“十四五”時期中國城市高質量發展的創新驅動體系構建※

○郭晶

山東工商學院 山東煙臺 264005

一、問題的提出

自2008年全球金融危機以來，盡管歐美等國先后出臺諸多貨幣政策以刺激經濟復蘇，但世界經濟始終萎靡不振，處于相對低迷狀態。隨后，民族主義、反多邊主義、極端政治傾向等多維“逆全球化”思潮席卷而來，迫使世界各國不得不在困局之下尋求經濟發展新引擎。在此背景下，為消弭經濟發展困頓，黨的十九大首次提出“高質量發展”要求；黨的十九屆五中全會強調，“十四五”時期經濟社會發展要以推動高質量發展為主題。這一歷史時點，有序推進城鎮化建設，實現城市高質量發展日漸成為進一步激發內需潛力與發展動能的關鍵。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規劃》）指出，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。該政策指引之下，2021年中國各大城市均展開實踐，在盤活資源、整合要素等方面投入大量人力、物力。同時，如廈門、煙臺等多個城市均在本市“十四五”規劃中制定了匹配中國經濟高質量發展的階段性目標，即經濟總量在2021—2035年邁上萬億元臺階。顯然，“十四五”時期，中國GDP過萬億的城市總量將大幅增長，以核心城市為中心的輻射式發展模式將成為中國高質量發展的主要模式。但就當前發展實際而言，城市公共服務“碎片化”嚴重、城市環境污染形勢嚴峻等問題仍舊存在，成為中國城市高質量發展的現實阻礙。立足于此，為更好提振國民經濟，有效平衡不同城市經濟發展水平，相關參與主體有必要緊跟“十四五”發展規劃，在快速推進城市化進程的同時，結合高效、和諧、全面的“城市更新”理念，構建中國城市高質量發展創新驅動體系，以繼續深化對外開放格局。

二、“十四五”時期中國城市高質量發展的基本概念與典型特征

（一）基本概念

1.城市發展概念。從經濟學視角進行審視，英國學者K.J.巴頓將城市定義為“一個集土地、勞動力、住所等要素為一體的網絡式經濟系統”。從社會學視角展開探究，城市即“一個具有明確地理邊界、個性化特征的社會組織形式”。而依據中國《城市規劃基本術語標準》，城市則被定義為區別于鄉村，由國家行政建制設立，以非第一產業人口為主要居民的市、鎮。盡管這些定義基于多個視角考量，但最終都指向城市的兩個基本屬性：其一，城市是涵蓋一定地域范圍內社會、經濟、文化等活動的綜合系統；其二，城市以人為載體，能夠實現人與人之間的“社會聯系”。在經濟社會高速發展的背景下，城市基本屬性得到豐富，其在經濟體系中的作用與地位也隨之產生一定變化，以滿足城市持續擴張而產生的多元物質文化需求。在此過程中，城市發展會引申出“量”與“質”的演變，促使城市功能性提升。“量”通常是指城市數量的增加與城市規模的擴大，即城市化水平提升；“質”通常指城市功能的加強，即現代化水平提高。也就是說，城市發展質量是某一國家或地區城市獨特性體現，其有著經濟、文化、政治等不同集聚特點。

2.城市高質量發展概念。改革開放以來，城鎮化進程持續推進，有力帶動了既有經濟社會變革。但在這一過程中，城鄉二元制度結構、土地制度及城市資源配置導向等使得城市發展質量“受損”。此背景下，城市高質量發展概念逐漸被提及。城市高質量發展概念脫胎于城市發展質量的相關研究，且由于城市發展具有階段性，所以隨著城市發展階段不斷演進，城市發展質量也處于動態演化狀態。城市發展前期，人口與產業快速集聚與基礎設施滯后的失衡狀態主要體現在公共資源供給不足方面。此時對城市發展質量問題的探究主要是為了引導城市向既定目標發展。城市發展中后期，物質基礎設施基本完善，如何滿足人民日益增長的精神文化需求就成為了發展重心。此時，城市發展質量的界定主要是為了反映城市經濟、政治、文化、生態等多方面綜合發展水平。

