好全面預算管理和績效評價，就必須在制定完善制度體系的基礎上，對預算編制、執行及考核進行高效的監督與管理，為預算作用價值的發揮提供堅實的保障。但就現實來說，國有林場單位在開展預算管理工作時，不僅沒有充分結合自身發展情況改進和優化預算管理模式，也沒有加大監督和指導方面的投入，導致預算管理工作始終不能取得理想成效，甚至造成大量的人力、物力及財力浪費，淪為單位經濟發展的“累贅”。雖然部分國有林業單位重視轉變預算管理觀念，加強新思想、新知識及新技術的學習與運用，包括引進先進的監管技術，但因未能與自身發展實際相結合，其所發揮的功能和效用十分有限。比如監督的內容不足，監督的力度不夠，特別是只注重事中控制，忽視事前防范和事后總結，使得預算差異化問題始終得不到有效的解決，加之缺乏反饋與溝通，找不到問題產生的原因，只能被迫調整預算執行，使之前的監督失去意義。預算考核不科學也是制約國有林場發展的重要因素，具體表現在以下幾個方面：一是預算考核指標的設置不合理，考核細化程度不夠。作為績效評價的一個子項目，預算考核所占的比重較小，同時只關注半年和年末兩個時間節點的預算執行效果，加之沒有分解和安排預算執行過程，沒有進行跟蹤監督，使得預算目標的實現仍非常困難；二是考核形式單一，考核方法滯后，考核人員不重視預算考核，以及考核內容未與員工的薪資相掛鉤，不僅降低了預算工作的質效性，也弱化了全員的預算參與意識；三是預算考核過程缺乏透明度、公平性、公正性，特別是考核制度不健全，預算考核量化欠妥，極易引發各部門及員工的不滿情緒，極易滋生公報私仇、收受賄賂、徇私舞弊等行為，不利于單位內部和諧。

（四）信息化水平和全員素質有待提升

全面預算管理和績效評價是國有林場實現自身發展的重要手段，加強全面預算管理和績效評價是一個長期化、系統化的建設工程。而為了充分發揮二者的功能和效用，就必須依賴高超的信息化技術水平和扎實的人才隊伍。但就現實來說，多數國有林場現代化信息技術手段較差，尚未建立功能齊全、體系完備的智能化預算管理系統，特別是在預算編制、預算執行、預算預警、預算監督等方面，信息技術應用尤為薄弱，使得全面預算管理質量和效率較差。此外，全面預算管理和績效評價工作尤為重要，崗位上更需要有扎實的知識儲備，過硬的專業技能，以及良好職業素質的財務管理人員來擔任。但現實情況是大多數國有林場單位沒有配備專職的預算管理會計，而且崗位上的人員大多是預算管理員，且由有資歷的一般會計兼職管理，這就造成人才流動性差的情況，先進的管理思想和管理技術難以在具體工作中得到良好運用，在很大程度上阻礙了全面預算管理和績效評價的升級發展。此外，由于對預算管理和績效評價缺乏認識和重視度不足，決定了國有林場單位在相關知識、技術培訓方面的投入較少，難以推動全員預算素質和能力的提升，不能為國有林場單位的發展提供有力保障。

二、加強國有林場全面預算管理與績效評價的對策

（一）加強全員對全面預算管理和績效評價的認識

在深化國有林業改革發展的背景下，全面預算管理和績效評價在單位經濟發展中占據非常重要的位置，要求國有林場貫徹國家相關的政策方針，落實全面預算管理和績效評價改革工作。而為了提高經濟發展效能，加強全員對全面預算管理和績效評價的認識，提高全面預算管理和績效評價的重視程度成為首要任務。首先，單位領導作為決策者、管理者及第一負責人，應當從國家戰略大局和單位長遠發展的角度出發，準確認識加強全面預算管理和績效評價工作的重要意義。通過潛心研究單位預算管理和績效評價存在的問題，積極學習最新的預算管理和績效評價思想，包括全面預算管理功能的發揮，全面預算管理意識的滲透，績效評價的公平性，預算管理與績效評價的關聯性等，快速形成前瞻性、科學性的管理思維，為改進和優化單位預算管理和績效評價工作提供智慧支持。在推進全面預算管理和績效評價工作的過程中，單位領導還需要發揮出榜樣作用。依托嚴謹求學的態度，雷厲風行的氣派，踏實肯干的作風，以及充滿感染力的使命感和責任感，使各部門人員能夠在自身的帶動下，從國家大局、單位前途及個人價值創造等方面，深刻認識全面預算管理和績效評價的重要性和作用，為單位推進全面預算管理和績效評價工作奠定扎實的思想基礎。其次，各部門負責人作為中層管理者，應當有非常高的思想政治覺悟，積極配合財務部門完成預算管理工作。在工作過程中，決不能玩弄權術，只考慮本部門的利益，而是要站在國家利益和單位利益的角度上管理預算工作。必要時，應當深入預算編制一線，將預算管理落實到每個人的頭上，抓好預算執行情況。在發現預算編制與實際情況出入較大，預算執行效果較差等問題時，在第一時間向上級領導匯報情況，并從具體的預算分工中找尋問題產生的原因，制定相應的解決措施，然后追究相關人員的責任。最后，各部門職工作為預算執行的落實者，績效評價的主體對象，必須不斷強化思想意識，深刻認識全面預算管理和績效評價對單位發展的重要意義。在日常預算工作中，各部門人員必須嚴格落實預算管理制度要求，特別是在單位利益與自身利益發生沖突時，決不能從中使“絆子”，影響預算管理工作，而是要毫不動搖、堅定不移地服從領導的指揮，全力落實單位提出的各項預算要求。此外，各部門職工要有學習意識，努力學習預算知識和技能，才能更好地參與和適應預算管理，在崗位上發揮出自身的價值。

