農(nóng)村老年人福利供給的治理問(wèn)題和角色定位
——基于福利多元主義視角

勞旻旻

(廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541000)

一、問(wèn)題的提出

國(guó)務(wù)院人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查得到的數(shù)據(jù)測(cè)算出我國(guó)人口的平均預(yù)期壽命高達(dá)74.83歲，相比2000年提高了3.43歲。這一數(shù)據(jù)不僅反映了我國(guó)公民的健康水平指標(biāo)，而且映射了我國(guó)人口壽命呈延長(zhǎng)趨勢(shì)。有學(xué)者預(yù)測(cè)，我國(guó)到2050年將進(jìn)入全球老齡化水平最高的國(guó)家行列，那時(shí)我國(guó)65歲及以上的老年人比例將高達(dá)27.4%。

老年人口和老年福利需求存在正相關(guān)關(guān)系，老年人口的增長(zhǎng)必然擴(kuò)大老年福利需求總體增長(zhǎng)。老年人為保障晚年生活的基本需求甚至更高層次的生活需求，逐漸表現(xiàn)為對(duì)福利更強(qiáng)烈的依賴。如果老年人福利事業(yè)的發(fā)展步伐跟不上人口老齡化的步伐，那么即使養(yǎng)老金水平再高，老年人的生活質(zhì)量也無(wú)法得到保證。由于地理位置、歷史、文化觀念等因素，我國(guó)老年人口更多是分布于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)；再加上農(nóng)村老年人口基數(shù)龐大，因而改善農(nóng)村老年福利狀況是一個(gè)長(zhǎng)期的、艱難的、復(fù)雜的過(guò)程。黨的十九大會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要“建成覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系必須要堅(jiān)持兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的總體要求”來(lái)開(kāi)展相關(guān)工作。整體而言，一方面我國(guó)每年在農(nóng)村老年福利供給方面呈增長(zhǎng)趨勢(shì)；另一方面農(nóng)村老年福利供需矛盾依舊突出，他們的滿足感、幸福感乃至獲得感較低。

二、農(nóng)村老年人福利供給的治理問(wèn)題

(一)供給和需求的失衡

1.農(nóng)村老年福利需求與供給嚴(yán)重失衡

需求層次理論是構(gòu)成社會(huì)福利理論的重要子系統(tǒng)，也是理解人類行為和活動(dòng)的理論基礎(chǔ)。奧爾德弗在該理論基礎(chǔ)上提出人本主義需求理論(ERG理論)，實(shí)際上是對(duì)需求理論進(jìn)行了歸納和總結(jié)。他認(rèn)為人類的需要包括生存、關(guān)系和成長(zhǎng)三大核心需要。不論是需求層次理論還是ERG理論，都體現(xiàn)了人類的需求具有多樣性、無(wú)限性。我國(guó)農(nóng)村老年人口基數(shù)大，且人口老齡化和高齡化逐年加劇，因而農(nóng)村老年福利需求增長(zhǎng)速度加快。再者，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度的約束給城市和農(nóng)村的福利體制帶來(lái)了影響，不論是從福利內(nèi)容還是福利供給方面去看，城市老年福利要優(yōu)先于農(nóng)村老年福利，因此造成農(nóng)村老年福利需求總量龐大，而供給量不足的局面。

2.政策制定者的供給偏好與農(nóng)村老年福利的現(xiàn)實(shí)需求不匹配

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村老年社會(huì)福利的設(shè)計(jì)和給付實(shí)質(zhì)上構(gòu)建的是一種“福利供給主體需要” 而非“老年人需求”的發(fā)展模式，之所以這樣說(shuō)，主要是因?yàn)楫?dāng)前的老年人福利服務(wù)尚未從老年人的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，而僅僅停留在福利供給主體偏好的角度上，即從福利設(shè)計(jì)到福利服務(wù)的全過(guò)程基本是以供給主體偏好來(lái)設(shè)計(jì)的。當(dāng)人們進(jìn)入老年，身體的各項(xiàng)機(jī)能都會(huì)發(fā)生明顯的變化，體質(zhì)虛弱的老年人容易生病，不論是居家養(yǎng)老還是社區(qū)服務(wù)養(yǎng)老都未能從根本上滿足老年人的看病需求。那些自認(rèn)為身體狀況良好的老年人覺(jué)得不需要上門提供相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)，體弱多病的老年人覺(jué)得去養(yǎng)老院居住較好，主要原因有以下兩個(gè):一是可以享受到相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)；二是同齡人的陪伴可以在一定程度上減輕失落感、孤獨(dú)感。因此，農(nóng)村老年福利供給的設(shè)計(jì)方案和實(shí)施都應(yīng)切實(shí)考慮當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)貤l件的真實(shí)性和特殊性，還要從老年人的客觀需要這個(gè)角度出發(fā)，而不是停留在“理論需要” “福利供給主體偏好”等層面上。