“十四五”時期，如何實現城市高質量發展，成為中國現階段推進新型城鎮化以及經濟高質量發展的重要方略。從階段性發展視角審視，城市高質量發展可以看作是絕對與相對的統一。一方面，階段性發展目標需匹配與之適應的標準，否則就稱不上高質量。另一方面，超越當前發展階段的過高要求，不僅不會加速城市高質量發展，反而會有所阻礙。故明晰城市高質量發展內涵，明確城市高質量發展方向，可以有效引導城市轉型。圍繞這一話題，中國環保產業研究院常務副院長翟濱指出，“十四五”時期的城市高質量發展不能再以城市數量擴張與城鎮化率的調整提升為重點，而要以高污染與高資源消耗是否改善、城市居民幸福感是否提升為新的評判基準。趙崢、王炳文（2021）認為城市高質量發展需要更加強調以人為本，注重平衡多元主體利益需求，以綠色、集約、低碳為核心導向。劉秉鐮、汪旭（2021）等則指出，新時期城市高質量發展需打破以土地、資本為核心的傳統城市發展模式，提升經濟供給體系韌性，重塑并優化現有產業結構，深入挖掘社會資本潛力，從而實現城市發展新格局。在國外城市發展領域研究中，并未專門提出“高質量發展”概念，與之相近的是城市可持續發展相關論述。如城市可持續發展需要將文化與創新相結合；城市發展后期需要借助城市地下空間來減輕交通擁擠、優化利用土地空間供應等。由此不難發現，中國學者大多立足國內實情，將生態保護、以人為本與經濟發展的協同，作為城市高質量發展內涵。

綜合以上分析，筆者認為“十四五”時期城市高質量發展的內涵需在綜合考慮經濟、社會、文化等多種要素的基礎上，立足“以人為本”“可持續發展”“節能減排”等理念，打造與構建更具活力的經濟環境、更公平的社會環境、更舒適的人居環境及更綠色的生態環境。

（二）高質量發展典型特征

縱觀中國經濟社會發展歷程可以發現，城市發展特征是改革開放40余年來中國經濟發展的經驗積淀與集中體現。簡單來講，中國城鎮化、工業化進程速度與規模舉世矚目，這一成就集中體現在當前城市發展的各類特征中。隨著中國經濟邁入高質量發展階段，高質量發展理念也對城市發展提出了更高的要求，促使城市發展特征側重點出現偏移。由此來看，分析城市高質量發展特征，有必要對改革開放40余年中城市發展內核展開系統梳理，以更好明晰“十四五”時期城市高質量發展趨向。具體而言，其特征主要分為以下三個方面：

第一，以資源系統化整合為目標，充分利用與發掘資源價值。事實上，改革開放引致城市快速發展，使得各區域城市經濟不平衡現象突出，而這種不平衡現象又多為供需之間的失衡導致。以人力資源來說，隨著1978年十一屆三中全會的召開，國家逐漸將發展重心轉移至經濟建設。這一時期，家庭聯產承包責任制的出現與發展，使得農村勞動力出現大量冗余。這些剩余勞動力彌補了深圳、珠海、廈門等沿海城市大力發展工業體系建設的人力缺口，為其快速發展奠定了基礎。直至今日，東部沿海地區仍為其余省份人口外流的主要目的地。盡管改革開放前期中國城市發展取得突出成就，但此舉也為后續幾十年內中國城市發展兩極分化格局埋下隱患。故以此看，“十四五”時期城市高質量發展的重要特征之一應當是各區域間供需矛盾得到解決，即城市能夠“以資源系統化整合為目標，充分利用與發掘資源價值”。一方面，高質量發展理念之下，城市需把握供給側結構性改革機遇，兼顧供給側與需求側，貫通城市與城市之間的消費、流通以及生產要素，實現城市供需結構更高水平的資源整合。另一方面，新消費理念興起以及消費結構轉型的變化，促使個性化消費趨勢顯現。這一背景下，城市應緊跟時代發展趨勢，以文化消費為目標，探索新時期符合消費者需求的消費環境，促進消費結構轉型升級。同時，借助電商、自媒體等渠道實現精準投放，以縮小區域資源要素差距，充分發揮出互聯網資源價值。

第二，以創新驅動為方向，強化并釋放發展動能。南方談話后，國家對外開放決心進一步明確，推動城市正式進入快速發展時期。從這一時期發展進程來看，一方面中央與地方財稅關系基本明確。事權上，國家通過補充憲法相關章節，促使地方政府權力確立；財權上，實行中央與地方財政包干制度，增加地方財政收支積極性。這種分權治理的方式，不僅提高了地方財政自主性，也進一步激發地方政府主動擴大自身財政利益，加劇城市間經濟競爭。另一方面，以土地財政為重點的區域增長方式開始形成。1994年分稅制改革出臺后，地方財政比例相繼縮減，只能通過加快城市土地流轉來擴大財政收入，地方政府將土地財政作為城市發展基石，大力推進營商環境建設。然而，這種“以土地謀發展”的經濟運行模式，成為日后經濟“脫實向虛”、地方政府“債臺高筑”的根源之一。“十四五”時期，在國內資源要素與投資方式難以為繼、全球價值鏈矛盾阻隔的雙重誘因下，我國適時推出了以生態優先、綠色發展為導向的政策理念。相關學者指出想要打破生態發展困境，必須依靠創新驅動來解決發展動能不足等問題。相關主體應當以創新為基本出發點，加快城市土地資源、水資源等傳統資源要素，以及云計算、大數據等新型要素充分融合，提高要素使用效率，打造出推動城市高質量發展的新環境。是以，實現“以創新驅動為方向，強化并釋放發展動能”，是當前城市高質量發展的特征之一。