（二）健全全面預算管理和績效評價制度體系

隨著經濟社會的進步與發展，特別是在改革開放和國門打開之后，學界加強了內控理論方面的研究，取得了諸多研究成果，并在實踐中有較好的運用。但是在全面預算管理和績效評價方面的研究仍有很大的不足，相關技術還需進一步提升。因此在這樣的背景下，國有林場要有改革創新意識，在“摸石頭過河”的發展階段中，大膽嘗試、勇于創新，以探尋出更加適合自身發展的預算管理和績效評價制度體系，以推動單位的健康可持續發展。首先，單位應當投加人力、物力及財力，做好相關制度體系建設研究工作，有針對性地彌補預算管理和績效評價制度上的不足，才能切實發揮出全面預算管理和績效評價的功能和效用。比如預算管理過程中存在組織體系不完善，編制制度不合理、執行與控制不到位，反饋不及時、調整制度僵硬等問題時，單位領導要組織專人進行分析研究，在結合單位發展需求和現實條件的基礎上，探索完善組織體系的路徑，優化預算編制的方法，提高執行力和控制力的手段，改進反饋制度的策略，以及柔化調整制度的措施，快速依托這些路徑、方法、手段、策略及措施，打造一個功能齊全、體系完備的閉環管理系統，以保證全面預算管理有法可依、有章可循、有規可守。而為了達成這一目標，國有林場應當轉變傳統發展觀念，特別是要摒棄“夜郎自大”“自以為是”“閉門造車”等不良思想意識，通過放低身段，積極加強與其他林場單位的交流與合作，從中學習這些單位先進的預算管理和績效評價模式，最終實現“集百家之長長于己”，擺脫本單位當前預算管理和績效評價工作的困境。其次，單位應當圍繞自身發展需求和各部門的職能，制定明確的預算管理和績效評價項目，準確規劃出各部門在預算中的權責，各級人員的預算工作內容等，以此保證各項權利應用在“刀刃”上，避免出現預算人員不足或冗余的情況。在具體實施的過程中，單位必須認識到全面預算管理不是簡單地對各項工作進行預算，也不是借助信息化技術構建管理模式，更不是采用強制的方式讓全員參與預算管理和績效評價，而是要制定一套完整的管理流程和內容，充分發揮每一個人在預算管理和績效評價中的作用。最后，單位應當構建與全面預算管理和績效評價相統一、相適應、相銜接的制度體系。比如完善預算管理機構，建立預算編制設定制度。淘汰以往的預算編制方法，結合短期、中期及長期發展目標，以及參照上一年度、季度及月度的預算內容，制定操作性強、可行度高的預算編制方案。比如建立行之有效的協同制度，在預算管理和績效評價方面，各部門有責任和義務進行溝通交流，協助相關部門完成工作任務。凡是出現“以權壓人”“拒不配合”“消極怠慢”等行為，追求涉事部門負責人及人員的責任。再比如建立更加明晰的獎懲制度，對于按照要求及時完成預算目標任務的部門及人員，給予物質獎勵和精神鼓勵。對于未能完成預算目標任務的部門及人員，進行追責、問責和批評教育等。

