鄉村治理主體多元化：角色定位、現實困局與優化路徑

鄧 歡

（河南省社會科學院，河南 鄭州 451464）

0 引言

鄉村治理關系鄉村的社會生活、政治參與、文化傳承、秩序維護等諸多方面，影響社會大局穩定，是國家治理的基石。沒有有效的治理，鄉村振興將失去和諧穩定的根基。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出，要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制。這為鄉村振興戰略背景下實現鄉村有效治理提供了方向標，即鄉村治理主體多元化。鄉村治理不能僅僅依靠政府這一單一主體，而是需要農村基層黨組織、社會組織、村委會、村民等多元治理主體參與其中。此外，近年來鄉村社會的急速變遷在改善村民生產生活的同時，不可避免地加劇了社會分化，使村民的需求和價值觀念日益多元。因此，新形勢下，傳統的治理模式——依靠政府單一主體進行治理的鄉村治理模式，已無法適應鄉村社會的治理要求和現實需要，需要將多元行動主體融入鄉村治理的結構框架中，建立多元主體協同共治的鄉村治理格局，以推動鄉村治理體系的形成和治理能力現代化的實現。

1 鄉村治理主體結構與角色定位

在多元主體協同治理體系內，基層黨組織是領導者，其余主體則在基層黨組織的領導下按照各自的角色定位開展相應的治理行動。

1.1 農村基層黨組織

農村基層黨組織是鄉村治理工作的領導者。農村基層黨組織包括鄉鎮黨委和村黨組織，分別在鄉鎮一級與村級的鄉村治理實踐中占據主體地位。其中，鄉鎮黨委直接領導村黨組織開展各項工作。根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定，農村基層黨組織全面領導鄉鎮、村的各類組織和各項工作，是領導鄉村治理的戰斗堡壘，其主要職責是宣傳、貫徹和執行黨的決定，討論和決定該鄉鎮或村莊的重大問題，做好群眾工作等。鄉鎮或者村莊的重大事項都要經過黨組織的研究討論決定，在村級重大事項上實行“四議兩公開”制度，即村黨組織提議、村“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議以及決議公開、實施結果公開。

1.2 鄉鎮政府

鄉鎮政府是我國的基層政權組織，是鄉村治理工作的組織者。鄉鎮政府是國家行政權力體系的末梢，與基層群眾保持著密切的聯系，因而能強有力地主導鄉村治理工作。隨著經濟社會的高速發展和行政體制改革的推進，鄉鎮政府的職能也發生了變化，從管理型向服務型、指導型轉變，著力提升自身服務能力。鄉鎮政府的主要職責如下。一是指導村委會的工作。鄉鎮政府與村委會是指導與被指導的關系。鄉鎮政府指導、幫助和支持村委會的工作，不應越界干預屬于村民自治范疇的事務；而村委會應同鄉鎮政府合作，協助鄉鎮政府處理好各項公共事務。二是提供公共服務。鄉鎮政府在政策及財政資金上對鄉村基礎設施與文化娛樂設施的建設給予支持，滿足村民日益多元化的生活需求；簡化村民辦事流程，提高工作效率，為村民提供優質的服務。三是發展鄉村經濟。鄉鎮政府要做好轄區內的經濟發展規劃，大力發展鄉村產業；要開展就業創業指導服務，為村民的生產活動提供幫助與支持；要引入并應用新型科技成果，提升鄉村產業發展水平。四是貫徹落實黨的方針政策。作為國家政權在基層的代理人，鄉鎮政府要落實好黨的各項方針政策，做好廁所革命、危房改造、醫療保障等關系村民切身利益的工作。

1.3 村委會

村委會是基層群眾性自治組織，是鄉村治理工作的實施者。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村委會是村民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村委會是村民自治的載體，是鄉村治理的實施者與組織者，組織村民開展討論決定村級經濟社會發展重大事項或舉辦教育引導村民等自治活動，并及時公布村級事項以方便村民查詢、接受村民監督。村委會在鄉村治理結構體系中處于中樞節點的位置，鄉村治理的多元主體需要通過村委會參與到村級事務的決策當中。具體而言，村委會由村民選舉產生，對由村民組成的村民會議、村民代表會議負責，并向其報告工作；凡是涉及村民利益的事項，需經村民會議討論決定，村委會作為執行機構，履行村民會議或村民代表會議通過的決議；村委會在農村基層黨組織的領導與鄉鎮政府的指導下對本村的公共事務、生產建設等事項進行管理，調解矛盾糾紛，維護鄉村秩序，并協助鄉鎮政府開展各項工作。需要補充說明的是，在現實情況中，村支部與村委會兩個基層組織保持著合作共事的關系，部分村莊“村兩委”呈現“一肩挑”的情況。

