海洋生態修復項目監管的現狀、問題與建議

徐淑升,嚴淑青,謝素美,賈后磊

(國家海洋局南海規劃與環境研究院 廣州 510300)

0 引言

黨的十九屆五中全會提出生態文明建設實現新進步,首次提出“守住自然生態安全邊界”,強調“推動綠色發展,促進人與自然和諧共生”。國土空間生態修復作為生態文明建設的重要舉措之一,近年來加快發展,在生態保護修復法律制度、生態空間管控以及生態保護修復重點專項行動和工程等方面都取得一定的成績?！笆濉逼陂g中央財政累計安排生態保護修復相關轉移支付資金8 779億元,國家發展改革委安排中央預算內投資1 391億元用于推進生態工程,地方也投入大量資金進行生態修復。

海洋生態修復是國土空間生態修復的重要內容。2010—2017年中央財政專項資金用于海洋生態修復的資金達137億元[1-2],2021年中央財政專項資金下達39億元支持15個海洋生態修復項目,沿海地區也投入大量資金用于海洋生態修復。然而目前海洋生態修復項目實施和驗收的監管機制仍不健全,從中央到地方都在努力完善海洋生態修復項目監管機制。因此,結合我國當前實際,探索海洋生態修復項目監管機制,具有重要意義。

1 海洋生態修復的發展

隨著經濟社會的發展以及人們對資源節約和基于生態系統管理(EBM)理念的不斷加強,各階段的海洋生態修復目標不同,工程各有側重,相關法律法規和制度建設內容也有不同。隨著時代的發展,海洋生態修復的內涵不斷拓展和豐富[3-5]。在陸海統籌理念下,目前海洋生態修復包括圍填海項目生態保護修復、海洋地質環境治理恢復、近海污染治理、海洋動植物恢復和海洋生態減災等方面。

1.1 法律制度的發展

海洋生態修復的發展與相關法律法規的發展密不可分。隨著我國對海洋資源利用程度的加深,相關法律制度對海洋生態修復的關注和表述不斷發展。

《中華人民共和國海洋環境保護法》對海洋生態保護提出總體要求,對海洋生態修復發揮積極作用,但同時面臨2個問題。①未規定無明確責任主體時的海洋生態修復;②即使有明確責任主體,罰款和沒收違法所得也不足以開展海洋生態修復。《中華人民共和國海域使用管理法》對保護和改善海洋生態環境提出進一步要求,并開始實行海域有償使用制度,同時解決部分海洋生態修復的資金來源;隨著我國海洋經濟的高速發展,海域使用金收繳逐漸增多,中央開展的海域海島海岸帶整治修復工程正是使用收繳的海域使用金對地方進行返還。《中華人民共和國海島保護法》對保護海島及其周邊海域生態系統等方面提出要求,進一步補充和完善實施海洋生態修復的地理單元。

1.2 海洋生態修復項目的發展

海洋經濟發展增強海洋生態修復的內在需求,相關法律制度奠定海洋生態修復的制度保障,海洋生態文明建設加強海洋生態修復的體制保障,促進海洋生態修復項目的快速發展[6-9]。

第一階段,主要注重污染治理(2010年前)。2010年前海洋生態修復多為單純零散的治污、造林和清淤工程以及局部地區的海岸帶綜合管理(ICM)。廈門的ICM示范工程于1994—1998年由相關國際組織實施治污等工程,之后由廈門市政府及相關部門在治污的基礎上實施生態修復。

第二階段,開展綜合整治(2010—2015年)。2010年《關于開展海域海島海岸帶整治修復保護工作的若干意見》要求地方通過海域海島海岸帶整治、修復和保護工作優化資源配置和改善生態環境。與此同時,海洋生態修復的技術指南和評價標準開始建立,如《海島生態整治修復技術指南》《海島整治修復項目管理暫行辦法》和《海島整治修復項目驗收暫行辦法》。在國家的大力推進下,地方陸續出臺海域海島海岸帶整治修復保護規劃,其中包括準備建設的海洋生態修復保護工程項目庫。此階段的海洋生態修復項目側重于海域海島海岸帶綜合整治,整治修復的內容多種多樣,涵蓋防波堤碼頭、生態展廳和紅樹林種植等建設項目,中央資金來源主要是海域使用金返還。