(二)制度供給尚不完善

1.城鄉(xiāng)福利供給差距明顯

不管時(shí)代如何變遷與發(fā)展，家庭始終是福利供給主體的最基礎(chǔ)單元，特別是在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，家庭是非常重要的福利提供單位。一直以來(lái)，深受城鄉(xiāng)二元制度的影響，城市和農(nóng)村的社會(huì)福利制度設(shè)計(jì)上有較大的差異，城市老年福利的發(fā)展明顯優(yōu)于農(nóng)村老年福利的發(fā)展。城市化的發(fā)展帶動(dòng)了城市老年福利的發(fā)展，如養(yǎng)老模式多樣化、養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)提高、老年救助性供給水平高等。而農(nóng)村老年福利不僅表現(xiàn)在養(yǎng)老模式單一、經(jīng)濟(jì)來(lái)源不穩(wěn)定，還體現(xiàn)在普惠性老年福利供給水平較低和救助性老年福利有待夯實(shí)。

2.供給主體單一化

一直以來(lái)，政府是農(nóng)村老年福利的主要供給方，即使有其他非公共部門加入，但持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)。政府和家庭是農(nóng)村老年福利的兩大供給主體，這種較為單一化的供給主體不僅使得農(nóng)村老年人享受到的福利產(chǎn)品和服務(wù)都十分有限，而且會(huì)使得供給主體工作效率低下。個(gè)人的力量總是有限的，有些事情需要多方力量的參與才能如期保質(zhì)保量地完成。發(fā)展農(nóng)村老年福利事業(yè)亦是同樣的道理，不能僅僅依賴政府為主、家庭為輔的供給模式，而應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)多方組織的共同協(xié)作參與。

3.立法監(jiān)督不足

“十四五”計(jì)劃如約而至，我國(guó)政府要進(jìn)一步加快農(nóng)村老年福利事業(yè)的發(fā)展，逐步擴(kuò)大福利的覆蓋面和普及面，制定與完善福利相關(guān)的法律法規(guī)。當(dāng)前，有關(guān)專門的農(nóng)村老年福利的立法層次還較低，僅能維護(hù)部分弱勢(shì)群體的福利權(quán)益和利益。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)老年人福利的立法僅從大范圍去制定并實(shí)施相關(guān)條款，并未對(duì)老年人群體進(jìn)行細(xì)分且出臺(tái)相關(guān)法律政策。個(gè)性化、差異化的福利需求決定了我國(guó)構(gòu)建完善的、可持續(xù)的農(nóng)村老年社會(huì)福利體系的艱難程度。在我國(guó)，共產(chǎn)黨員作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的中堅(jiān)力量要發(fā)揮好、履行好自身職能，積極動(dòng)員各方力量參與并投入社會(huì)福利事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展中。就法律層面而言，政府要對(duì)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)廣大人民的利益，尤其是殘疾人、老年人等弱勢(shì)群體。

三、福利多元主義視角下老年福利供給主體的角色定位

學(xué)者聞雯和馬躍認(rèn)為“福利多元主義”一詞由“福利”和“多元主義” 兩個(gè)詞語(yǔ)組合而成，福利不僅僅是社會(huì)政策的價(jià)值取向，更是對(duì)一國(guó)或地區(qū)全體成員的需求是否得到滿足以及滿意程度的評(píng)判條件之一。要實(shí)現(xiàn)“福利” 的目標(biāo)離不開(kāi)“多元主義” 這一政策工具和手段；福利供給主體的多元化并不僅僅是多元主義的核心要義，不同供給主體之間的相互分工與協(xié)作也應(yīng)當(dāng)列入多元主義的核心要義范圍。

(一)積極發(fā)揮政府職能，加強(qiáng)農(nóng)村老年福利制度的頂層設(shè)計(jì)