1.4 村民與社會組織

村民與社會組織是鄉村治理工作的參與者。從全面小康到鄉村振興，鄉村發展的目的是改善鄉村居民生產條件，提升鄉村居民生活水平，所以鄉村治理必須要堅持村民的主體地位，充分發揮村民的作用。村民可以分為兩類：鄉村精英和普通村民。鄉村精英是村莊中有能力、有影響力的人，其在經濟資源、政治地位、文化水平、社會關系、社區威信和辦事能力等方面具有相對優勢，是鄉村治理的重要參與主體。歷史上，鄉紳是管理鄉村的主要力量，主導鄉村的重要事務。中華人民共和國成立后，雖然鄉紳在鄉村的治理空間被壓縮，但是隨著農村的改革發展，鄉村精英得以重返鄉村治理的舞臺。鄉村精英包括以村干部為代表的體制內精英以及引領鄉村經濟發展、具備豐富文化儲備和優良品德等資源的體制外精英，村干部通過村支兩委在鄉村治理中發揮重要作用，體制外精英則通過決策咨詢、民意反饋、組織協調等方式在鄉村治理中發揮作用，因而要充分發揮鄉村精英在鄉村治理中的帶頭作用。普通村民占據鄉村治理參與主體的大多數，是村莊實現自治的核心要素。普通村民應主動參與鄉村治理，可以通過投票選舉村委會成員、參加村民會議或者村民代表會議決定村級重大事項、監督村支兩委的工作等方式為鄉村發展注入活力。

社會組織也是鄉村治理主體的一個重要組成部分。當前，社會組織可以分為經濟型社會組織，如農業種植協會；傳統型社會組織，如宗族組織、鄰里組織；民非型社會組織，如老年協會、民辦學校等。近年來，社會組織越來越多地參與鄉村治理，成為鄉村治理體系結構中不可忽視的力量。作為一種群體性參與主體，社會組織能夠將村民組織起來，疏通村民的表達渠道，消解村民之間的沖突，是國家政權在鄉村基層的重要補充，發揮著“維穩”的重要作用。一是將村民的需求匯聚起來，將村民意見反饋給相關部門，維護村民切身利益；二是發揮組織的凝聚力與協調能力，幫助化解村民之間的矛盾沖突，協調成員之間的關系，進而維護鄉村秩序；三是培育組織成員的自治意識，提升村民的自治能力，促使其更好地參與鄉村自治。

2 多元主體參與鄉村治理面臨的困境

2.1 鄉鎮政府越位干預村莊自治，村委會附屬于鄉鎮政府

自20世紀80年代村民自治制度實施以來，村莊事務由以村委會為載體的村民進行自主管理，以國家行政權力為代表的鄉鎮政府對村莊事務給予指導、支持和幫助。但現實情況是鄉鎮政府行政權與村民自治權并存，且鄉鎮政府主導村委會，越位干預村莊自治，呈現出村委會行政附屬化的困局。這種局面的出現與鄉鎮政府職能的履行需要依靠村委會、村莊發展需要鄉鎮政府的協作和支持息息相關。

2.2 村民對村級事務的參與度較低

村民自治的要義是村民投票選舉出村委會來管理本村事務。如果遇到村級重大事項，須經村民會議或者村民代表會議表決通過。所以，村民是村民自治的主體。如果沒有村民參與，鄉村治理便無從談起。但是，實際上村民參與鄉村治理的積極性不高、程度不夠。就普通村民而言，許多村民對村委會的選舉態度冷漠，在村級重大事務的決策上普遍失語，不關注村級事務的公示，未能自覺參與村莊事務的決策與管理。究其原因，一是村民參與意識淡薄，認為村莊事務與己無關；二是農村青壯年大多外出務工，無法參與鄉村治理，而留守的老年人因知識、能力等方面的不足，在參與鄉村治理中受到限制。就鄉村精英而言，本應借助其經濟、文化等資源更好地服務于鄉村的建設與發展，引領鄉村治理活動的開展，但實際上部分鄉村精英未發揮其資源優勢帶動當地經濟發展，也沒有在決策咨詢、協調村民關系等方面提供幫助，甚至出現鄉村精英大量外流、利用人脈和財富操縱鄉村民主決策進程為自身謀利益的情況。普通村民與鄉村精英參與鄉村治理的程度較低造成的結果是，自上而下的政策落實和自下而上的民情上傳兩條鏈路在尾端斷裂，民主決策流于形式，村民的知情權和監督權難以行使，村民的權益難以得到保障，等等。

2.3 社會組織發展滯后，參與治理作用不明顯

隨著鄉村社會的不斷發展，我國農村社會組織的建設取得了顯著的成果，經濟型、文娛型、民非型等多種類型的社會組織活躍在鄉村，但是這些社會組織在參與鄉村治理的過程中作用有限。目前，農村社會組織數量偏少、規模偏小，加之管理不到位、功能不健全等問題的存在，使得鄉村社會組織在發揮維護秩序、協調關系、匯聚反饋需求等功能上存在局限性。在社會組織的人員組成上，鄉村外流人口增多，導致很多社會組織“徒有虛名”，缺乏維持組織正常運轉和活動開展的參與者，影響社會組織功能的發揮；在社會組織的類型上，當前農村的社會組織以文娛組織為主，將村民組織起來開展廣場舞、象棋、書法等活動，主要功能在于娛樂消遣，而不是參與鄉村治理；在社會組織的日常運行與發展方面，雖然社會組織已經能夠獨立運轉，但是仍然嚴重依賴政府的支持，政策發生變化時不可避免地會對社會組織產生影響。