第三階段,開始注重生態系統整體性(2016—2020年)。由于生態文明建設不斷推進,保護海洋生態環境的規范密集出臺,并開始實施“藍色海灣”“南紅北柳”和“生態島礁”等項目。2017年《海岸線保護與利用管理辦法》提出全面落實大陸自然岸線保有率不低于35%的管控目標,提出海岸線整治修復的“硬要求”,明確中央財政海島和海域保護專項資金支持開展海岸線整治修復,并對中央和地方的責任進行劃分。其中,國家編制全國海岸線整治修復五年規劃和年度計劃,建立全國海岸線整治修復項目庫,制定海岸線整治修復技術標準,確定將重點項目安排在沙灘修復養護、近岸構筑物清理和清淤疏浚整治、濱海濕地植被種植與恢復以及海岸生態廊道建設等工程;地方編制地方海岸線整治修復五年規劃和年度計劃,提出項目清單,納入全國海岸線整治修復項目庫,完善海岸線整治修復資金投入機制,引入社會資本參與。2018年機構改革后,海洋生態修復工作不斷加強,同年《關于加強濱海濕地保護 嚴格管控圍填海的通知》要求嚴控新增圍填海造地、加快處理圍填海歷史遺留問題以及加強海洋生態保護修復,這是解決海洋生態修復“舊賬未還,新賬又欠”難題的重要文件。在此階段,海洋生態修復更加注重生態系統整體性,支持力度和持續性不斷增強。中央財政自2016年先后5次支持“藍色海灣”項目,《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》為海洋生態修復項目用海審批簡化程序,從制度上支持海洋生態修復項目。

第四階段,海洋生態修復內容不斷充實,增加生態和減災功能協同發展以及生態價值實現等內容(2020年至今)。在陸海統籌思想下,海洋生態修復成為國土空間生態修復的一部分。2020年,在《關于開展省級國土空間生態修復規劃編制工作的通知》指導下,國土空間生態修復規劃工作在各地展開;中央海洋生態修復項目新增“海岸帶保護修復工程”,海洋生態減災功能備受重視。與此同時,海洋生態修復的規劃、制度和標準進一步完善,《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃(2021—2035年)》從國家層面明確海洋生態修復工程的規劃布局,《海洋生態保護修復資金管理辦法》進一步完善資金管理制度,海岸帶保護修復工程技術標準體系已具雛形。在此階段,海洋生態修復工程的概念開始廣泛使用,系統和綜合的修復治理理念進一步加強,中央資金支持的海洋生態修復項目數量減少但單項支持資金大幅提高。

2 海洋生態修復項目的監管現狀

2.1 監管主體

中央財政支持的海洋生態修復項目大多針對無明確責任主體的情形。目前海洋生態修復項目仍以政府出資和管理為主,從中央到地方再到實施單位都負有監管責任,按照各自職責組織監管工作,但尚未組建專門的項目監管隊伍。當前主要為多部門聯合監管,如財政部和自然資源部聯合開展監管。

2.2 監管內容

中央對海洋生態修復項目的監管是落實整個海洋生態修復工作的重要內容,因此監管內容不僅限于某個項目本身,而是承擔工程監管、工程監理、項目輔助審核、標準輔助制定和強化技術指導5項工作。其中,工程監管是由行政主管部門或其委托機構根據國家法律、法規和強制性標準,對責任主體和有關機構履行質量責任的行為以及工程實體質量進行監督檢查和維護公眾利益的行政執法行為;工程監理即監理單位受項目實施單位法人委托,依據項目建設文件和合同等,對工程建設進行監督、管理和咨詢;項目輔助審核在項目審批前對其材料齊全性、政策符合性、項目真實性和工程可行性進行審核;標準輔助制定由監管人員總結監管過程中發現的問題,并不斷完善標準;強化技術指導是在監管的同時宣傳貫徹最新標準,幫助地方依法依規開展相關工作,促進地方海洋生態修復工作的開展。

2.3 監管方式

監管方式包括事前、事中和事后監管,采用報表、報告和現場走訪等形式。例如:在事前階段通過無人機航拍、VR呈現和RTK測量等方式記錄項目基本情況,在現場專家初判的基礎上交由專家評審;在事中階段采用進度定期報告和“自然資源資金監測管理系統”等方式上報項目信息,部分地方還自行開發海洋生態修復項目監管平臺;在事后階段根據生態系統特點,開展長期跟蹤評價。

各地方在監管方式上也有自己的特點。例如:浙江洞頭通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等方式,引導社會投資方自主選擇適宜的生態修復項目,并啟動“漁港設施物業化管理”,在政府資源不變的情況下更好地完成生態修復項目[10];廣西采用PPP等方式開展項目實施和管理。

3 存在的問題

3.1 事前的項目申請過程

3.1.1 項目申報資金的下達和使用方式較單一

中央資金支持生態修復項目在2015年前以中央分成海域使用金的方式下達,從“藍色海灣”項目申報開始以中央轉移支付專項資金的方式下達,均是按年度下達,缺乏基金等類型的申報渠道。由于資金來源和方式單一,資金使用方式也較單一,這就導致在事前監管階段存在問題。①地方在申請中央資金時“冷熱不均”,如與經濟發達地區相比,經濟欠發達地區申報中央資金項目的熱情更高;②申請中央轉移支付專項資金有時間限制,可能導致地方熱衷于申請項目和獲得財政支持,而并未開展充分準備,資金下達后工程開展時間倉促;③生態修復項目本身占用資金巨大,而項目監管卻缺少資金支持,而生態修復效果正是需要在竣工驗收后長期跟蹤監測。

