審計署令第11 號實施背景下高校內審獨立性研究

錢佳薇

（廣州中醫藥大學 審計處，廣州 510006）

0 引言

2018 年1 月12 日，審計署修訂頒布了《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署令第11 號），并決定自2018 年3 月1 日起實施。審計署令第11 號的出臺體現了國家審計機關對內部審計工作的深刻認識，為我國內部審計工作提供了制度保障，改善了以往內部審計在執行層面缺乏政策依據、內部審計效果不佳的狀況，對各高校健全內部審計制度、規范內部審計工作等具有指導作用。相較于審計署令第4 號，審計署令第11 號主要從以下幾個方面有明顯的突破。一是內審職責的擴展。明確內審職責為監督、評價與建議，新賦予內審“建議”職責，內審目標提升到治理層面——促進單位完善治理、實現目標，與審計署令第4號的內審目標“促進加強經濟管理和實現經濟目標”相區別。二是增強內審獨立性。建立了保障內審獨立性的領導機制與建立健全了內審人員獨立性的相關約束與保護制度。三是強化了內審結果的運用，從單位內部與外部兩個方面進一步明確了內審結果運用的范圍。四是審計機關加強了對內審工作的業務指導與監督管理。

內審獨立性是保障內審機構履行職責的首要條件，是開展審計工作的前提條件。在日新月異的外部環境之下，高校辦學自主權不斷擴大，管理風險日趨增長，高校內部審計環境、審計對象及內容等都與以往有較大不同，審計獨立性成為影響審計質量的重要因素，應正確分析其制約因素并提出對策方案，優化和加強審計部門職責，健全優化高校內部運行機制。

1 審計署令第11 號對強化內審獨立性的新要求

1.1 內審職能目標方面

明確規定了內部審計職能為“監督、評價及建議”，將內部審計目標提升為“促進單位完善治理、實現目標”，擴展了內部審計職能，對內部審計提出新要求。

1.2 審計領導工作方面

對審計領導工作方面提出了新要求，要求內審機構“應當在本單位黨組織、主要負責人的直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作?！薄皣衅髽I應當按照有關規定建立總審計師制度?？倢徲嫀焻f助黨組織、董事會（或者主要負責人）管理內部審計工作?！鼻乙蟆皢挝稽h組織、董事會（或者主要負責人）應當定期聽取內部審計工作匯報，加強對內部審計工作規劃、年度審計計劃、審計質量控制、問題整改及隊伍建設等重要事項的管理”，提高了內審機構地位，增強了內部審計的權威性，健全了保障內審獨立性的領導機制。

1.3 內部審計工作方面

規定了“內部審計機構和內部審計人員不得參與可能影響獨立、客觀履行審計職責的工作”，從內部審計工作方面提出了獨立性的要求，對內審工作獨立性設置了約束條件。

1.4 內部審計人員方面

規定了“單位應當保障內部審計機構和內部審計人員依法依規獨立履行職責”，并規定內部審計人員因履行職責受到打擊報復時，單位黨組織、董事會（或者主要負責人）應當及時采取保護措施，對內部審計人員獨立性的保護方面提出了新要求。

2 當前高校內審獨立性存在的問題

2.1 高校領導對內審獨立性認識不足、重視不夠

部分高校領導對內審機構的認識仍停留在其作為高校內設機構推進學校工作的層面上。一方面，因對內審職能理解存在偏差，高校領導對內部審計部門與業務主管部門的職責存在劃分不清的情況，要求內審機構參與影響獨立性的業務活動。內審機構是高校職能部門，高校領導能影響內審人員薪資和晉升。面對高校領導的要求，內審機構及人員出于對自身利益的考慮，往往十分被動。另一方面，部分高校領導沒有發展內審機構的動機，把內審機構擺在可有可無的位置，或將內審機構僅視作應對上級檢查的工具，對內審機構缺乏足夠的重視。

