審計全覆蓋背景下基層審計機關財政審計面臨的困難與對策

黃 堯

(南京審計大學，江蘇 南京 211815)

一、引言

黨的十八屆四中全會將審計全覆蓋寫入政府文件中，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，首次將審計監督納入黨和國家監督體系中，作為全面依法治國重要的組成部分。審計全覆蓋要求“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里” ，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，強調消除審計視野的盲區，對審計內容和審計范圍做出了更高的要求。審計全覆蓋要求各級審計機關對更多黨和國家政府關注的問題覆蓋審計工作，因此需要各級審計機關建立相適應的工作流程和機制，但是增加的工作內容需要投入更多的審計資源，這尤其給基層審計機關帶來了新的工作困難與挑戰?；鶎訉徲嫏C關作為政府審計中堅力量的一環，響應國家號召，而財政審計又是政府審計中重要的一環，對本級政府的治理有重要的監督意義。因此，基層審計機關加強財政審計工作，優化財政審計策略，對依法治國有著重要的現實意義。

二、文獻綜述

付忠偉等認為審計“全覆蓋” ，從審計客體上講，就是對審計對象的一種多層次、多形式、多目標的“全覆蓋”。其中，重點審計對象的“全覆蓋”，既是審計“全覆蓋”理念的核心，也是審計“全覆蓋” 實踐的重中之重。嚴暢認為要實現國家審計監督全覆蓋，就是要在審計機關職責權限范圍內，將所有公共資金、國有資產、國有資源管理都在審計監督下，不留監督盲區和死角，做到對審計對象的全覆蓋。李世強指出為實現審計全覆蓋，需要從“深度、計劃、重點、無盲區、無死角、無遺漏”六個角度完善審計工作，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。鄧楚瑤研究了審計機關在貫徹審計全覆蓋要求中遇到的困境，指出了審計全覆蓋與審計資源、審計深度、審計技術、審計質量與審計風險的矛盾，提出了政府審計為主體、內部審計為基礎、社會審計為補充的審計模式作為解決方案。為解決目前基層審計機關財政審計困難，陳駿等認為應當創新審計方法，提升審計能力和審計效率，緩解審計全覆蓋與審計工作之間的矛盾。崔湛藍認為可以通過大數據審計方法推進基層審計機關財政工作。蔣大鳴等認為基層財政審計一部分困難根源在于缺乏獨立性，尤其是在“同級審”的審計工作中，為此提出應當提升財政審計地位，以“協同論”開展審計工作。吳春生等從審計執法的角度試圖解決財政審計面臨的突出問題，強調建立統一的審計機關上下聯動機制，整合審計資源。

以上研究者從不同角度研究了財政審計在審計全覆蓋下面臨的困境和對策，得到了相應的研究成果，然而對于基層審計機關在實際開展審計工作中的幫助較少，不能完全貼近現實審計工作。

三、審計全覆蓋對基層審計機關財政審計的新要求

(一)審計內容上的擴大

對于財政專項資金做到應審必審，推動民生項目和大額資金項目上的審計全覆蓋?；鶎訉徲嫏C關應在所有黨和政府關心的項目上進行審計監督，避免財政資金上的使用浪費和違規使用?；鶎訉徲嫏C關還應當了解重大民生項目和相關政策落實情況，提高財政資金使用的效益性，維護好社會和人民的利益。

(二)審計深度上的深化

市級財政預算在正常工作下，需要向二、三級預算單位延伸?；鶎訉徲嫏C關應關注到街道一級財政運行狀況，擴大審計覆蓋面，尋找財政支出缺口原因，關注各級政府財政收入組成比例，了解收支平衡風險和固定資產流失情況，以避免財政資金缺口進一步擴大。

(三)審計質量上的提高

財政審計中經常會出現“年年審，年年同樣問題”的屢審屢犯的現象，這證明了實際工作中審計執行的不到位和審計質量低下。審計機關在財政審計上應發現更多重點問題，深入了解其成因，提出切實有效的解決辦法?；鶎訉徲嫏C關在實際工作中需要提高審計質量，做出更高質量的審計報告，以在向政府和人大報告中發揮更大的監督作用。

四、審計全覆蓋下基層審計機關財政審計面臨的困難

(一)審計內容上的擴大與審計工作現狀矛盾

1.審計全覆蓋下，基層審計機關面臨更多的審計資源消耗。審計全覆蓋對審計計劃在數量的角度上有更高的要求，數量上的要求在于兩個方面，第一個方面是審計頻次的增加，在重點領域重點項目上，做到在編制中長期審計項目規劃和年度計劃時，既要突出年度審計重點，又要保證在一定周期內實現全覆蓋。第二個方面是審計內容上的擴大，財政審計除了基礎的審計業務外需要對政府民生財政工程和重大民生財政政策落實情況付出更多的關注。在教育、養老、就業、殘疾人保障等重大民生項目上，基層審計機關需要與各級政府工作人員進行充分的審計溝通，觀看繪制的各類統計表，檢查相關財政支出和國庫支出的原始憑證，了解項目人員規模、項目資金缺口、項目收支平衡狀況、在建工程項目等，對取得的審計證據充分研究，得出審計結論。在審計全覆蓋下，力求做到應審必審，因為無法有效簡化相關步驟，這些工作都需要消耗審計人員大量的時間和精力，然而基層審計機關人員數量不足成為較為普遍的現象，同時每年計劃招人數量較少，因此審計內容上的擴大與目前基層審計機關所擁有的審計資源產生了矛盾。政府財政項目往往具有更高的保密性，這一點影響了社會審計和專家審計的介入力度，從而使得更多的工作內容比例由基層審計機關人員承擔，無形中加大了基層審計機關自身的審計資源的消耗。