（三）加強預算管理監督，優化預算考核

國有林場要實現健康可持續發展，減少對國家財政的依賴，就必須樹立良好的預算意識，依托行之有效的預算策略提高成本效益。在建立和完善全面預算管理制度和績效評價制度的基礎上，加強預算編制、執行監督，優化預算考核，以保質、保量及保時地完成各項預算目標。首先，單位要從思想根基抓起，建立全員監督管理意識，讓所有人都能本著對單位負責，對自己負責的態度，認真監管預算編制與執行過程，以此防范各類“暗箱操作”的行為，不給任何違法違規行為以可乘之機。值得注意的是，過分監督勢必讓人風聲鶴唳，不利于和諧工作氛圍的構建，所以應當有針對性地制定上下級監督、平級監督、重點監督、特殊監督等機制，確保預算工作有序穩定地開展。其次，單位應當利用預算管理和績效評價制度強化內控功能，在提高事前防范、事中控制及事后管理水平的基礎上，構建與之相對應的事前、事中及事后的監督機制，實現全員、全方位、全過程監督預算編制及執行，進而在出現問題的第一時間鎖定問題目標，找到問題產生的原因，并制定有針對性地解決措施，以防止風險擴大化。在整個監督過程中，既要發揮出人的監督作用，也要發揮出技術的監督作用。再次，單位應當建立科學的預算考核體系，加強對預算工作開展情況及預算執行成果的考核。結合各部門的業務內容和職責功能，設定更加科學的定量、定性指標。按照相應的指標，重點考核各部門預算編制是否真實、準確、及時、規范，執行過程中是否存在風險，以及預算調整是否合法合規等。重視擴大預算考核在績效評價中所占的比例，將預算考核與部門利益和個人薪資相掛鉤，促使預算思想貫徹在部門工作的方方面面，提高部門人員對預算的重視度。最后，保證績效評價的公平性和公正性。一般來說，績效評價多由財務人員組成，存在財務部門一家獨大的情況。由于財務人員本身也是考核對象，一旦手中有了權利，很可能出現“以私害公”“穿小鞋”等問題，加劇考核人員與被考核人員之間的矛盾，不利于單位的內部和諧。而為了防止出現這些情況，就必須在加強績效評價監督的基礎上，讓各部門中有資歷、有素質、懂業務、人緣好的人員參與考核工作，并占有一定席位。這樣一來，不僅有利于約束考核人員的行為，還有利于保證考核的公平性、公正性。

（四）加強信息化建設，做好引才、育才及用才工作

國有林場應當深刻認識到應用信息技術在解決人力資源不足，管理質效性低下，節約管理成本等方面的優勢。也就是說，國有林場應當投加資金完善信息化設備，構建更加智能化的管理平臺，特別是預算編制、預算執行、預算分析、預算預警、預算監控等多位一體的預算管理系統。通過將預算信息化系統對接在財務核算軟件上，對每一項業務，每一項數據進行監督，切實防范預算失真、失準等問題。同時構建統一的信息資源共享系統，讓各部門共享信息，實現多邊溝通交流，以此提高預算管理工作質量和效率。為了保證預算管理和績效評價工作有序穩定地開展，充分發揮預算管理和績效評價的效能，國有林場應當重視引才、育才及用才工作。在引才方面，單位應當深刻認識崗位人才流動的重要性，轉變以往的引才觀。通過積極拓展人才引進渠道，提高崗位薪資待遇，提供職位晉升空間，以及創設良好的工作環境，以吸收更多的優秀人才，解決當前內部人員思想守舊、思維固化、工作模式滯后等問題，從而為單位深耕改革注入新鮮的活力。在育才方面，單位要認識到人在全面預算管理和績效評價中所發揮的能動作用。特別是各部門的基層職工作為預算管理和績效評價的主體，他們的思想覺悟、學習意識、職業素質及工作能力，直接影響著預算管理和績效評價的實施情況，直接決定著單位發展的前途。因此，單位必須從基層職工的素質和能力抓起，重視提高職工的思想覺悟、學習意識、職業素質及工作能力。比如定期開展思想政治教育工作，組織各部門人員深化黨性、黨章、黨史學習，提高每一個職工為國家、為人民、為單位及為部門集體的服務意識。再比如定期開展崗位素質和工作能力的培訓，通過邀請業界中的知名專家來單位講解新思想、新知識、新技能、法律法規等，讓所有職工都能夯實預算理論，增強預算實踐能力，以及豐富預算經驗，從而快速成為單位發展所需要的可用之才。同時將培訓學習成果考核放在重要位置上，通過采用“記分”“結業”等方式進行考核，注意關切職工未通過學習考核的原因，給予有針對性的關懷、鼓勵及批評，以激發出職工的學習斗志，促進職工本著認真負責的態度完成學習任務。在用才方面，單位應當堅持“能者上庸者下”的用人理念，給予所有職工提供公平的晉升機會。比如通過培訓考核和業績考核的職工，只要有高度的思想政治覺悟，有同事的大力支持，有領導和同事的信任，即可申請提干。比如工作業績考核成績差，培訓學習成績差的職工，應當對其進行及時的批評教育。若經過多次批評，仍沒有上進，可以對其進行轉崗或降薪處理。若在轉崗和降薪處理后，仍消極對待工作，則可以進行開除處理。這樣一來，不僅能激發職工的競爭意識，還能帶動全員提高能力。

結語

綜上所述，國有林場必須精準落實國家林業政策要求，加強全面預算管理和績效評價，才能快速提高人力價值和成本效益，提高單位發展的動能。通過加強全員對全面預算管理和績效評價的認識，健全全面預算管理和績效評價制度體系，加強預算管理監督和優化預算考核，以及加強信息化建設，做好引才、育才及用才工作，才能充分發揮全面預算管理和績效評價的作用價值，推動國有林業健康可持續發展。