南極旅游發展與管理的國際協議

吳承照,潘維琪,LEUNG Yufai

(1.同濟大學國家公園及自然保護地規劃研究中心 上海 200092;2.美國北卡羅來納州立大學 羅利 27695)

0 引言

南極旅游自20世紀50年代持續至今,以其特殊的資源價值受到世界各國的矚目。作為無主權的大陸,南極問題一直存在很大爭議。以和平和科學為主要目的的《南極條約》解決主權矛盾,但應對南極旅游增長帶來的一系列問題仍須開展大量工作。南極旅游的模式不同于其他旅游,由于沒有接待國或旅游目的地國,南極沒有直接的旅游管理者和旅游服務設施,也不需要考慮刺激當地經濟發展[1],導致南極旅游管理體系的構建是全球多方協調推進的過程。我國作為南極旅游的第二大客源國,應積極參與南極旅游管理事務。

1 南極旅游管理的國際組織機構

目前與南極旅游管理相關的主要國際組織機構包括南極條約協商會議、環境保護委員會和國際南極旅游組織協會。《南極條約》中沒有專門針對南極旅游的規定[2],《環境保護議定書》也沒有直接涉及旅游問題,而是將南極旅游作為挑戰南極環境的因素之一[3]。歷年來針對南極旅游問題的討論也未形成具體、有效且可實施的措施,現行的南極旅游管理工作仍主要依賴國際南極旅游組織協會[4]。

1.1 南極條約協商會議(ATCM)

1959年《南極條約》的簽訂標志著南極條約體系開始建立。ATCM于1961—1994年每2年召開1次,自1994年起每年召開1次。會議的主要目的是交換信息,就南極共同關心事項進行磋商,并向相關政府建議采取措施以實現《南極條約》的原則和目標。會議由《南極條約》締約方(以下簡稱締約方)、非締約方、觀察員和受邀專家4類人員組成,各方參會者均可積極參與討論,但最終決策方為29個協商國。

1.2 環境保護委員會(CEP)

CEP根據《環境保護議定書》設立,其職能是向締約方提供咨詢意見和建議并供ATCM審議,以協助《環境保護議定書》及其附件的實施運作。CEP由《環境保護議定書》締約代表組成,也有許多觀察員參加,通常每年與ATCM進行1次會議。

CEP會議主要討論南極環境的總體狀況以及《環境保護議定書》的具體執行情況。其重點關注的問題包括4個方面:①與非南極物種有關的風險管理;②管理旅游業和非政府活動對環境的影響;③了解和應對南極氣候變化對環境的影響;④提高南極保護區管理的有效性,增強保護區系統。CEP還開發管理工具用于環境影響評估、動植物保護、環境監測、海洋污染治理以及歷史遺址和古跡管理等。CEP成員常年參與保護區管理和應對氣候變化任務,根據需要組織研討會,向ATCM提供報告并提出建議,促成制定許多調節南極人類活動的措施[5]。

1.3 國際南極旅游組織協會(IAATO)

1991年7 家已經在南極進行數年探險的公司成立IAATO,目前IAATO有106名成員,包括51名經營者以及55名合作伙伴(在IAATO成員計劃或公司登記的機構和公司)和臨時經營者[6]。

IAATO的宗旨是倡導并推動私營部門開展安全且對環境負責的南極旅游。IAATO對保護、管理和教育的關注促進世界范圍內對南極更大的了解和保護,其目標是讓南極像今天一樣保持原始和壯麗。為此,IAATO須確保將南極旅游業對南極環境的影響控制在輕微或短暫的范圍內[7]。

IAATO在其活動和運營過程中不斷推進與有關國際管理制度的密切聯系,如強調南極旅游必須在《南極條約》制度以及《南極防污公約》《國際海上人身安全公約》和類似國際和國家法律和協定的范圍內進行。此外,IAATO希望政府參與其活動并承擔個別責任,并認為南極的終極保護在很大程度上取決于協商國制定的良好政策。

為實現其目標,IAATO制定豐富的規章制度、操作程序和指導方針。其中,規章制度和操作程序包括對岸上人員數量的規定和限制、最低工作人員與乘客的占比、應急計劃以及緊急醫療疏散計劃等;除ATCM采用的一般南極游客指南,IAATO采用各種更加具體的指導方針,如針對特定地點、非本地物種、去除污染和觀看野生動物的指南。

2 南極條約體系(ATS)

ATS是指《南極條約》以及南極條約協商國簽訂的有關保護南極的公約和歷次協商會議通過的各項建議和措施的統稱。由于ATS是開展南極一切活動的基礎,南極旅游活動也須充分維護ATS的基本價值與原則。

2.1 基本原則

ATS的基本原則是維護和平和科學研究。盡管環境保護在《南極條約》中所受關注有限,但該議題自始就在ATS內引起大量的討論和立法。隨著各種協定和非約束性文書尤其是《關于環境保護的南極條約議定書》(以下簡稱《議定書》)的通過,環境保護已成為ATS的第三大支柱。

