國有城投企業集團以風險防范為導向的內部控制探討

秦福強 青島城陽市政開發建設投資集團有限公司

引言

弄清城投公司的資產來源是風險分析的前提，國內城投公司主要資產來源分為三大類：一是政府注入的市（區）屬物業、房產及公用事業資產等；二是城投公司在承擔代建項目投資的過程中形成的資產，既包括市（區）政設施等純公益性資產，也包括園區物業、公租房、管廊等可以產生收益的資產；三是土地資產，主要來自地方政府注入。上述資產中土地規模最大，情況相對復雜，但也是城投公司后續利用價值最高的一部分資產。隨著國有企業風險管理理念的不斷深化，以風險防范為導向的內部控制制度也應該隨之構建并進一步貫徹和落實。新形勢下，國有城投企業集團的發展所面臨的各類風險漸趨白熱化，為了加強風險管理的效果、提升風險管控的水平，國有城投企業集團應該從風險管理的源頭著手，構建以風險防范為導向的內部控制制度，以此規范風險管理和內部控制制度，全面提升集團內部管理效率和水平。

一、當前國有城投企業集團內部控制存在的問題

（一）缺乏良好的內部控制環境

要保障企業內部控制制度的有效運行，企業集團應該認識到創設良好的內部控制環境的重要性，良好的內部控制環境能夠在一定程度上幫助企業強化對于自身內部的管理，進一步提高企業經濟收益。但是當前，國有城投企業集團在內部控制環境建設方面還存在不足，間接導致企業內部管理受到一定影響，主要表現在：一是內部控制意識薄弱，內部控制環境建設的措施不得力，相關企業相關領導人沒有意識到內部控制對于企業管理以及發展的重要作用，致使相關內部控制管理力度不強；二是尚未形成內部控制的企業文化；三是風險防范和風險管控意識不強，企業工作人員在面對風險問題時難以有一定的風險應對能力，導致企業可能發生一些不必要的經濟損失。另外，有些國有城投企業集團仍然將管控的焦點集中在業務和項目管理方面，不太關注內部控制環境的創設，對應的內部控制組織機構也沒有設立，相關內部管理工作也不到位。還有些國有城投企業集團財務風險管控意識不強，也影響了內部環境建設的效果。因此，國有城投企業集團要持續推進和加強內部控制工作，還應該在創設內部控制環境方面進行強化。

（二）缺乏靈活的風險管理制度

對于國有城投企業集團而言，在對待風險管理制度構建方面還缺乏足夠的靈活性，難以發現潛在的風險問題，對于已出現的各種風險難以有與之相對應的風險措施以能夠進一步解決問題。首先，國有城投企業集團對風險的認識比較片面。由于國有城投企業集團仍然有很多資金主要來源于地方政府的撥款或者補貼，因此，對于其內部的資產風險的認識還不夠全面，缺乏相應的風險防范意識，也沒有制定基于風險防范和管理的內部控制制度體系，這些都不利于風險管理制度作用的發揮；其次，有些國有城投企業集團在風險管理方面的經驗比較匱乏，甚至有的城投企業并沒有建立相應的風險管理制度，即使有相應的風險管理制度，但是也僅僅是流于表面形式，對應的風險管理制度在實施的過程中其實效性較低，很多流程都沒有經過合理性和科學性地研究和探討，在實際工作中甚至會直接照搬其他相關單位的風險管理制度，這樣就會導致風險管理制度的僵化，難以與自身企業集團的管理制度進行關聯，致使風險管理制度與實際的風險控制工作脫節；最后，國有城投企業集團在風險預警和應對策略方面還有待加強。一方面，國有城投企業集團沒有形成科學、全面的風險評估機制，往往在風險認識程度方面不夠深入；另一方面，國有城投企業集團所制定的風險管理和控制措施嚴謹性有待提高，部分下屬部門和單位常常因為風險管理制度的不完善而導致經濟損失。