1.履責(zé)到位體現(xiàn)在理論和實(shí)踐共同發(fā)力

馬克思主義最基本的原則是理論與實(shí)踐的統(tǒng)一。政府作為農(nóng)村老年福利供給的主體，其責(zé)任不僅僅停留在政策或方針的制定層面上，還應(yīng)貫徹落實(shí)好其承擔(dān)的主要責(zé)任。政府部門要從以下三個(gè)方面切實(shí)履行職責(zé):統(tǒng)籌規(guī)劃、籌集資金和提供服務(wù)。首先是在統(tǒng)籌規(guī)劃方面，政府要出臺(tái)專門的農(nóng)村老年福利供給相關(guān)的法律法規(guī)并加以落實(shí)。在制定這些法律文件或者規(guī)章制度之前，政府部門應(yīng)當(dāng)組織好相關(guān)部門聯(lián)合展開(kāi)調(diào)查，深入了解農(nóng)村老年人在社會(huì)福利方面的服務(wù)需求和意愿，避免出現(xiàn)按“福利供給主體主觀需要” 制定政策的失誤。其次，資金是建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村老年福利事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府主管部門可以出臺(tái)優(yōu)惠政策以此來(lái)鼓勵(lì)第三方組織或機(jī)構(gòu)積極參與并投入農(nóng)村老年福利事業(yè)當(dāng)中來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年福利供給主體朝著“多元化”模式發(fā)展，且擴(kuò)大福利的供給量。最后，就是要切實(shí)根據(jù)農(nóng)村老年人的需求來(lái)提供相應(yīng)的福利服務(wù)或幫助，從而使得政府給予老年人“老有所樂(lè)” 的承諾得以兌現(xiàn)。

2.擴(kuò)大老年福利供給量

擴(kuò)大農(nóng)村老年福利供給的覆蓋面和普及面，首先要做的就是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。著名的德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾哈德認(rèn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利有著較為密切的聯(lián)系，要使得社會(huì)福利取得良好的發(fā)展必須首先促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷向前進(jìn)步。其次，東中西部地區(qū)和城鄉(xiāng)老年福利的供給水平要保持相對(duì)均衡的發(fā)展水平，切不可差距太大。農(nóng)村老年福利的供給總量和老年需求總量要維持相對(duì)平衡狀態(tài)，這樣才能提高農(nóng)村老年人的滿意程度，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

(二)實(shí)施優(yōu)惠政策以吸引更多非公共部門的參與和協(xié)作

主體之一是非公共部門在適應(yīng)和參與農(nóng)村老年人福利供給的過(guò)程中，要學(xué)會(huì)和政府部門合作。當(dāng)前最普遍的農(nóng)村老年福利供給模式為PPP模式，它是指政府與非公共部門通過(guò)合作的方式為農(nóng)村老年人提供福利產(chǎn)品和服務(wù)，這不僅能減輕政府的壓力，也有助于非公共部門在獲取自身利益的同時(shí)為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值。首先，在籌集資金方面，對(duì)那些政府資助的項(xiàng)目要積極爭(zhēng)取參與，而對(duì)那些非政府資助的項(xiàng)目要爭(zhēng)取政府提供幫助或加以引導(dǎo)。其次，在運(yùn)作模式上要注重“準(zhǔn)行政化”。所謂“準(zhǔn)行政化”是強(qiáng)調(diào)組織在不利于自身生存和發(fā)展的環(huán)境下所做出的隨機(jī)性、適應(yīng)性的反應(yīng)，它有別于傳統(tǒng)的“行政化”運(yùn)營(yíng)和管理模式。在當(dāng)前的老齡化視角下，非公共組織參與并投入老年社會(huì)福利事業(yè)中必然要學(xué)會(huì)與政府合作，相互配合才能發(fā)揮最大的效用。

(三)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高老年人的消費(fèi)能力

英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，促進(jìn)社會(huì)福利的發(fā)展離不開(kāi)個(gè)人私欲活動(dòng)的滿足，并以此為研究的邏輯起點(diǎn)推演出市場(chǎng)有“自由放任”的顯著特點(diǎn)。表面上看，政府是農(nóng)村老年福利供給主體的“主導(dǎo)者” ，但其并不能完全干涉?zhèn)€人的追求活動(dòng)。即使政府為農(nóng)村老年人提供了全方位、多層次的福利服務(wù)，也不能完全滿足每一個(gè)個(gè)體的需求和愿望。因而需要市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)發(fā)揮作用。市場(chǎng)上存在許多的老年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，按照機(jī)構(gòu)的目的或宗旨可劃分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩大類型，不同性質(zhì)和特點(diǎn)的老年人福利機(jī)構(gòu)各有優(yōu)勢(shì)。首先，不同性質(zhì)的福利機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)起不同的責(zé)任，對(duì)非營(yíng)利組織的管理如前文所述；而對(duì)營(yíng)利性機(jī)構(gòu)政府應(yīng)采取補(bǔ)貼政策、稅收減免政策等。此外，為鼓勵(lì)營(yíng)利性福利機(jī)構(gòu)建設(shè)一定規(guī)模的有關(guān)老年人養(yǎng)老和服務(wù)的設(shè)施，還應(yīng)給予床位補(bǔ)貼、土地使用優(yōu)惠政策等。其次，政府要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，努力提高農(nóng)村老年人的收入水平。當(dāng)人們的收入提高時(shí)，其消費(fèi)能力也會(huì)相應(yīng)提升；促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅對(duì)提高農(nóng)村居民收入水平具有積極作用，也有助于農(nóng)村老年人福利服務(wù)購(gòu)買力的提高。需要明確指出的是，在我國(guó)當(dāng)前面臨龐大的老齡人口數(shù)量的背景下，實(shí)現(xiàn)所有的老年社會(huì)福利服務(wù)和設(shè)施全部免費(fèi)是較為困難的，因而對(duì)于部分的老年福利服務(wù)和設(shè)施采取有償享受或獲得是較為公平公正的抉擇，這不僅能有效減輕政府的財(cái)政壓力，減少“搭便車” 的行為，也有利于維護(hù)社會(huì)秩序。