2.2 環境保護

南極是致力于和平和科學的自然保護區。為鼓勵協商國制定“關于南極自然保護的共同政策”,南極研究委員會(SCAR)于1961年出版《促進在南極自然保護的措施建議形式》[8],提出若干一般性原則和建議,如“所有陸地和淡水地區,包括快速冰以及南緯60度以南的所有沿海水域應被國際公認為自然保護區”。SCAR的工作是南極區域合作和管理中心討論的重要基礎,討論的結果是在1964年通過《養護南極動物和植物區系協定措施》。

2.3 南極的價值

南極的主要價值包括環境、科學、歷史、美學和荒野價值。1989年ATCM建議建立全面的保護制度,目的在于確保人類活動不會對南極環境或其附屬相關的生態系統產生不利影響,或損害南極的科學、美學和荒野價值。各方也認識到南極本身的獨特性代表保護其價值觀的靈感,并強調教育、文學、藝術、文化和音樂對于促進了解和欣賞南極的價值,尤其是其科學、美學和荒野價值的貢獻。

3 南極旅游管理的國際協議

1966年ATCM首次采納關于旅游的建議,協商國認為旅游給維護ATS的基本原則和價值帶來壓力,認為旅游活動可能影響科研、動植物保護和南極站運營[9],非締約方的游客和其他訪問者可能對科研進程、南極環境尤其是特別保護區和歷史古跡產生持久和有害的影響[10]。ATCM針對這些較為普遍的問題制定更加具體的旅游經營者和游客指南,主要通過《議定書》管理南極旅游活動[11]。

3.1 《議定書》

1991年《南極條約》協商國在馬德里簽署《議定書》及其5個附件,至1998年《議定書》獲得所有簽字國議會或國會審批通過并正式生效[12]。《議定書》適用于締約方的所有游客和其他非政府活動,遵循南極旅游管理的價值和原則,保護南極環境及其生態系統,同時保護南極的荒野、美學和科學等內在價值。《議定書》規定對南極所有活動的管制,還專門提及與旅游相關的環境影響評估的應用和緊急響應。

《議定書》規定在開展南極旅游活動前必須進行環境影響評估,要求每項活動須根據其可能產生的影響進行初步評估、初步環境評估或綜合環境評估。實踐表明,目前有旅游活動進行初步評估和初步環境評估,但尚未有任何旅游和非政府活動進行綜合環境評估。《議定書》附件還規定為避免對動植物的有害干擾,必須采取預防措施,防止引進非本地物種和疾病;旅游考察隊應遵守陸上和海上的廢物管理規定;旅游活動須確保指定的歷史遺址和紀念碑不受破壞,并須遵守《南極指定特別保護區條例》和《南極特別管理區條例》。

3.2 ATCM的討論與決策

自1966年起ATCM就開始討論南極旅游的相關問題,《議定書》通過后對旅游問題更加關注,并在超過25年的時間里對相關問題進行廣泛討論。討論的主題包括旅游增長、旅游管理、旅游的環境影響評估和累計影響、旅游監管、IAATO自我監管、非締約方/非IAATO成員的旅游活動以及教育科學價值的實現等,其中有許多是ATCM一直激烈討論的主題,但多年來得出的結論數量有限,表明各方關注的許多問題仍未找到相匹配的解決辦法。

ATCM于1966—1995年通過涉及南極旅游的10項建議,自1995年以來通過關于南極旅游的3項決定、30項決議和2項措施(表1至表4)。例如:限制旅游活動對南極包括累積影響在內的潛在影響;建議協商國阻止所有可能導致南極環境及其生態系統長期退化的活動。

表1 南極條約協商會議中涉及南極旅游的建議

表2 南極條約協商會議中涉及南極旅游的決定

表3 南極條約協商會議中涉及南極旅游的決議

表4 南極條約協商會議中涉及南極旅游的措施

續表3

4 南極旅游管理現狀

4.1 主要問題

南極旅游存在的問題主要集中在旅游增長和旅游多樣性增加2個方面。

在旅游增長方面,主要包括游客數量、旅游季節長度和登陸點數量的增長。自20世紀80年代末以來,訪問南極的游客人數大幅增加(圖1),飛航業務也大幅增加,前往南極的游客中有17%～18%參與飛機航行;南極半島旅游季節的持續時間隨游客數量增長而增長,最長的季節(從首次登陸到最后一次登陸共175天)出現在2008—2009年,比1995—1996年 最 短 的 季 節 長68天[13];根 據IAATO年度報告,南極半島、羅斯海地區和南極東部地區的游客登陸點數量于2016—2017年從125個減少到111個,而2017—2018年又增加到166個,累計游客登陸點數量已近250個[14]。不同規模的旅游增長可能導致人類增加在南極的足跡,從而產生非本地植物引進、野生動物干擾、植被踐踏和土壤性質改變等影響。目前通過控制游客數量解決旅游增長問題的管理措施尚未得到采納,僅采取若干措施防止或限制個別場址的過度訪問。