2.審計全覆蓋下審計內容上的擴大對審計人員提出了更高要求。財政資金專項審計項目內容、種類和數量在不斷地擴充，各類財政項目具有本身的一般性和與當地狀況結合的特殊性，這些需要審計人員掌握更多的相關知識和經驗才能做出正確的審計判斷，否則因為業務不熟悉，容易忽略報表中隱藏的問題，影響審計的結果。財政審計中數字化的審計證據比例越來越多，這些對審計人員審計方法的更新提出了要求。

(二)審計深度上的深化與審計工作現狀矛盾

審計全覆蓋下，市級財政審計向區縣和街道延伸，使得審計人員在財政審計中需要與更多的工作人員進行審計溝通。在審計工作中，審計人員一般會入駐辦事處與財務人員進行先期審計溝通，要求提供相應的審計證據，然而在同級審中，因為溝通的不足或者內部其他因素，財務人員在準備審計證據中會讓審計人員等待而消耗大量的時間，因為審計獨立性和執法力度問題，工作人員配合度無法得到有效保證，甚至無法提供足夠且有效的審計證據，這些加大了審計人員的工作難度，阻礙了審計工作的效率進程。財政部門和審計機關都被本級政府領導，兩者目的都是提高財政資金使用效率和避免浪費，保證財政資金的正確使用，然而在實際工作中，財政部門工作人員總覺得審計人員是在監督他們，是為了找“麻煩”，因此無形中認為兩者處于對立面，影響了審計效率和審計效果。各級政府有相應的財政政策思路，財務部門可能會為遮蓋一些爭議內容，在與審計人員合作中含糊不清，因此增加了審計工作的困難和工作量。

(三)審計質量上的提高與審計工作現狀矛盾

審計機關作為同級政府的一部分，獨立性受到了影響?；鶎訉徲嫏C關在取得審計證據單時需要部門負責人簽字蓋章，若無法得到蓋章則不能及時完成審計取證單。基層審計機關的審計報告需要得到當地政府的首肯后才能完成，因此不利于政府部門的部分審計成果的公布，所以在修改完審計報告后，即使發現了相關問題，也無法進行充分的披露和提出整改意見，這些由當前審計體制決定。因此容易形成“屢審屢犯” 的情況。此外，當前的審計工作環境要求審計人員在完成問題發現外，還要提出相應有效的整改意見，然而審計人員工作能力有限，對復雜的審計整改意見往往得不出有效的成果，因此部分問題只能放過，從而尋找一些容易寫、發現問題和提出整改意見的老大難問題，進而浪費了大量審計資源，也影響到了審計質量，最終使得審計監督效果大打折扣。

五、審計全覆蓋下基層審計機關財政審計對策

(一)整合、擴大審計資源，提升審計效率

由于審計報告制度和計劃，審計任務往往會在短時間內堆積，而空余時間審計人員往往在整理報告中度過，因此審計工作強度往往每年在各個時間點有一定的規律性，因此基層審計機關可以在工作繁忙的時期從街道辦事處抽調人員解決困境，緩解審計壓力。基層審計機關還可以利用好社會審計力量，積極與事務所和外部專家合作，擴大審計資源，豐富審計主體。除此之外，基層審計機關應向相關部門申請、保障審計經費，招收更多審計人員以面對審計全覆蓋背景下對審計資源的高消耗局面。除了整合、擴大審計資源外，還可以通過提升審計效率以增加審計工作能力。提升審計效率可以從內外兩個角度來完成，對內就是提高審計人員的工作效率，通過學習新的審計方法，掌握數據式審計流程，應用數據式審計思維邏輯，高效地發現問題，制訂審計計劃。審計人員還應該充分學習各類型業務，熟練掌握相關業務流程和工作方法，避免在工作中走彎路帶來不必要的工作麻煩。審計人員還應更新審計思維，對社會發展過程中伴隨出現的新財政項目和舊財政項目狀況新變化需要有一個更好的了解。對外就是加強審計溝通，建立完善的工作流程和審計工作清單，減少與外部不必要的時間浪費。

