預算績效目標編制質量問題研究與對策探究

黃偉平 北部灣職業技術學校

引言

為建設廉潔、法治、創新、服務型政府，不斷提高政府的管理效能，近十年來，黨中央、國務院不斷創新政府管理方式，其中影響較大的“績效管理”便是創新政府管理方式的重要舉措。從黨的十八大報告、到十八屆三中全會相關文件，都深刻闡明了黨和政府大力推進政府績效管理、全面深化改革的決心，而正是這個創新，極大地促進了我國政府的執行力和公信力大幅提高。

政府績效管理內涵豐富，其中，預算績效管理尤為重要。加強預算績效管理，已經上升為黨中央和國務院的戰略部署層面，2015年實施的新《預算法》已經對預算績效管理作了明確規范，黨的十九大報告也強調提出了“全面實施績效管理”，要求配套出臺全面、規范、透明、標準科學、約束有力的預算制度。實施預算績效管理，總體要求是把預算單位從以往的“重支出、輕效果”局面扭轉到“注重支出結果、講求支出績效”的軌道上來。從概念上看，預算績效是指預算資金所達到的產出和結果，這就要求我們在預算管理中融入績效理念，并在預算編制、執行、考核中，全程貫徹、全面落實。本著“講求績效”的原則，對于預算資金安排尤其是重大項目預算支出安排，預算單位務必做好事前績效目標設定、事中績效跟蹤、事后績效評價和結果應用以及績效信息公開，唯有這樣，才能切實改進預算支出管理，提高政府資金配置的效率和效益，從而提高公共產品和服務的質量。

從強化預算績效目標編制入手，加強預算績效管理，是近幾年預算工作的重點內容之一，各地方各級財政都重視預算績效目標編制，但各部門各單位落實得如何？編制質量達到什么水準了呢？筆者近兩年在對行政事業單位預算績效目標申報開展專項調研過程中，發現問題主要聚焦于編制不夠規范和編制質量不高兩個方面，具體表現如下。

一、績效目標編制主要存在問題

（一）預算績效目標編制不夠規范

1.未按要求編制預算績效目標申報表。有的部門在提交預算草案中缺少部門整體績效或者是項目預算績效目標未按要求申報。2.下屬二層單位沒有提供整體績效目標申報表和重點重大項目支出績效目標申報表。3.沒有聚焦重大項目績效編制，有的部門、單位沒有對單項超過 200 萬元的重大項目提供項目績效目標申報表。4.對于無重大項目的單位，沒能擇一相對重點項目來編制專項績效目標，有些單位沒有單項項目金額超過200萬元重大項目的，未能選擇1個以上本單位重點或重大項目來編制項目績效目標。一般來說，在預算單位無 200 萬元及以上項目的，至少選擇 1 個以上本單位重點或重大項目（金額最大或經常性民生工程等）編制項目績效目標。

（二）預算績效目標編制質量有待提高

1.設置的整體績效目標不夠細化與完整，未能很好地反映與部門職能相對應的績效情況。2.整體績效目標表中，產出指標設置不完整，缺少產出質量、產出時效、產出成本指標，有的對社會公眾或服務對象滿意度指標未進行設置。3.項目績效目標申報表中，社會公眾或服務對象滿意度指標未按百分比設置或者指標設置偏低，如有些部門的某個項目建設及運維經費項目，社會公眾或服務對象滿意度為≥75%。而按要求一般是不得低于90%的。4.有的重點項目支出，未能結合支出內容和金額科學合理進行評價。5.整體績效目標表中，產出指標設置不符合要求，有的單位把指標內容與指標值均設置為數字“1”，效益指標設置不夠科學。6.部門整體支出績效目標不夠完善，績效目標申報表部分指標未按要求填報。7.項目績效目標設立過于簡單，沒有按要求體現出其科學性、合理性。8.把績效目標和部門職能混為一談。比如有些預算單位安排資金400萬元，績效目標卻描述為：有序推進國有企業改革改制工作；做好財務監督等國有資產監督管理基礎工作；做好企業清產核資、財務審計、資產評估工作；開展市直已改制企業零星資產檢查清查工作等。以上所定績效目標僅是陳述部門職能或行為，并非績效目標。9.績效目標編制不符合“指向明確、細化量化、合理可行、相互匹配”原則要求。如某單位的云視頻預算項目，已經進行收尾階段，但仍繼續把該項目列入績效目標，欠妥。