(四)有效發(fā)揮家庭福利供給的基礎(chǔ)性功能

俗話說(shuō):“落葉歸根” ，即人最先出生于家庭，最終也還是要回歸家庭。究其原因，主要是家庭不僅是人類的避風(fēng)港，同樣也是人與人之間關(guān)系的紐帶，在物質(zhì)和精神層面為個(gè)人提供幫助和慰藉。我國(guó)的?老年人權(quán)益保障法?在2015年進(jìn)行再次修訂，該法案相關(guān)條款提到“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，家庭成員應(yīng)當(dāng)給予尊重和關(guān)心、照料” ，從這可看出政府對(duì)農(nóng)村老年福利供給主體中的家庭單位給予了角色定位。

1.實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策，激勵(lì)家庭發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)功能

對(duì)于那些提供養(yǎng)老服務(wù)的家庭或個(gè)人應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合。采取這種激勵(lì)措施可以參考西方國(guó)家或者中國(guó)香港地區(qū)已有的較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。如在瑞典或者英國(guó)這樣的高福利國(guó)家，政府對(duì)那些為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的家庭或個(gè)人實(shí)施補(bǔ)貼政策或稅收減免政策，以此達(dá)到激勵(lì)的效果。令人可喜的是，我國(guó)的南京市已進(jìn)入試點(diǎn)階段，對(duì)那些家庭成員愿意照顧老人的都會(huì)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。這種激勵(lì)政策不僅能夠滿足部分老年人居家養(yǎng)老的需求，同時(shí)也降低了經(jīng)濟(jì)成本。

2.開(kāi)展專業(yè)化的培訓(xùn)

在政府的引導(dǎo)下成立專業(yè)性的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，始終以培養(yǎng)專業(yè)化的管理人員和服務(wù)人才為宗旨，樹(shù)立為老年人提供專業(yè)性福利服務(wù)的核心目標(biāo)。農(nóng)村老年人福利是養(yǎng)老保險(xiǎn)的延伸和擴(kuò)展，其主要包含養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、教育和娛樂(lè)休閑活動(dòng)等內(nèi)容。農(nóng)村老年福利涵蓋的內(nèi)容范圍廣，因而其不應(yīng)僅僅強(qiáng)調(diào)供給主體的多元化，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)提供福利的專業(yè)化、制度化。

四、結(jié)語(yǔ)

老年是自然界中每一個(gè)個(gè)體不可避免的生命階段，盡可能地滿足老年人的各種需求和服務(wù)是構(gòu)建和發(fā)展農(nóng)村老年人福利的初衷。中國(guó)在發(fā)展老年福利事業(yè)中，不僅要看到城市老年福利發(fā)展的難題，更要重視農(nóng)村老年福利面臨的困境。我國(guó)農(nóng)村老年人口不僅基數(shù)大，且老齡化、高齡化趨勢(shì)持續(xù)加劇，對(duì)于農(nóng)村老年福利供給的現(xiàn)狀和不足，各方供給主體要聯(lián)合發(fā)力，即政府、市場(chǎng)、非公共部門和家庭(個(gè)人)需要共同參與，各司其職、相互合作，共同為達(dá)到農(nóng)村老年供給和需求的相對(duì)平衡而不懈努力。福利社會(huì)是我國(guó)建設(shè)和發(fā)展社會(huì)保障的偉大愿景，對(duì)提高人民生活水平方面具有不可估量的重要作用，另外對(duì)社會(huì)的矛盾有緩和化解的良性作用，從而促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展與提高。最為關(guān)鍵的是福利社會(huì)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)兼顧了公平與效率，它不僅能把“蛋糕” 做大，且能分配好這塊“大蛋糕”。