第三，以產業鏈供應鏈循環為動力，均衡區域經濟發展差異。區域經濟發展水平不均衡是“十四五”時期城市經濟高質量發展的重要阻礙因素。此前，“西部大開發”“中部崛起”“東北地區等老工業基地振興”等戰略的推進，先后為西部、中部、東北老工業區發展提供政策指引，使得全國城市經濟發展失衡問題得到有效調整，西部地區和中部地區部分城市主要發展指標增速顯著提升，部分城市指標甚至高于東部地區及全國平均水平。但就智研產業信息網數據統計，2021年GDP百強城市排行榜單中，東部地區城市占比仍舊超過半數。這在一定程度上是因為東部地區城市發展后期傳統產業結構由信息技術、金融服務業及高端制造業等逐漸替代，推動城市發展走向高質量階段。因而，在“十四五”時期，“以產業鏈供應鏈循環為動力，均衡區域經濟發展差異”理應是中國城市高質量發展的核心特征。中國有必要緊抓產業鏈供應鏈升級主線，優化既有行政區劃空間要素和配置機制，借助“雙循環”新發展格局培育完整的城市產業體系，在解決未來1.5億農業轉移人口市民化的同時，穩步縮小區域間城鎮化水平差距，加速城市高質量發展。同時，對產業鏈供應鏈相關傳統制度進行革新，加速城市群、都市圈等跨區域聯動制度落實，加快建立健全區域融合發展政策體系，破除城市高質量發展體制障礙。

三、“十四五”時期中國城市高質量發展面臨的主要問題

（一）城市公共服務“碎片化”嚴重

公共服務是政府提升城市治理能力的重要內容，能夠充分反映出民眾對生活和工作的期望與需求。顯然，一座城市能否為其民眾提供各種服務來適應經濟活動的需要，成為衡量城市高質量發展的關鍵指標，同時也是城市未來核心競爭力的重要支撐。但在我國城市公共服務治理過程中“碎片化”問題凸顯，使得城市高質量發展進程面臨一定阻礙。一方面，城市公共服務職責“碎片化”，缺乏有效整合。長期以來，小農意識或小農觀念使得人們對于公共事務和公共利益存在片面化思維。放在城市公共服務上而言，就是各級政府及其下轄部門、官員缺乏協同合作精神，慣于“各自為政”，忽視公共服務特殊性導致的服務職責“碎片化”。同時，官員晉升體制壓力下帶來的“對上不對下”負責機制，也是城市公共服務碎片化的重要體現。在這一體制下，多數官員“不求有功，但求無過”的心態，使得在日常公共服務治理過程中對跨區、跨部門公共服務協作、公共危機治理重視不足，一定程度上阻礙了各公共服務部門職責的履行。另一方面，城市公共服務決策“碎片化”，職責劃分不明。一是缺乏具備整體決策性質的公共服務綜合性立法。目前我國城市公共服務職責劃分主要是由多項單一法律構成。在此框架下，各個公共服務部門僅會依據自身需求來制定公共服務政策與發展規劃，難以形成統一的、整體性的公共服務發展規劃，以至于各項決策間存在隱藏的沖突性條款。二是現有公共服務法律法規中各部門職責模糊，分工不明。以食品安全監管為例，該領域公共管理部門多達8個，包括質監部門、工商部門等。而因我國尚未建立具備整體決策性質的公共服務監督機制，在進行跨層級、跨部門協調時，往往會呈現出治理錯位的現象。此外，公共服務財政預算不足，也是導致城市公共服務“碎片化”發展的重要因素之一。財政民主化與財政透明度較低，財政決策行為極容易因個別事項的輕重緩急而出現優先級。可能存在地方政府以投資為導向，以提高本地GDP和稅收為目標，進行資金撥款，從而忽略公共服務資金投入的情況。新時期，城市公共服務在城市治理和促進城市高質量發展中占據重要作用，如果無法有效改善，勢必會影響城市高質量發展進程。