二、預算績效目標編制存在問題剖析

預算績效目標編制出現如上質量問題，究其因，主要有如下幾點：

（一）對績效目標編制的必要性認識不足

認識不足使得有些單位對績效目標申報流于形式。有些單位財務人員錯誤地認為財務的核心工作是爭取財政給予安排更多的預算資金，把主要關注點放在爭取更多資金上而沒有把重心放在如何高效地用好資金上，基于這種認識偏差，導致有些單位編制績效目標比較敷衍，認為績效目標設置可有可無，從而導致編制質量不高。

（二）績效目標編制過程中各有關部門參與度不高

預算績效目標設置是績效管理的起點，是至關重要的環節。眾所周知，預算編制是財務部門的工作，但由于財務人員并不是單位業務的實施者，礙于財務部門與業務部門職能分工不同，使得財務部門對業務部門的具體工作并不太熟悉，單純由財務人員對業務部門的具體工作的設置績效目標、并對數量和質量的定向分析和細化不大現實。因此，如果財務部門缺乏與有關業務部門進行必要的溝通，編制出來的績效目標與預算單位的業務實際將會相去甚遠。因此，要讓財政資金預算好、使用好，必須由單位的財務部門牽頭、相關業務部門密切配合進行整體聯動，也就是說，預算績效管理不只是財務部門的工作職責，財務部門在編制預算績效目標時，應該調動業務部門參與進來，共同研判，協同推進，從而避免出現因財務人員不了解單位相關部門業務而閉門造車，潦草應付導致編制質量不高。

（三）財務人員績效編制水平有待進一步提高

水平提升離不開培訓，要強化績效管理，還得加大培訓力度，才能切實幫助財務人員提高績效目標編制質量，從而提升績效管理整體水平。

（四）有些單位對預算績效目標設置過低

績效目標設置過低，使得預算績效評價的參考意義不大。

（五）部門預算信息尚未得到全面有效公開，從而使一些單位弱化績效目標編制

這幾年，雖然各個地方都重視績效評價，強化單位自評，甚至啟動第三方評價，但對評價結果的公開和應用方面做得比較少，導致評價的作用沒能得到充分發揮，評價的意義沒能得到充分體現，從而導致一些預算單位從意識上弱化了預算目標編制。

三、預算績效目標編制對策分析

針對以上普遍存在的問題及其原因分析，筆者認為，可以從以下幾方面進行整改：

（一）強化激勵約束機制

一是績效評價結果與預算安排及政策調整有機銜接。對整體績效不高，評價發現問題較為集中的單位，可以采用調減甚至取消相關預算安排予以約束。二是項目支出預算安排應充分參考績效評價結果。對于上年度重點項目績效評價效果不佳的單位，應在本年度部門預算編制中減少或不安排相關的項目支出預算，突出發揮績效考評的應用價值。

（二）強化預算績效編制，做好本環節的自我檢查、完善

預算單位在編制年度項目支出預算表和年度市級部門預算項目績效目標表時，應加強自查，檢查專用項目是否編列績效目標、設立依據及必要性說明、測算標準及過程等。檢查專用項目名稱是否規范、細化、指向是否明確、是否符合其依法履職和事業發展需要，是否符合中央、省、市各層級經濟工作會議精神。對金額達到一定規模的重大項目應當切實編制好績效目標，自查中，績效目標填寫不完整或缺乏設立依據和說明的，應按相關規定補充完善。

（三）強化目標管理意識，發揮績效目標的導向作用

預算管理要圍繞績效目標來開展，各部門各單位應當落實好三個環節的工作，一是事前把目標設置好，二是事中對目標實施進度進行密切跟蹤監控，三是事后對目標達成情況開展評價。實踐中，之所以有相當一部分部門和單位在做預算時甚至沒有同步提交績效目標申報表，究其因，多半是由于績效目標管理意識淡薄使然，錯誤地以為目標設置可有可無。

