基層行政事業單位全過程預算績效管理的實施探究

文穩 日照市東港區鋼鐵配套產業園服務中心 莊加云 日照市婦幼保健院

引言

預算績效管理是企業提高資金利用率，合理優化資源配置的重要措施，近些年隨著我國經濟的繁榮發展，對于政府財政資金的利用率愈加重視，更是要求各級行政事業單位實行全面預算績效管理措施，不但起到了加強對各行政事業單位的監督作用，同時強化了資源預算的執行效果。作為基層行政事業單位應積極落實全過程預算績效管理措施，統籌考慮資產和業務活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業務實施效果，推動提高部門和單位整體績效水平。經過近幾年在基層行政事業單位實施的預算績效管理來看，目前主要的問題集中在實現全過程預算績效管理的路徑上。

一、實施預算績效管理對于基層行政事業單位的重要意義

（一）有利于反腐實施

近幾年我國政府大力整治貪污腐敗問題，重塑黨內清正廉潔，同時在中央八項規定中，要求各級行政人員落實“三公經費”，但在這種強力的行政壓力下，在部分事業單位中仍存在很多不必要開支，究其根本是沒有一個有效管理措施，約束、監管各行政事業單位的資金使用過程和使用結果。而預算績效管理可以通過先期預算，以項目成本作為衡量，合理優化基層事業單位的資金分配，就相當于加強了事業單位內部的經濟管理，把資金使用權利進行限制，是防止行政事業單位工作人員腐敗的重要監管措施。

（二）提高基層行政事業單位的資金分配

預算績效管理是績效管理的重要組成部分，是提高企業資金分配的重要措施，近年來廣泛引入到行政事業單位預算管理過程中，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容。在未實施預算績效管理前，我國基層行政事業單位通過預算管理來進行資金分配，但預算管理的重點放在資金獲取上，對于單位資金支出的管理相對來說很是薄弱，不利于提高資金利用率，在事業單位的管理中更是影響了其公共職能履行效果。而在基層行政事業單位實行預算績效管理，可以加強事業單位的資金支出管理，可以對政府財政資金的各項財政資金支出進行監管與評價，從而優化預算資金的利用率，進而提高基層事業單位的財政資源配置。從近幾年在基層行政事業單位實施運算績效管理的實踐效果來看，預算績效管理有利于事業單位建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，建立現代科學財務管理及內部控制制度，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力。

（三）保證基層行政事業單位的項目實現

基層行政事業單位作為我國政府財政資金使用的具體部門，在通過預算獲取項目資金后，通過發生預算支出行為，來履行各級基層政府的社會公共服務職能。過去的基層行政事業單位獲取財政資源后缺乏對財政支出的管理，很多財政資金的支出沒有落實到具體項目實施當中，造成財政資金無法合理分配，從而影響基層行政事業單位履行社會公共服務的職能。而預算績效管理通過設定績效考核，可以保證政府財政資金按照事業單位的預算目標發展，同時通過全程預算績效管理可以對項目資金支出進行全程監管，確保項目資金的有效落實，若全程預算績效管理出現項目資金沒有落實到位或資金使用未達到預期產出目標等問題，可以及時發現項目偏離方向并對偏離原因進行整改，最終完成項目目標。與此同時，園區類事業單位工作人員績效獎資金的績效管理實施，可以大力提升事業單位員工的工作積極性，從而提高基層行政事業單位最大限度地履行社會服務功能。