圖1 1993年以來南極游客數量

在旅游多樣性增加方面,隨著南極旅游和非政府探險活動的不斷演變,逐漸形成日益多樣化的活動形式(圖2)。南極旅游運營商提供馬拉松、潛水和皮劃艇[15]等一系列活動內容,19世紀80年代后期開發的空中航線使游客能夠開展爬山、參觀帝企鵝棲息地、跳傘和訪問南極點等活動。旅游活動的日益多樣化已是不可避免的趨勢[16],其潛在影響與旅游增長類似。締約方多次質疑是否應允許或認可在南極開展某些活動,以及是否需要一些標準來否定某些活動。目前《議定書》中的環境評估是控制旅游或非政府活動的主要手段,但由于各國執行水平存在差異,存在的問題仍令人擔憂。

圖2 2019—2020年南極活動形式

4.2 監管體系

南極旅游受相關國際法和締約方國內法的立法監管[17],IAATO制定適用于南極私營運營商以及所有人類活動的一系列監管措施,以維護行業秩序。然而目前南極旅游的監管仍存在挑戰,如監管體系的差異、實施現有法律的有效性以及旅游活動多樣化評估中遇到的一系列問題[18],持續增長的南極游客和非成員旅游運營商數量可能影響IAATO的內部凝聚力[19]。

目前國際上的南極旅游監管模式如圖3所示。

圖3 南極旅游監管的組織結構

其中,南極旅游監管的主要對象為運營商和游客,目前主要監管主體為締約方的主管部門和IAATO;除IAATO的行業準則自我監管外,ATCM對監管政策擁有決策權,其他組織和國家僅參與討論和提供建議。

4.3 管理措施

目前對于南極旅游管理的推進主要體現在締約方內部政策法規的完善、國際溝通平臺的搭建和南極區域特定指南的制定3個方面。①大多數締約方已在其國內法律體系中執行《議定書》的規定,確保旅游活動不影響南極生態環境;各國普遍要求南極旅游活動組織者提供南極活動申請書,并要求其按照《議定書》附件1開展環境影響評估;部分國家逐步采取一系列專門針對南極旅游管理的額外措施,如通過國內立法對南極旅游和非政府活動的違規行為進行執法、處罰和訴訟[20],但其中絕大多數具有法律約束力的措施尚未生效。②加強國家主管部門之間的交流已得到締約方的重視,目前可通過在線電子信息交換系統滿足非政府探險隊的信息交換需求,以便于共享批準和拒絕的活動信息;為進一步改善國家主管部門之間的溝通,ATCM秘書處在其網站上創建子論壇,各國可在該子論壇上交換有關授權和許可的信息以及其他旅游事務信息[21]。③特定指南的制定主要依賴IAATO,自1991年IAATO成立以來,其在旅游管理中發揮的重要作用已得到締約方的認同[22]。

5 南極旅游管理現狀評價及其啟示

5.1 現狀評價

南極旅游和非政府活動通過《南極條約》和《議定書》等多種機制進行監管,并通過締約方國內立法以及IAATO相關規定加以實施。其中,各國由于多方面原因很難成功執法,而IAATO非常依賴制定和執行標準,以確保面向所有南極旅游運營商的一致性。因此,建立強大而有效的行業機構十分重要,但嚴重依賴行業自我監管的戰略也存在風險,而建立行業監管機制應是締約方的主要責任[23]。

多年來,締約方已考慮采取一系列加強監管制度的措施,但大多數尚未實施。近年來,隨著電子信息交換系統的變更,改善國家主管部門之間協調與合作的嘗試取得一定成功。未來亟須提高IAATO、ATCM和國家主管部門之間的協調與合作水平,以確保始終如一地強制執行現有監管措施,并采取相應措施應對現有制度缺陷。

5.2 啟示

國際上針對南極旅游問題開展長期討論,也在努力改善管理環境,但無較大實質性進展。對于管理措施和建議雖已提出部分可行辦法,但缺乏相應的實施載體,各國立法審批困難,審批后也未實施生效。一方面,南極旅游管理牽涉的利益主體較多,各方矛盾突出;另一方面,旅游管理平臺和體系存在缺陷。因此,須在完善管理模式的基礎上,強化各方責任意識,號召全球積極主動應對南極環境問題;不可僅看到發展旅游帶來的短期經濟利益,滿足于目前的被動監管模式,而是應積極協調相關各方,主動探尋南極旅游管理的新模式。

中國的南極旅游人數逐漸增多,目前國內主要有6家旅行代理機構組織客源,與美國或其他國家的旅游商開展合作并使用其郵輪,但中國尚未加入IAATO。為保障國內游客的利益以及南極旅游資源的合理利用,須把南極旅游作為戰略內容開展全方位研究,與南極科考研究共同發展,推動《南極條約》的實施和執行,保障共同利益。