（二）城市發展模式難以擺脫資源依賴

長期以來，我國大多數城市的發展偏向于以資源為導向，較為粗放，且大量城市立足于轄內資源，實行以資源開發加工為主的單一化發展模式。隨著我國經濟下行壓力持續加大，以此類單一化發展模式為主的資源導向型經濟增長模式呈現出“斷崖式”下跌，結構性、體制性矛盾日益顯現，并已成為影響我國城市高質量發展的重要阻礙。當前階段，以資源為發展導向的城市（以下簡稱資源型城市）仍舊難以擺脫資源依賴，其經濟發展方向深陷煤炭、電力、石化等重化工業為主導的困局，難以實現結構快速調整與優化。尤其是近年來，受金融危機及新冠疫情影響，金屬、能化等板塊國際大宗原材料商品價格下降，市場避險情緒加劇，對資源型城市產業沖擊明顯。而諸如高新技術產業、戰略性新興產業尚處于試點發展階段，雖然發展前景廣大，但目前發展動力不足。深究其因，一方面，資源型城市在吸納人才就業方面處于劣勢。根據《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》數據，黑龍江有鶴崗、雞西、大慶、黑河等11個市（區）被列為資源型城市，這些城市多數“依資源而建，因資源而興”。在當下資本密集型與技術密集型產業逐步占據主導地位的背景下，資源密集型產業已經難以為繼。自身經濟發展潛力的下降，使得本土地區優秀人才不斷流失，據梧桐果數據統計，2019年黑龍江省人才吸引指數為-6.19，排名墊底。這說明，當前資源型城市人才存在明顯的外流現象，難以通過人才助推城市實現多產業協同的高質量發展。另一方面，資源型城市在技術進步方面的表現較差。資源依賴會抑制資源型城市進行技術變革，主要體現在對技術變革相關要素的“擠出”。以研發為例，資源密集型產業多以初加工、低級制造為主，其對技術創新的要求不高。因而，當某一城市發展資源密集型產業時，其側重點自然會偏向于生產，從而降低對研發資金的投入。受制于此，戰略性新興產業和高技術產業難以實現快速發展，無法為城市高質量發展提供核心技術支撐，最終導致城市始終處于以資源為經濟導向的困局之中。

（三）城市環境污染形勢嚴峻

工業是推進中國經濟增長的堅實力量，但隨著工業化進程的加快，城市污染逐漸超出環境自凈能力，導致自然環境各種因素的性質和功能發生變異，城市環境承載力不足且污染日漸嚴重的現實困境逐漸顯現。水污染方面，截至2020年底，中國城市污水年排放量已超過571.36億立方米。盡管城市污水排放首先會經過污水處理廠處理，但其處理后僅達到污水處理一級A標，水質遠低于可供居民日常生活的地表Ⅲ類水。隨著中國工業化與城鎮化的持續推進，城鎮污水排放量勢必會進一步增長。此背景下，中國現有技術無法完全實現大量污水轉為城市用水，也就無法從根本上解決水資源污染處理問題。同時，伴隨污水排放而產生的污泥更是致使城市污染的罪魁禍首。據有關報道指出，當前我國污水處理廠產生的污泥近80%未得到有效處理，致使其被隨意棄置在農田、河流中，最終形成新的污染源。大氣污染方面，盡管自《大氣污染防治行動計劃》實施以來，中國大氣污染治理已取得階段性成效，部分城市已從超重污染轉向較重污染或中度污染，但空氣質量的改善效果仍有待提升。以細顆粒物（PM2.5）和臭氧（O3）為例，當PM2.5排放得到有效控制后，O3濃度會隨之上升，呈現出“蹺蹺板效應”。而截至目前，中國仍未研發出PM2.5和O3協同控制的方法。產生上述現象的原因主要在于：一是產業發展并未實現完全綠色化轉型。據2020年中國生態環境統計年報顯示，2020年全國涉水企業共7.3萬家，其全年共處理廢水約257.1億噸，仍有164.2億噸廢水尚未處理。從此數據分析，當前工業污染是引發城市環境污染的一大誘因，有必要通過產業綠色轉型從源頭上控制城市環境污染。二是人口不斷增長使得城市資源承載力不足，加劇城市環境污染。我國人口基數大，但資源總量平均不足的問題不斷加深。此情形下，隨著城市人口逐步提升，城市資源承載力逐步超過上限，環境自凈能力下降，一定程度上也加重了環境污染問題。

四、“十四五”時期中國城市高質量發展創新驅動體系的構建思路

政府主導背景下，我國需以資源系統化整合為目標、以創新驅動為方向、以產業鏈供應鏈循環為動力，為“十四五”時期建設高質量城市筑牢根基。然而受外部沖擊以及國內經濟下行壓力影響，公共服務“碎片化”嚴重、發展模式仍以資源為導向、環境污染形勢嚴峻等現實問題接踵而至，為城市高質量發展帶來挑戰。本文著眼于中國城市高質量發展基本概念、典型特征及主要問題，構建“十四五”時期中國城市高質量發展創新驅動體系（如圖1所示）。