（三）缺乏完善的信息與溝通機制

從內部控制工作的內涵角度來說，信息與溝通機制在城投企業的內部管理過程中發揮的重要作用是不容忽視的，其能夠有效地提升內部數據信息的處理速度，提高企業內部的工作效率。但是當前有些國有城投企業集團所構建的內部信息與溝通機制在效果發揮方面不太理想，對城投企業后續的發展難以起到一定的推進作用。國有城投企業集團之所以出現溝通不暢的問題，其主要原因體現在企業集團內部信息溝通渠道不暢、信息溝通質量不高以及信息溝通機制缺乏合理規劃等方面。一方面，國有城投企業集團當前所構建的內部信息溝通機制單一性比較顯著，缺乏多樣化的信息獲取渠道，因此容易導致信息傳遞過程中時常出現信息失真的現象；另一方面，國有城投企業集團沒有對信息與溝通機制的運轉進行統一規劃。企業集團在業務流程設計上沒有充分考慮到財務管理系統的匹配性，容易導致二者之間出現隔閡問題；同時企業集團其他相關部門在信息與溝通機制中的角色定位也沒有完全明確，信息孤島和信息過載的情況時有發生。由此可見，企業集團內部對信息的利用與共享程度還有待提高，尤其是隨著時代的不斷進步和互聯網的快速發展，傳統的信息數據方法已經難以滿足現有的城投企業發展的需要，這些都不利于企業集團內部控制工作的有效開展。

（四）缺乏科學的資金管理制度

首先，國有城投企業集團現階段所采用的資金報銷與支付工作有待加強。對于企業集團內部資金管理上的缺漏，往往容易導致內部日常報銷和支付制度方面的問題，究其原因還是在資金管理制度方面缺乏嚴格的業務流程和管控制度。一旦企業集團出現這類狀況，就可能會引發部分集團內部員工鋌而走險，常常表現為用違規違法報銷的方式進行非法報銷，這樣不僅導致國有財產的損失，也嚴重影響了企業集團內部控制工作的效果。其次，國有城投企業集團在資金支出方面缺乏科學的規劃。有些國有城投企業集團在資金支出環節主要參考具體事項的開支所需額度，缺乏提前的支出規劃編制，這樣容易導致資金支出的混亂和浪費。再次，國有城投企業集團缺乏科學性的資金分配制度。有些國有城投企業集團雖然很早便制定了資產管理相關辦法，但是隨著外部形勢和內部條件的變化，有些管理辦法和制度已經明顯不適應當前的需要，使得其在應對新問題、新情況時難以發揮其應有的效應。同時國有城投企業集團由于自身的不斷發展和壯大，使得企業集團對人力資源的需求逐漸增長，但是與人力資源匹配的資產分配制度難以跟上人力資本增加的幅度，從而導致不匹配的現象十分顯著。最后，國有城投企業集團在資產核算制度方面滯后性比較典型。有些國有城投企業集團所選聘的資產管理人員自身專業素質不過硬，沒有深刻理解財務會計工作的內涵，特別是缺乏資產核算方面的專業知識，從而導致企業集團內部資產核算工作缺乏合理性和科學性，對于企業集團的資產盤點和報廢等工作影響較大。同時還會導致企業集團在購置新資產方面缺乏完善的登記程序，甚至還會導致部分資產因為時間的拉長而錯過了盤點的黃金階段，影響了資產核算工作的效果。

二、以風險防范為導向的國有城投企業集團內部控制優化策略

（一）優化企業內部控制環境

結合國有城投企業集團內部控制工作的實際情況來看，企業集團應該首先從建立和健全崗位責任制方面入手優化企業內部控制環境。對于國有城投企業集團內部管理具體事項，應該依據財務管理相關標準進行細分，企業集團應該根據自身情況將這些管理事項分解為交叉事項、指定事項和專職事項，然后理清三類事項之間的關系進而匹配對應的管理部門。例如，國有城投企業集團財務管理與業務管理之間的相關事項可以定義為交叉事項，那么就應該結合交叉事項的特點將部門和人員的責任進行落實。其次，國有城投企業集團應該以風險防范為導向營造內部控制文化環境。在具體工作中，要突出以人為本的內部控制思想，將責任人在內部控制工作中的核心地位和作用凸顯出來，并且保障企業集團項目質量管理與內部控制工作的協同性和一致性，切實加強內部控制工作的認同感和執行力，從而明確其他相關部門在內部控制體系中的責任，調動其參與內部控制工作的積極性和主動性。最后，國有城投企業集團還應該對內部控制的自我檢查和內外部審計機制進行優化，保障內部控制體系與環境的匹配度，提高內部控制工作的效果。優化企業集團內部控制環境，要求企業集團應該在內部控制工作全面覆蓋之后進一步加強內部控制工作的深度和力度，合理匹配內部控制體系與企業集團業務流程，將內部控制體系的實施和監督效果發揮到最大化。