（四）強化編制業務培訓，切實提升績效目標的編制質量

績效目標編制規范要求：預算單位應當從數量、質量、成本、時效四個維度進行目標設置，并從經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、滿意度等五個方面進行量化和細化表述。然而實際編制中卻有不少單位表述得很模糊，既不量化也不細化。針對編制質量不高這一突出問題，應著重培訓以下幾點：績效目標要如何設置才能夠更清晰地反映出預期產出和效果？如何對各個績效指標進行細化描述和量化表達？在績效目標申報表中，如何才能夠反映出預期提供的公共產品及服務情況？如何對可能給經濟、社會、環境等帶來的影響情況進行預估及描述？如何對該項產出和影響的滿意度進行客觀的預估及表述？切實避免出現籠統描述不細化不量化的情況發生。在培訓方式上，一些地市不斷積極探索新思路和新舉措，有些地市從強化基礎培訓入手，引用優秀案例給財務人員進行講解培訓，切實提高了績效管理人員的實際操作能力。有些地方財政部門主動作為，深入各個單位進行“一對一”培訓，送培訓上門，結合部門和單位實際開展專門指導，大力推進績效目標編制質量，促進財務部門績效管理水平的大幅提升。這些做法都值得借鑒。

（五）績效目標設置應當做到有依有據

從宏觀的方面講，各部門各單位設置的績效目標應當合法合規，并與國民經濟和社會發展規劃相吻合；從微觀的角度講，設置績效目標要緊扣本部門本單位的職能和中長期發展規劃、年度工作計劃或項目規劃等。

（六）績效目標設置應當突出合理性和可行性

要合理設定績效目標，離不開廣泛調查研究和深入科學論證，只有符合客觀實際并且確實能夠如期實現的績效目標設置才是有價值的績效目標。切勿夸夸其談，不切實際。如果績效目標沒設置好，后期的績效評價也將會受到影響。

（七）強化績效目標審核

審核應重點關注相關性、完整性、可行性、適當性。可以分三個層次實施審核，一是各部門各單位的自我審核，二是財政部門審核把關，三是人大財經委的專家審核，三位一體，層層把關，從而使設置的績效目標質量達到預期。

（八）強化績效目標申報與部門預算編制同步管理

鑒于有些單位不重視績效目標編制質量的實際情況，在管理上，可以從原來的“無預算不安排資金”要求升格為“無科學有效的績效目標設置不予以安排預算”，使“績效目標申報與部門預算編制同步”真正落地扎根，從而倒逼各預算單位切實在做預算時，把績效目標設置擺上重要地位。

（九）抓好績效目標申報的“后管理”工作

績效管理始于目標設置，用于執行監督、終于達到目標。這就要求設置目標后，強化對績效目標進行后期的跟蹤管理。使績效目標運行不偏離預期目標，確保財政資金使用取得預期的社會效益和經濟效益。各預算單位應密切關注資金支出進度，加強自我監控，財政部門也應對預算單位的預算執行進度以及績效目標實現程序進行跟蹤，及時糾偏，使各預算單位確保績效目標得以實現。

（十）明晰單位內部各相關層級部門的責任邊界

財務部門負責牽頭編制，業務部門密切配合，領導層負責審批，各負其責，齊心協力把預算績效目標的各個具體指標給設置好，使其更加具有科學性和可行性，為預算執行指明方向，為后期的績效評價打下基礎。

（十一）強化全員預算績效管理意識

各預算單位要高度重視績效管理工作，從預算績效編制環節開始，強化全員參與，使全單位上下一盤棋，堅持預算編制自下而上，各有關業務部門業務特征和工作任務對績效任務目標進行的編制提出合理建議，領導層注重論證和調研，上下同力，齊心協力編制出科學、合理的預算績效目標。必要時，可以考慮把預算績效編制的合理性和科學性納入預算績效考核的重要環節，促使財務部門和各有關業務部門真正高度重視起來。

結語

總而言之，強化預算績效管理，抓好績效目標設置這個起點，堅持以績效目標實現為導向，采用恰當的績效評價手段，并把績效評價結果與預算安排和政策調整進行掛鉤，激勵高績效行為，鞭策低績效行為，達到優化資源配置、建設節約高效社會的目的。建立“花錢必問效，無效必問責”機制，讓財政資金每一元每一分都花在刀刃上，辦好實事，抓出實效。