2.2 內審機構缺乏獨立性

《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》（教財〔2015〕2 號）提出要充分保障內部審計機構的獨立性，應設置獨立內部審計部門。但調查發現，目前高校審計機構基本有以下幾種形式：與財務部門合署辦公、與法務部門合署辦公、與含有內部控制職能部門合署辦公、與紀檢部門合署辦公及設立獨立的內部審計機構。我國高校內部審計實際情況與規定的差距較大。高校內審機構隸屬財務部門、紀委監察部門或與其他部門合署辦公，容易導致內審工作自我檢查的內控漏洞，從而弱化內審部門監督職能。同時，部分高校內審機構在級別上屬于高校最底層的職能部門，對影響自己薪資和晉升的上級開展審計工作時，其監督和評價難?？陀^性。在內審工作中，當上級或平級部門不配合時，內審人員也較難開展工作。在審計整改工作中，內部審計機構與人員級別較低，導致審計整改難以推動，拒不整改與虛假整改情況較多，審計結果運用成效不明顯。

2.3 內審工作缺乏獨立性

審計署令第11 號明確規定了“內部審計機構和內部審計人員不得參與可能影響獨立、客觀履行審計職責的工作”，但在實際工作中，不少高校一方面內部審計定位不明確，內審機構職責不清晰，業務主管部門監管缺失，本應由業務主管部門履行的監管職責，如合同審核、工程審核等，卻由審計代為監管，“以審代管”，監管職責不清。另一方面，針對一些相關事務，高校出于責任與風險分攤或體現決策集體化的考慮，往往要求內審機構派員參加業務決策會議或簽署業務決策審批材料，這樣將導致3 種結果。一是內部審計職能模糊，內審工作陷入自我檢查的內控漏洞，弱化內審機構監督職能，使內部審計人員既當運動員，又當裁判員。二是將各職能監管部門推向審計的對立面，增大審計阻力。三是審計成為審核的“最后一道關口”，易被“集中力量突破”，審計人員承擔了較大的風險和壓力。

2.4 內審人員缺乏獨立性

不少高校內審機構人員曾在財務部門、基建部門工作多年，甚至是臨近退休人員，普遍年紀較大，人情關系較為復雜。一方面，在審計中，部分內審人員與被審干部、被審單位關系密切，將審計視為例行公事，流于形式，較難做到公平客觀。另一方面，部分內審人員缺乏責任心，抱著“多一事不如少一事”的態度，避開難以整改、復雜問題，沒有深入挖掘問題，避重就輕，審計質量欠佳。此外，內審人員的專業勝任能力也影響著內審獨立性。工作經驗缺乏或專業素養不足的內審人員更容易受到被審計單位因更擅長或熟悉所討論的事項而帶來的外在壓力，不能很好地利用審計證據正確作出審計判斷，內審獨立性很容易被迫瓦解。隨著審計“全覆蓋”要求的逐步落實，高校內部審計項目逐漸增多，審計內容日益復雜，對內部審計人員專業素質的要求越來越高，且對專業的要求往往不限于工程、會計等，更要求內部審計人員成為既懂工程、會計等傳統審計專業知識，又懂計算機、管理、法律等方面專業知識的復合型人才，這需要高校內審人員具有較強的自學意識與自學能力，拓展自身專業面。

3 強化高校內審獨立性的策略

3.1 提高領導重視程度，完善內審制度

高校領導要糾正對內審工作的錯誤認識，轉變觀念。內審部門不僅是高校內部機構，還是高校經濟健康安全運行中的“溫度計”“體檢表”，防患于未然，實際上是服務于高校健康發展的，是保護高校領導干部的。同時，審計署令第11 號對內審目標有了更高層次的要求，與審計署令第4 號中“進一步加強經濟管理和實現經濟目標”的內審目標不同，審計署令第11 號中內審目標為“促進單位完善治理、實現目標”。高校內審目前也不僅僅關注經濟方面，還關注決策、制度建設與執行、上級部署的執行費等治理層面的問題。在此基礎上，高校應依據上級制度不斷完善內部審計制度，按照新修訂的審計法、審計署令第11 號及地方政府出臺的內部審計工作規定要求，一方面健全與優化高校內部運行機制，另一方面進一步明確與優化內部審計職責，完善內部審計制度，加強貫徹落實，使高校內審工作有章可循，聚焦主責主業。