（一）網絡式治理創新驅動

城市治理是建設國家治理新格局的基本單元。治理能力與治理現代化程度直接關乎政府能否高效配置資源、激活城市功能、維護市場穩定。人口數量是影響城市治理水平的關鍵因素。人口數量龐大無疑會催生并加劇城市資源承載負荷，致使城市出現各類系統性社會風險，進而增加管控難度。據國民經濟統計公報顯示，截至2021年，我國常住人口數達到千萬級的大城市已有17個，合計人口約2.7億，約占全國人口總數19%。這為“十四五”時期城市高效治理與安全治理帶來巨大挑戰。特別是受新冠疫情影響，大量人員流動可能引致新一輪疫情暴發。如何在后疫情時代維持城市正常運轉成為各級政府探尋城市高質量發展過程中必須解決的難題。立足于此，本部分將科技要素充分融入現代治理手段與管理方式之中，構建網絡式治理創新驅動體系，以期驅動城市安全、高效運轉。

網絡式治理創新驅動體系遵循“以人民為中心”的治理理念，重點從行政治理、公共界域治理、社區治理、智慧治理四方面入手。在行政治理方面，網絡式治理創新驅動體系需要漸次改進政府傳統矩陣式、條塊化治理架構，借助信息技術手段將城市治理主體進行有機銜接，最終重構社會秩序，實現官民共治。在公共界域治理方面，網絡式治理創新驅動體系要求優化城市布局、完善城市基礎設施與增加“留白”區域。其中，優化城市布局主要從深入實施主體功能區戰略、引領城市結構與資源稟賦相匹配、注重文化城建設三方面展開；完善城市基礎設施主要包括加快完善公用基礎設施、構建“15分鐘服務圈”與提高公共空間信息化水平；增加“留白”區域則包括預留重大事件用地、提高城市生態環境供給水平等內容。在社區治理方面，網絡式治理創新驅動體系致力于提高城市動員協同能力，將治理視角下沉至社區群眾之中。首先，通過破解基層治理體制不順、優化社區管理機制、推動社區共建共治共享，建立起一套規范而實用的基層治理流程；其次，通過制定社區發展戰略與建設社區發展基金組織，為社區設計、施工等環節提供全生命周期式管理；最后，通過定期開展社區風險評估、強化社區防控能力、推動社區應急文化建設，快速形成基層聯防聯控、群防群治機制。在智慧治理方面，依托智慧系統、平臺、數據支撐，網絡式治理創新驅動體系通過深入推進網絡理政、加強數據管理能力，充分釋放數據資源多維價值，變傳統式審批為數字化“秒批”、變“網上辦”為“掌上辦”。

（二）互動型“創新空間”創新驅動

創新在新時期國家發展進程中占據核心地位。在經濟新常態背景下，我國城市發展也普遍進入新常態。此過程中，城市作為創新的“第一現場”，無疑是推動創新發展的重要載體，是實現科技強國與創新型國家的戰略選擇。以創新驅動來提升城市發展潛力、破解城市發展瓶頸，實現城市可持續發展的關鍵在于加快轉變城市發展方向，從資源驅動為主轉向以創新驅動為主。為此，自十八大提出創新驅動發展戰略以來，各地政府均將城市創新作為引領發展的重要前驅。因此，“十四五”期間，“創新空間”可作為一城創新發展能力提升的重要增長極。當前我國已基本形成多個“創新空間”，如北京中關村核心區與北下關地區、天津海河中游發展“雙走廊”。此類創新空間從創新主體、服務模式、創新場所等方面實現了工作、交流、生活等多種功能的集中，有效推進了城市高質量發展。基于既有“創新空間”建設優勢，本部分以基礎設施、企業、技術等要素為基本出發點，構建互動型“創新空間”創新驅動體系，以期驅動創新要素在城市高質量建設過程中高速流轉（如圖2所示）。

就構成要素而言，互動型“創新空間”創新驅動體系主要由三方面構成，分別是創新主體、基礎空間、組織模式。首先，創新主體分為驅動者、培育者與保障者三類。其中，驅動者是城市創新活動的生產源，如研發機構、創新型企業；培育者為城市創新活動提供服務支撐，由知識產權服務機構、技術標準制定機構組成；保障者即政府，為城市創新活動創設完善的物理環境與制度環境，促使城市創新主體能夠享有頂尖的硬件、軟件資源。其次，基礎空間即城市享有且能夠被予以利用的物理空間載體。創新主體開展創新活動時，該城市會逐漸形成創意產業園區、科技園區等不同物理空間載體。這些空間共同組成了一個城市的空間資產，能夠為城市創新活動提供基本支撐。最后，組織模式是因創新主體漸次發展而逐漸形成的服務網格、組織規范，能夠很好地驅動創新主體服務于城市發展。