二、基層行政事業單位實施全程預算績效管理的現狀分析

（一）評價結果應用缺乏強制性

結果評價是實施預算績效管理的主要目標，通過結果進行評價可以實現基層事業單位的資源優化配置，同時提高基層事業單位的資金使用率，是最終評價基層事業單位項目落實結果的基礎。在基層行政事業單位實行全程預算績效管理，可以對連續性的項目進行跟蹤管理，有利于推動事業單位項目目標的落實。基層事業單位作為一個政府社會公共服務的履行機構，每年都會處理經常性業務費項目，事業單位在實行預算績效管理后，每年都會對這種項目進行專業評價，以評價結果作為下一年財政投入預算的參考依據。但對于一次性項目卻缺乏監管，或缺少問責機制，即缺少一次性項目的問責監管，導致一次性項目的落實率并不高，取得的效果甚微。以2021年某區級鋼鐵配套工業園區的專項招商經費項目為例，當地行政事業單位為了多邀請各地客商赴園區考察項目，超標準完成招商引資任務，成立了預算8萬的客商招待項目，但據該地當年的預算績效管理評價結果來看，當年由于該市突發疫情、行業經濟形勢下滑等原因，該單位在客商招待上共計花費了1.5萬元，項目執行率較低，項目剩余資金長期列為單位計劃指標至年底收回，占用一年財政資金形成較大的資源浪費，導致政府財政資金無法合理分配，降低了政府財政資金的利用率。

（二）缺乏科學合理的預算編制方法

目前，我國最常用的預算編制法為基數法，通過計算上一年的支出基數，將其作為下一年支出預算的參考依據，再結合下一年各項支出的增長因素，最終確定下一年的支出額度，但由于我國經濟目前處于快速發展階段，導致這種預算編制方法會存在很大的漏洞，無法適應我國的發展現狀。同時由于基層行政事業單位作為公共服務的政府履行機構，會有很大可能出現突發事件，而基數法缺少對這種突發事件的計算方法，導致基數法無法客觀反映事業單位的支出情況。

（三）缺乏專業的全程預算管理團隊

專項管理離不開專業的管理團隊，只有專業的管理團隊才能高質量完成專項管理。全程預算績效管理是一個復雜的管理項目，對于建設隊伍的人才數量、素質等都提出更高標準的要求，但就我國目前的情況來看，全程預算管理團隊的建設，基本由基層行政事業單位的內部人員構成，很大一部分人員都沒有接觸過預算績效管理的概念，試問這樣一個管理團隊如何完成事業單位的預算績效管理工作。同時還有部分事業單位的管理層缺乏對預算績效管理的認知，認為預算績效管理就是財政的一個分支，應由財政部門負責預算績效管理，導致基層行政事業單位的預算績效管理效率低下，無法完成基層事業單位的預算績效管理工作。

（四）尚未建立完善的全程預算績效管理系統

目前我國的基層行政事業單位常用的預算系統主要包括預算編制系統、國庫集中支付系統及財政一體化系統，這些預算系統都是獨立的個體，沒有完善的互聯通信系統，基層事業單位負責財政預算的人員，只能通過人工手段在預算編制系統中進行預算編制，經過財政一體化系統和國庫集中支付系統，得到事業單位的財政支出狀況，各個系統的聯通需要通過人工操作存在多種漏洞或誤差，不利于政府對基層事業單位的財政監管，同時大量的人工操作導致事業單位的財政預算效率較低。

（五）取得的成就

在基層行政事業單位落實全程預算績效管理的初級階段，通過實踐反映了預算績效管理，有利于基層行政機構的績效目標管理、績效監控管理、績效評價管理及評價結果的應用。（1）績效目標管理。預算績效管理是以目標為向導的預算管理措施，基層行政事業單位需要向財政部門送審每年的所有支出績效目標，財政部門在審批中要同步審批績效目標，有利于績效目標的管理。（2）績效監控管理。落實全程預算績效管理需要基層行政事業單位每季度對財政資金的支出進度、項目落實進度進行審核，對項目落實及資金支出進行雙向審核，做到了“花錢必問效，無效必問責”的監管效果，有利于績效目標的如期落實。（3）開展績效評價。全程預算績效管理的落實，需要事業單位運用績效評價指標、方法等，對事業單位的項目支出及項目完成度進行評價，形成有效的績效評價體系。（4）績效評價的應用。預算績效管理中的績效評價應用，強調了事業單位的責任制，是下一年支出預算的重要依據，通過績效評價的應用公開了事業單位的績效成績，提高了事業單位的公信度。