3.1.2 利益相關者參與度不高

利益相關者的參與對于生態修復項目的持續成功至關重要,而一些項目在規劃設計階段未能做好公眾宣傳和良性互動,未能發揮社會力量開展協作,未能充分考慮相關行業和居民等關鍵利益相關者的意見,導致利益相關者參與度不高。

3.2 事中的項目實施過程

3.2.1 缺乏針對性和強制性的指導

2007年試行的《工程監理企業資質管理規定》對14類工程的工程監理做出規定,包括水利水電工程、農林工程和漁業工程等,卻沒有包含生態修復工程。此外,針對生態修復效果的驗收標準也較缺乏。

3.2.2 缺乏可參照的工程監管模式

海洋生態修復項目涉及的工程類別繁多,項目監管比一般的工程監管要求更多,而目前在工程監管中常用的設站、旁站和長期蹲守等方法在生態修復項目監管中并未普遍使用。此外,由于缺乏具有針對性的項目監管指導,監管結果的應用存在障礙且責任主體的定性不能明確[11-12]。

3.3 事后的竣工驗收和跟蹤監測過程

海洋生態修復項目的整體性強,修復效果通常要長期顯現,一般的工程量指標體系難以滿足監管需求,而目前竣工管理技術要求和機制仍不完善。對于海洋生態修復項目要求進行長期跟蹤監測,但監測指標、標準和結果應用并未明確。

4 對策建議

4.1 事前監管階段

探索中央和地方生態修復共同受益的機制,以實現區域整體性生態修復為目標,做好“馬賽克拼圖”式生態修復,克服工程思維,擴展生態修復項目的資金來源和管理方式。

采用自上而下和自下而上相結合的方式,建立長效機制,將大尺度的生態修復任務分解為各時空尺度的“馬賽克”,合理安排資金支持的先后順序,逐一完成“馬賽克拼圖”。其中,大尺度的生態修復項目采用自上而下的申報模式,由上級做好規劃、開展區域生態合作和發起任務;小尺度的生態修復項目采用自下而上的申報模式,由下級根據需求以及結合規劃,對接上級發起的任務,靈活時間申報,爭取資金獎補。

組建中央生態修復基金,接受民間組織捐贈,面向社會申請,設立生態保護修復指標跨區域交易中心,設立專門的風險補償基金,與政策性銀行對接,加強風險補償基金杠桿的作用。

完善海洋生態修復項目價格核算體系,結合GIS建立海洋生態修復項目管理體系,建立與項目對應的唯一識別代碼,使中央與地方項目結合后能夠清晰地針對中央資金和地方資金開展管理。

在項目規劃階段與所有關鍵利益相關者進行充分溝通,主動開展宣傳和培訓,調動其積極性,提高利益相關者參與海洋生態修復的意愿和能力。

加強對生態修復理念的認識以及對生態系統的整體性考慮,將生態理念融入項目規劃方案的各項內容;強化對生態修復效果的評估,弱化以工程量作為資金核算的依據;注重生態修復項目與園林綠化工程、水利工程和林業工程等的區別與聯系。

4.2 事中監管階段

在項目實施過程中參考已有的監管要求和標準指標,如參考大型水利工程監管質量體系[13],紅樹林種植參考農林工程的造林成活率和三年保存率。同時,為減少工程建設對生態環境的干擾,施工現場應通過監管加強對生態環境的保護。

細化中央資金支持生態修復項目的調整程序、審批權限和責任,開展聯合監督檢查,各部門在開展中央資金支付、結算、決算和審計工作時與業務檢查單位相互通報,在項目調整和終止過程中明確界定中央資金與地方資金的使用。

嚴格項目進度安排,需要項目實施期限調整的,按照審批權限細化審批程序,采用以施工單位信用約束為手段的督促措施。

4.3 事后監管階段

生態修復項目的竣工驗收不同于有明確時間節點的一般工程,應預留充足的時間開展后期評估,建立長期效果評估指標體系,做到有章可循;引入質保金管理制度,確保技術指標的長期執行;規范竣工驗收專家組成、標準依據和報送程序等,加強竣工驗收管理。

劃定項目的“及格線”和“優秀線”:將守住生態安全底線作為生態修復項目的“及格線”,評價指標包括近岸海域優良水質比例、陸海統籌治理情況、控制用海活動情況以及垃圾污染防治等;將建設“美麗中國”作為生態修復項目的“優秀線”,評價指標包括海洋健康指數以及海洋生態關鍵指示性物種恢復等。通過項目評比提高工程質量。

5 結語

海洋生態修復項目的內涵隨著生態理念的加強而不斷發展,其與水利工程和建設工程等相比仍屬于新事物,無論是項目設計還是項目監管都須在實踐中不斷摸索和深入研究。海洋生態修復項目涉及林草、水利、環保、自然資源、農業和能源開發利用等領域,需要跨學科、跨專業和跨部門的交流合作,從而提高海洋生態修復的整體性和系統性。