就運行機制而言，第一，互動型“創新空間”具有“選擇”與“集聚”優勢，分別發揮“選擇效應”與“集聚效應”，能夠有效驅動城市經濟、空間、網絡實力實現高質量增長。其中，“選擇效應”旨在提升中心城區創新生產效率，表現為高創新企業出于企業升級的目的向中心城區轉移，或低創新企業受周邊高創新企業競爭壓力影響退出中心城區；“集聚效應”即企業和人口通過集聚帶來的知識外溢和技術進步促使開發區出現生產優勢。第二，互動型“創新空間”亦發揮“鄰里效應”與“網絡效應”。前者受地理位置影響，可實現不同創新空間資產的有效整合；后者因社會空間聯系而產生，可推動創新要素嵌入創新生態系統的整個鏈條之中，有利于研發機構、政府等創新主體之間的技術與知識共享。總體而言，在“選擇效應、集聚效應、鄰里效應與網絡效應”綜合影響下，互動型“創新空間”不僅能夠在城市功能發揮、空間要素流通過程中實現有效驅動，還可為城市創新空間與生態、生活耦合提供動力。

（三）產業綠色升級創新驅動

產業綠色化水平是影響城市資源承載力、城市市場經濟活力的重要變量因素。“十四五”規劃指出，綠色化轉型是當前產業發展的必由之路。但是，當城市產業向更優結構轉型時，如何避免“非綠色化”產業改造所導致的地域空間資源大量消耗、環境遭到破壞，甚至出現生態退化現象，逐漸成為城市高質量發展階段面臨的突出問題。有鑒于此，在“十四五”時期，必須緊緊抓住產業升級主線，以產業綠色升級創新驅動體系優化城市空間要素流動和配置，打通城市綠色發展循環通道，為補齊城市生態環境短板提供內驅動力（如圖3所示）。

從構成要素來看，產業綠色升級創新驅動體系包括四大要素，分別為人力資本、科技創新、資金市場、管理政策。人力資本層面，據人社部統計，截至2021年初，中國技能勞動者超過2億人，我國已成為門類最全、規模最大的人才資源大國。中國工程院院士譚建榮表示，要實現產業綠色轉型，需要依托數字化、網絡化技術人才與產業發展環境。可見，有必要在既有人才基礎上進一步發力，為精準把握城市產業“綠色化”升級方向、提升城市產業發展質量提供基礎支撐。科技創新層面，構建產業綠色升級公共管理平臺，為城市科技創新與產業融合發展互聯互通、“產業+創新+價值”鏈前端綠色科技供給增強、產業經濟優勢與生態優勢協同發展提供保障。在資金市場層面，通過建設綠色銀行、基金與投融資平臺，對綠色產業投融資結構進行優化，能夠有效填補“金融市場”與“綠色發展”之間的鴻溝。管理政策層面，創新設置碳排放、能源消耗等方面評價指標，加強對產業升級的過程管理，可為城市綠色化、標準化運行奠定基礎。

從驅動機制來看，一方面，該體系以科技人才、產業綠色升級公共管理平臺為基本支撐，驅動城市產業結構與產業功能向綠色化轉型、拓展；另一方面，該體系通過充分發揮“經濟+生態”效應，驅動城市“產業+創新+價值”鏈上主體和諧共生。在這一體系驅動下，城市將形成豐富多樣的綠色產業集群，呈“生產+生活+生態”型產業耦合格局。

五、“十四五”時期中國城市高質量發展創新驅動體系的實現路徑

（一）以統籌規劃為支撐，完善城市高質量發展框架

1.健全城市可持續發展保障制度。掃除影響城市產業要素、生態資源要素流通的制度、體制障礙，是“十四五”時期中國建設高質量城市的基本訴求。因此，有必要在建設現代化城市進程中，以綠色發展為視角，健全城市可持續發展保障制度。就立法性制度而言，一方面，政府有必要以“立法—執法—司法—守法”四大環節為基本框架，健全城市可持續發展保障制度體系，加大城市生態環境污染相關案件的處罰力度，以引導各參與主體依法守法。另一方面，政府應加強城市可持續發展保障制度框架內各組成要素有機銜接，通過基金、債券等資本要素，激活自然、生態資源在城市高質量發展過程中的經濟潛力。就非立法性制度而言，政府可鼓勵企業利用城市文化館、圖書館等實體載體和互聯網平臺，深入挖掘貫通城市的綠色生態文化資源并鏈接城市生態文化產業，為城市發展筑牢生態文化基礎。同時，政府可鼓勵企業將城市生態文明實踐基地建設置于首要地位，推動城市創新主體以“生命共同體”意識為根本遵循開展創新活動，強力提升城市綠色發展主體能力。