（二）改進風險管理制度

風險管理在城投企業內部的管理過程中發揮著巨大的作用，因此，企業領導人員應當對其充分重視起來，并帶領工作人員做好企業的風險應對和管理工作。首先，國有城投企業集團應該充分認識到風險管理制度在內部控制工作中的作用，強化各部門、人員的風險管理和控制意識，將風險意識內化于心，構建風險管理全員參與機制并貫徹和推進，進一步強化企業對于風險管理的管控；其次，國有城投企業集團還應該在充分了解自身實際情況和發展需要的基礎上構建和完善風險預警和應對機制，要針對企業集團所遇到的各類風險事件進行系統性的評估和分析，探索和創新風險預警方面的有效措施，做到有效防范和及時應對各類經營風險，將既定的風險管理制度有效地運用到實際的風險管控工作過程中，在風險發生時，確保企業能夠有及時應對的能力，避免由于風險問題對企業造成一定的經濟損失；最后，國有城投企業集團應該強化內部員工的風險管理素質和技能，通過定期開展培訓提升風險管理相關人員的業務知識和技能，通過持續的學習和訓練不斷提升內部控制相關人員的專業性，提高工作人員對于企業各類突發風險的應對能力，有效發揮專業人才在風險預警和風險應對過程中的能力和作用。

（三）完善企業信息與溝通機制

國有城投企業集團要提升內部控制工作的效果，就應該從信息與溝通機制的完善方面進行貫徹和落實。首先，國有城投企業集團應該將信息與溝通機制的職能以部門的形式獨立設置出來，將信息系統與技術管理在內部控制工作中的重要性凸顯出來。企業集團應該保障信息與溝通機制的正常運轉，讓其為經營決策提供科學的信息依據，以此提升企業集團決策的效率和效果；其次，國有城投企業集團還應該關注信息安全問題，在優化和改造現有信息與溝通渠道的基礎上，重點圍繞與上下級溝通、平行溝通相關聯的內容，合理對接企業集團業務流程與財務管理工作，促進信息與溝通機制效能的有效發揮；最后，國有城投企業集團還應該以網絡安全為導向建立多層次、多角度的信息安全管控系統，保障信息與溝通機制中的軟硬件設施的性能得到最大程度發揮，同時要定期監測現有信息系統中的軟硬件設施，有效保障其正常運行。例如，國有城投企業集團可以構建ERP信息管理系統，將網絡數據收集、分析和處理過程進行集成，然后利用ERP系統有效融合企業集團的購銷業務、采購管理、庫存控制等工作環節，將供產銷一體化的效果凸顯出來，為內部控制工作的推進提供可靠的信息依據。

（四）健全資金管理制度

現階段，城投企業的資金管理問題也是內部控制過程中需要面對的問題之一，結合當前國有城投企業集團在資金管理制度方面的問題，對其針對性地提出以下幾點有效的措施：一方面，國有城投企業集團應該對內部各項財務支出與收入情況進行如實記錄，貫徹和落實資產核算、盤點工作，嚴格遵守國家相關法律和規定處置和分配各項資產和財產，通過財務報表如實反映企業集團內部資產管理現狀，加大對于城投企業的資產的披露程度，以便對企業的資金現狀進行有效的管理，能夠順利進行后續的相關項目和活動。另一方面，國有城投企業集團還應該對項目資產管理制度進行優化，對于不同類的資產進行分類。在各類項目的推進和實施過程中，相關工作人員要預先制定科學的投資計劃，主要參考項目開展之前所收集和分析的各類信息和數據，將其作為項目資金使用的科學依據，以及為重大決策的確定做好相應的資金數據支撐。另外，國有城投企業集團還應該逐漸提升資金的使用效率。由于城投企業大部分是由國家進行財政撥款而開展相關活動，因此企業應當加強對于資金使用的監管，特別是國家財政所撥付的財政資金的使用情況，應該根據內部資產管理制度進行細化和分解，加強對于企業成本的控制，有效發揮財政資金的扶持功能，提升企業集團資金使用效率。

結語

國有城投企業集團是國有經濟發展進程中的主要力量之一，其管理效能和內部控制水平影響著國家和地方經濟建設的水平。因此，國有城投企業集團應該加強內部控制工作，突出風險防范在內部控制工作中的導向作用，建立和健全內部控制制度和風險管理制度，正確看待當前工作中所存在的問題，積極探索和創新內部控制工作思路和路徑。