三、基層行政事業單位全程預算績效管理的有效措施分析

（一）建立科學、完善的全過程預算績效管理體系

針對目前基層事業單位尚存的投入預算漏洞，需要建立完善、科學的預算績效管理體系，從而提高基層行政事業單位的財政資金利用率，為社會公眾提供更加高質的服務。首先，要全面確保事業單位摒棄傳統的預算管理措施，而是提升為全程預算績效管理體系，這就需要基層事業單位的全體人員轉變傳統的預算管理觀念，深入研究全程預算績效管理流程。強化基層事業單位的領導層的預算績效管理概念，以領導帶動全員參與，最終在基層事業單位形成全程預算績效管理的意識，從而在事業單位有效落實預算績效管理制度。其次，要全面提升基層行政事業單位工作人員的素質水平，從根本上改善基層事業單位的預算管理意識。基層行政事業單位的全程預算績效管理涉及了多個部門，如財政管理部門、具體業務執行部門等，是一個復雜的預算管理流程，故此，需要提升工作人員的素質水平，從而有效建立專業預算績效管理團隊，進而推動預算績效管理措施在事業單位的有效落實，切實發揮預算績效管理的作用。可以采用外聘專業的預算管理專家，指導事業單位的預算績效評價管理體系的構建，只有完善的預算績效管理體系，才能完全調動事業單位員工的工作熱情，積極響應基層事業單位的預算績效管理的實施。

（二）構建科學合理的績效考核評價指標，提高監管力度及工作效率

目前我國的基層行政事業單位缺乏明確的預算績效考核評價體系，導致在計算上一年的財政支出時會出現多種誤差，無法計算出準確的財政支出，故此需要構建完善的績效考核評價指標，改善財政支出預算的誤差，科學完善的預算績效評價機制，涵蓋了預算績效目標管理、績效評價管理、評價結果的應用效果及績效運行監管等。完善的預算績效指標評價，不僅僅涵蓋了最終的指標評價，還包涵了資金使用效率的審核及財政預算執行效果的檢查。完善的預算績效考核體系，可以通過績效考核團隊自主展開事業單位的績效評價和全年的績效考核計劃，同時還可以對事業單位的突發事件和重大事件，建立專項績效考核評價指標，以優化基層事業單位的績效考核體系，從多方面對事業單位員工進行客觀、真實的績效評價。建立完善的預算績效評價體系，有利于推動事業單位員工的工作熱情，同時明確落實責任制，做到“花錢必問效，無效必追責”的效果，進而實現提供基層行政事業單位的資金利用率和工作人員工作積極性的目的。

（三）建立信息化橋梁，打破信息壁壘

目前我國用于財政預算計算的系統包含了國庫支付系統、預算編制系統及財政一體化信息系統，這些系統之間存在溝通屏障，無法進行信息的有效傳遞，需要人工進行預算輸入，會存在諸多問題不利于準確、真實的計算財政支出，故此需要打破信息壁壘，在預算編制系統中形成信息互通互用，有效落實預算管理及績效管理。互通互用的信息管理系統，可以實施監管資金支出狀況，同時根據績效考核分析項目是否偏離，及時找出偏離原因并進行調整，以項目為指導完成資金預算，提高基層行政事業單位的資金利用率和監管。

結語

近幾年基層行政事業單位出現的貪污腐敗事件，導致基層行政事業單位的公信度大幅下降，在我國經濟體制改革的推動下，基層行政事業單位要積極落實全程預算績效管理措施，提升基層事業單位的資金監管與資金利用率，引導健全的社會風氣提升基層事業單位的公信度。目前，基層行政事業單位的全程預算績效管理處于起始階段，仍需不斷深入研究預算績效管理的有效措施，加快落實全程預算績效管理的有效落實。面對未來，我們要強化績效管理的責任約束與激勵約束，加強績效管理監督問責，審計機關要依法對預算績效管理情況開展審計監督，財政、審計等部門發現違紀違法問題線索，應當及時移送紀檢監察機關。各級財政部門要推進績效信息公開，重要績效目標、績效評價結果要與預決算草案同步報送同級人大、同步向社會主動公開，搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，自覺接受人大和社會各界監督。接下來，各地區各部門要提高政治站位，把全面實施預算績效管理各項措施落到實處，為奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利、實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。