2.完善城市監督配合機制。想要實現城市公共服務質量的提升，有必要持續完善城市監督配合機制，及時對城市公共服務治理目標、方式等進行合理規劃，保證政府公共政策的科學性與務實性。具體而言，作為一種強制性規范，城市公共服務協同化治理法律框架的出臺能夠有效規范相關公共服務部門權責標準。因此，針對公共服務“碎片化”問題，城市管理者有必要制定一部詳細的城市執法規范，有效落實城市監督配合機制。但在制定過程中要減少政策制定的隨意性與人治化泛濫所帶來的風險。同時，考慮到多部門協作可能存在的職能沖突與條款沖突，需要嚴格規定政策標準與執行流程，為各公共服務部門劃好紅線，以便有效實行監督。

3.優化“創新空間”布局。就城市內部“創新空間”發展實際而言，中心城區創新優勢突出，可催生和孕育新一代創新集聚區。若想充分發揮中心城區創新引領效應，需要以宏觀統籌規劃為指導，從以下兩方面進行優化：第一，合理引導“創新空間”功能延伸，突破城市資源約束。首先，政府方應積極響應城市建設的“創新空間”發展訴求，從土地規劃方面著手對土地用途進行變革，釋放土地空間資源，同時打破傳統城市功能區劃分原則，提高土地利用兼容性與效率，形成城市土地資源“混合利用開發”模式；其次，政府應基于宏觀視角進行統籌規劃，縮減城市空間組成要素中低端產業比例，構建兼具創新研發、交通、生產、行政等功能的高端城市空間形態；最后，政府需秉持以公共交通為導向的城市空間布局優化理念，提高各街區交通站點布局臨近性與可達性，促使公共交通網絡向緊湊型轉變，減少城市居民出行成本。第二，因類施策推進“創新空間”更新，完善城市公共區域布局。政府應從多個層面探索“創新空間”更新的有效手段，激發公共區域社交與共享屬性。對于大型公共空間，應基于已有建設基礎提高與周邊地區的關聯度，并通過“騰籠換鳥”模式創新吸引新型企業入駐，以此增強城市活力、提升公共空間品質與價值；對于中小型公共空間，應重視車庫咖啡、眾創空間等微型共享空間供給質量，加強對公園、博物館等開放空間的微改造，以此營造城市精神共棲空間。

（二）以公共服務為根本，健全城市高質量發展支持體系

1.拓寬公共服務建設金融支持渠道。當前城市公共服務建設主要資金來源渠道有債券、轉移支付與上級財政資金。在“十四五”時期中國城市資源承載力提升、城市空間要素流通高效等訴求下，這些融資渠道略顯不足。因此，城市高質量建設參與者有必要適度創新公共服務建設投融資機制，從以下三方面進一步豐富現有融資渠道，探索更加多元的長效金融支撐：

第一，挖掘既有融資體系潛力，建立大金融格局。首先，政府層面需把握好政策工具的使用方法，以財政收支、國債等杠桿性工具撬動城市資源配置效率高質量提升；其次，政府應將目光向符合城市戰略規劃的優質項目聚攏，通過各類市場化手段打造滿足市場訴求的融資主體；最后，政府應積極整合現有金融資產，與涵蓋城市地上、地下空間開發的各類PPP項目進行對接，為城市公共服務設施建設保駕護航。

第二，降低資本準入門檻，發揮市場調節作用。在城市公共服務高質量建設過程中，政府可適當降低資本準入門檻，推動各類社會資本進入融資租賃市場，發揮資本優勢。例如，政府可在直接融資板塊為社會資本創設一定激勵政策，引導其積極創新融資產品，以新型金融工具帶動城市公共服務高質量發展。

第三，打造新型債券市場業務鏈，完善城市政府績效管理。金融機構應以打造中國城市公共服務高質量建設經濟新引擎為目標，一方面依托大數據、人工智能等新技術創新債券業務運行平臺，另一方面與政府展開合作建立全面覆蓋政府績效管理整個流程的預算績效管理體系。

2.搭建與完善智慧政務服務空間綜合信息平臺。數字時代背景下，創新傳統政務服務綜合信息平臺，發揮大數據動態實時管理、多域一體化集成、可視化決策分析等功能，從規劃、建設、管理等多維度為城市高質量發展提供全面且高效的信息服務支撐，需從以下兩方面入手：其一，政府可搭建并完善集管理、運營、服務等功能于一體的公共服務一體化聯結機制，通過數據共享與民情、警情共享實現各公共服務部門信息互聯，從而實現城市“發現—受理—指揮—處置—監督—評價”的協同化治理。其二，發展依托物聯網、大數據、AI等技術的公共服務數據協作系統，為各公共部門提供可視化輔助支撐決策平臺，為社會公眾提供快速便捷的信息服務咨詢平臺，以更好地向“透明城市”過渡。