(二)拓寬審計視野，做好“上下”審計機關聯動

拓寬審計視野就是要把握住財政審計的重點內容。當前經濟形勢和政府審計發展現狀下，我國的政府審計逐漸從合規性審計向績效性審計發展，財政項目的合規性使用是基礎，但是在財務人員的業務水平不斷提升的現狀下，審計人員發現的合規性問題越來越少，為了提升審計質量和審計運用結果水平，我們必須拓寬審計視野，確定好審計重點，不僅要做好對稅收收支的監督，還應該做好對非稅收收支的關注和轉移支付。我們對財政資金的合規性關注應該向效益性關注逐步轉移。為了確定好審計內容和審計重點，基層審計機關在制訂審計計劃前，可以與上級審計機關充分溝通和協調，做到工作聯動和同步，征詢上級審計機關對本級財政審計計劃的意見和建議，爭取上級機關對部分財政審計項目做出業務指導和業務授權，方便基層審計機關把握審計方向，提升審計執法力度。做好上下級審計人員互通工作，基層審計人員在幫助上級審計機關財政工作的同時更好地了解國家和省市當前財政政策和審計思路，幫助本級審計機關更精準地確定審計重點，制訂更加完善的審計計劃。上級審計人員在幫助本級基層審計機關財政審計工作時，也能及時調整審計方向，減少無效的審計行為和無效的審計成果。

(三)做好審計先期協調工作和審計溝通工作

基層審計工作在開展深化財政審計工作中，與區、縣、街道辦事處人員應做好先期準備工作，提前制定好審計計劃與需求文件清單，列好詢問人員名單和詢問內容，做到入駐即能開展工作，減少等待的時間，也盡可能避免工作人員匆忙之間無法提供足夠的審計材料。在審計溝通中應該盡可能地講述審計人員的工作目的，避免誤會和矛盾的產生。對于審計重點項目，基層審計人員可以向上級審計機關或者政府征求通知書，以加大審計人員的執法力度，更好地讓相關財務人員了解審計目的。審計人員應當在常規審計工作外做好協同工作，讓財務人員感受到雙方是在共同完成一件事情，目的都是讓政府部門正確使用財政資金，同時強調好審計工作的重要性，避免財務人員對審計人員有過多隱瞞。

(四)制訂科學的審計計劃，確定各級單位預算審計重點，重點項目從下向上調查

審計機關應該科學統籌審計項目，對審計力量較為薄弱的基層審計機關更應如此。審計機關在確定審計對象時，應該根據黨和國家的關注重點和當前區域經濟狀況確定重點審計項目和非重點審計項目，并且審計周期內定時進行動態調整審計重點以及時適應當前環境?；鶎訉徲嫏C關對非重點審計單位可以五年一查，但是對重點審計項目就要一年一查，這其中對金額較大、受補貼數額較多、頻次較頻繁、財政收支不平衡程度較高的項目，應當重點調查，并且從下往上調查。財政項目問題可能會在一級一級向上的過程中被其他項目所掩蓋，審計人員應當從關鍵項目入手，關注好部門、單位的基站，做到從下往上調查。往往一個掩蓋較好的問題從下往上看一覽無余，有時候審計人員可以在底層調查的時候發現某個項目財務管理的混亂不堪，遍地小金庫，甚至上下串聯相瞞的亂象。在做好相關調查工作后再與相關工作人員進行審計工作就能更容易發現問題，找出工作人員提供審計材料的真實性和有效性。除此之外，還可以征詢非財政項目系統內的相關工作人員，詢問其關于某財政項目對現狀的認知水平，從而打開突破口和審計視野。

(五)提升審計獨立性，提高財政審計地位

審計應當歸屬于立法還是行政各學者意見不同，劃在哪一類政治權力下有利于審計工作的爭論持續不停，但毫無疑問的是，在其他因素不變下，審計獨立性越高，審計的力量就越大，因此在政府審計體制短期內不能發生徹底改變的現狀下，基層審計機關可以積極地向人大靠攏，提升審計的獨立性，請求人大部門對審計報告做出決議，要求政府提交審計整改結果報告，從而強化財政審計監督能力和監督地位。在提高財政審計地位上，基層審計機關可以積極地與政府財政部門合作，指導建立健全完善的內部控制制度，細化與審計工作相關的工作流程，提升基層審計部門對財務部門的影響力和互通水平，從而在審計工作中消減不必要的工作摩擦，同時也能讓審計部門對政府財政情況有一個更深入的了解。基層審計機關還可以把專項審計工作和財政審計工作結合，一方面提升審計工作效率，同一個時間辦多件事，對政府財政也能有一個更全面的了解，從而更加容易發現問題所在，也能更好地針對性提出整改意見，提升審計結果的質量。基層審計機關可以與人大和政府相關部門合作，征詢他們關心的要點內容，從而指導審計工作的展開。此外，基層審計機關可以在范圍內適當調整自身審計制度，例如建立審計事后跟蹤制度，積極與紀檢部門合作，共同調查部門和單位的項目開展情況和整改進度，增強審計人員的執法力度和審計成果的運用。

六、結語

全面依法治國背景下，審計全覆蓋的提出為政府審計帶來了新的要求，這些為基層審計機關在財政審計工作中帶來了新的挑戰。做好財政審計工作關系著國家和社會經濟的平穩健康發展，基層審計機關應當做好審計監督工作，做好各級政府的“經濟顧問” ，完善財政審計工作，提升審計工作效率，提高審計工作成果，切實助力黨和國家依法治國。