3.2 健全內審機構，提高內審地位

首先，應設置與財務部門或紀委檢察部門等分離的獨立的內審機構。其次，高校黨委應加強對內部審計工作的集中統一領導，單位主要負責人要直接領導內部審計工作。增強內審機構權威性，保證內審機構有較高的校內級別，涉及審計計劃確定、審計情況報告、違規事項處理、違法問題移送等重大事項的，應當直接向高校黨委報告，實現對被審部門客觀公正的監督評價。內審機構級別的提升將直接影響內審工作效果和效率的提升。只有高校內審機構具有獨立審計的良好地位，才能保證內審人員具有公平與客觀的精神狀態，保障其審計范圍的廣泛性與審計行為不受約束，內部審計活動不受其他部門和個人的干擾，從而提高審計質量。

3.3 理順職能，規范內審工作范圍

內審獨立性一大風險因素為“自我檢查”，內審人員檢查自己以往的工作時會產生“自我檢查”的風險， 對工作中存在的錯誤不再警覺，難以保證其客觀性。不少審計制度對“自我檢查”風險進行了防控。審計署令第11 號對內審職能的定義為“監督、評價及建議”，相比較2003 年出臺的《審計署關于內部審計工作的規定》的定義，增加了“建議”職能，要求審計人員從管理與治理的角度對業務提出建議，而非參與業務流程。2021年10 月23 日新修訂的《中華人民共和國審計法》新增的第十四條也規定“審計機關和審計人員不得參加可能影響其依法獨立履行審計監督職責的活動，不得干預、插手被審計單位及其相關單位的正常生產經營和管理活動”。

高校應加強對政策的理解，合理把握“確認”與“建議”的區別。推動內部審計職能轉型，清理、剝離與審計職能無關的財務審核、工程預算結算審核、采購與招投標審核、合同審核、詢價定價等日常各類業務審核工作，理順高校內審與業務主管部門職責，突出內部審計主責主業，確保審計過程和結果公平客觀。內審人員在工作中要敢于亮明態度。一方面，不應參加業務決策會議，即使參加，也應為“列席”，不能是“出席”，不能在有關會議紀要上簽字；另一方面，不能在有關業務決策審批材料上簽字。

3.4 增加專職人員，提高內審人員專業勝任能力

為了更好地適應高校內審工作的需求，高校應打造一支業務精湛、勤勉盡責的審計人才隊伍，實現“以審計精神立身、以創新規范立業、以自身建設立信”。

首先，高校要嚴格執行國家審計署、地方教育廳及中國內部審計協會等制定頒布的規章制度，結合高校自身內審工作特點，選聘具有任職資格的人員專職執行內審工作。一是要積極引進具有專業洞察力和政治與思想道德素養高的人才。內審人員要有精神上的獨立性，即具備公正客觀的精神，誠實勤勉地履行自身職責，在審計過程中保持客觀公正的態度。二是要合理配置內審人員財會、工程、法律、計算機等專業結構和工齡結構。審計署令第11 號對內部審計人員的資質提出了要求，要求內審人員具備一定的專業技術能力，內審機構負責人也應當具備審計、會計、經濟、法律等工作背景。良好的專業素養能幫助內審人員在審計中作出正確審計判斷。三是要保持內審人員隊伍的穩定性。內審人員隊伍不可不切實際地加以精簡。審計資源的缺乏一方面影響了審計的質量，另一方面導致內審人員缺乏對職業前景的規劃，嚴重影響其審計獨立性。

其次，積極組織內審人員參加崗位培訓和后續教育，培養內審人員“活到老，學到老”的思想理念，增強其對審計相關政策的理解力，這樣有利于建立健全高校內部審計相關政策，還可搭建內審專家和高?；ハ嘟涣鞯钠脚_，交流審計工作經驗與心得。

4 結語

增強高校內審工作獨立性有助于提高審計質量，揭示高校發展中的薄弱環節和風險隱患，促進高校資金的安全高效使用，這是我國新時代高校內部審計發展的當務之急。作為高校的領導與內審人員，應充分認識高校日趨增長的管理風險，充分發揮內部審計在高校健康安全運轉中的“溫度計”與“體檢表”的作用，依照新規定新制度，通過完善制度、健全機構、理順職能等方式增強內審獨立性，提升內審工作質量，為促進高等教育可持續發展添磚加瓦。