（三）以產業創新為重點，強化城市高質量發展內驅動力

1.搭建城市高新技術人才一體化框架。對城市各類高新技術人才資源進行整合，搭建城市高新技術人才一體化框架，實現人才要素在城市間的高效集聚與自然流動，對于城市產業創新具有重要意義。一方面，建立城市人才資源統一管理機制。就國家級人才管理部門而言，應突出自身在人才管理過程中的全局引領作用，率先研究國家最先發布的人才相關政策，以聯席會議、任務文件等方式對地方級相關職能部門進行管理；就地方級人才管理部門而言，應主動及時梳理本土高技術人才需求及專業人才優勢，與國家級相關職能部門進行良好溝通協調，形成合理人才分配格局，進而實現高技術人才以及相關專業人才在城市間的定向流動；同時，地方級人才管理部門可根據所屬區域各城市的發展實際，優先制定與完善城市人才發展規劃，加強外部人才引進、內部人才落實等機制，為人才資源供給提供制度保障。另一方面，建立城市統一開放的人才信息平臺。人才信息在城市間的自由流動能夠加速城市人才一體化進程，因此，各城市政府需搭建一個具有統一人才標準、能夠精準對接人才供需、突破人才流動行政壁壘的人才大數據平臺。該平臺需將各城市人才市場的動態信息、產業發展規劃、人才引育措施、人才項目合作基金等內容考慮在內，為人才自由流動提供一定數據支持。

2.引導高新技術與城市產業聯動。強化“科技創新”這一驅動力應是城市高質量發展的一項長期戰略。各城市高質量建設參與者必須著眼于當下，以科技創新為核心導向，全方位推進“十四五”時期中國城市高質量發展的創新驅動體系高效運轉。第一，打造基于高技術的產業引擎。首先，城市政府應基于自有產業基礎與優勢，通過引進處于科技發展前沿領域的企業與產業調整本土產業運行模式、生產結構及發展方向；其次，應將城市發展科技驅動重點聚焦于重大技術研發方面，優先攻堅關鍵核心產業技術，建立專項技術產業園區，以加快推進城市高質量建設；最后，應積極建設國家級技術產業研發園區，培育一批具有“高質量”和“新特色”的高技術企業、產業集群。第二，構建“高新技術+產業”銜接機制。各企業應充分發揮自身創新引領作用，借助科技手段與新興業態改造傳統城市產業，助力鋼鐵、電力能源等重點企業智能化、高端化；同時，應推動環保、清潔生產等與生態保護相關的產業入駐科技園區，以創新為基本出發點建設“技術+產業”平臺，實現科技與產業的有機銜接。

（四）以生態宜居為導向，優化城市高質量發展基礎環境

1.推進“綠色先行”優秀示范區建設。黨的十九屆五中全會指出，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。在該政策指引之下，政府有必要在推進“綠色先行”優秀示范區建設方面大膽探索，早日形成示范效應，為環境污染嚴重的城市發展提供一定經驗借鑒。為推進“綠色先行”優秀示范區建設，政府應將選定示范城市自然生態作為基底，以綠色可持續發展為導向塑造城市個性，精準把握該城市發展方向與人民生活需求，實現出門見綠的目標,賦予城市各類人群綠色福利享受。詳細來說，一方面，政府應在建設“綠色先行”優秀示范區時，兼顧居民工作與日常生活，保障居民無論是從工作單位出發還是從居住場所出發均能夠在1000米內看到綠色作物，或者綠色節能設施，實現全民公平、均等化享受綠色福祉；另一方面，政府應將綠色公園與文化休閑場所、城市中心商業區等環境建立有機銜接，實現草地、花、樹等綠色植物與居民生活的融合，進而形成和諧統一的整體。

2.評估與修復城市生態環境。在城市污染修復已迫在眉睫的境況下，城市環保部門可通過以下舉措對城市生態環境進行評估與修復。首先，展開生態環境專項調查。具言之，城市環境保護工作人員可通過人員訪談、現場踏勘等手段，對城市自然資源和生態空間開展場地調查，初步找出生態問題突出的區域。若缺乏細致的場地調查數據，可通過地球物理方法、概念模型、三元現場決策法、環境生物分子診斷法等方法，對城市生態環境進行采樣分析，進而較準確地獲得城市環境污染源頭、污染擴散途徑、污染物分布的相關信息。而后，基于上述步驟形成的初步調查報告和詳細調查報告，城市環保部門應分級分類梳理城市生態環境的污染源、周邊敏感點，當發現采樣樣品中存在超過項目風險篩選值的指標時，需要進一步進行暴露評估、毒性評估、危害識別等判定。最后，針對不同污染制定差異化修復方案，如通過改變重金屬的存在狀態實現重金屬污染修復；通過阻斷污染物在生態系統中的轉移途徑來進行有機污染修復；運用植物修復技術對礦業廢棄地污染進行修復。通過上述方法，可以在一定程度上破解城市發展進程中土地、礦產等各類資源不可增長的矛盾，減緩城市污染病變速度，為城市生態宜居、高質量發展夯實基礎。