3 優化多元主體協同治理的路徑選擇

在新時代，鄉村治理主體多元化能夠充分發揮各參與主體的優勢，實現鄉村治理有效，助力鄉村振興。而村民參與鄉村事務少等現實困局阻礙著鄉村治理理想狀態的實現，因而需要改善鄉村多元主體協同治理體系的不足之處?；趩栴}導向，破解當前鄉村治理的困境，可以從以下幾點入手。

3.1 明確鄉鎮政府與村委會職責

在鄉鎮政府與村委會的關系上，鄉鎮政府應厘清自身職責，明確自身定位，按照規章制度行使職權，將屬于村委會管轄的事務交還給村委會，避免過多干預村民自治，維護好村民行使民主自治的權利。鄉鎮政府還要摒棄以往的“管理者”思維，樹立服務意識，以“服務者”的姿態面向廣大村民，把工作的重心放在提供好公共服務上來，解決村民在現實生活中亟待解決的難題。村委會要淡化其作為鄉鎮政府權力延伸體的角色定位，在鄉鎮政府的指導、支持和幫助下，充分發揮其自治職能。為此，村委會要加強自身建設，通過對現有人員進行業務培訓、吸引高層次人才加入、完善獎勵機制等方式激勵村干部提升自身業務水平。村委會還要規范對村級事務的管理，嚴格按照規定履行好“四個民主”等職能，增強自身自治能力。

3.2 培育村民的參與意識與能力

針對普通村民參與鄉村治理的積極性不高、程度不夠這一治理困境，可以從激發其參與積極性、提升其治理能力等方面入手來解決問題。一是通過探索激勵機制、加強宣傳教育等方式，破除村民原有的“私我”觀念，培養與提升村民的民主意識，鼓勵村民積極參與村級事務的民主決策。二是依托微信、QQ等App的使用，為村民創造參與鄉村治理的條件，改變因大量村民外流或者外出務工而導致的村民治理缺位困局。三是利用村級宣傳欄、微信公眾號等平臺以及舉辦知識講座等方式，向村民普及參與鄉村治理的相關內容與流程，幫助村民厘清當前村莊發展的狀況與面臨的主要問題，有效提升村民參與村級事務決策的能力。

針對鄉村精英在鄉村治理中作用不強、操縱鄉村治理進程為己謀利的問題，要引導鄉村精英樹立“為村民謀福利”的公共意識，鼓勵其利用自身的經濟、政治等資源推動村莊經濟社會等向前發展；還要規范鄉村精英在鄉村治理中的行為，謹防其利用鄉村資源為個人服務，從而使鄉村精英在鄉村善治中充分發揮作用。

3.3 扶持農村社會組織發展

農村社會組織作為鄉村治理中不可忽視的力量，其發展需要政府來“拔苗助長”。政府應正視社會組織在鄉村治理中的地位，樹立“小政府，大社會”的觀念，為社會組織的發展提供政策扶持與資源支持，賦予其更廣闊的發展空間。一是適當簡化登記程序，合理確定社會組織的準入門檻，將符合規定條件的農村社會組織納入政府的監管范圍。二是針對當前農村社會組織數量少、規模小、實力弱等問題，政府可以在資金投入、技術應用、人才引進與培訓等方面給予扶持和幫助，助推農村社會組織規模擴大與數量增長。三是政府可以通過培訓社會組織管理人才等方式，助推農村社會組織管理能力提升，完善農村社會組織的功能。在社會組織發展壯大的基礎上，政府應引領社會組織參與鄉村治理，聆聽組織成員的意見、建議，充分發揮社會組織在維護秩序、協調關系等方面的 作用。

4 結語

我國是一個農業大國，鄉村是居民活動的主要空間之一。第七次全國人口普查數據顯示，我國居住在鄉村的人口約有5億人，占全國總人口的36.11%。如此龐大的鄉村人口規模意味著必須重視基層村社的治理問題，抓好鄉村治理工作。而要想實現鄉村有效治理的目標，需要將多元主體納入鄉村治理體系。在這個體系中，農村基層黨組織、鄉鎮政府、村委會、社會組織與村民分別扮演著領導者、組織者、實施者、參與者的角色，各個主體相互關聯，共同推動鄉村治理有效目標的實現。但不可忽視的是，在強大的歷史慣性作用下，多元治理主體往往沿襲之前的角色定位開展鄉村治理活動，出現鄉鎮政府越位干預村委會自治行動、村委會行政附屬化、村民對鄉村治理參與度不高等問題，加之社會組織因數量和規模的限制在鄉村治理中的作用有限，鄉村治理的多元主體無法按照角色定位發揮出應有的作用。因此，探索構建科學、合理的多元主體協同治理體系成了目前應當著力思考的問題。筆者認為，面對多元主體協同治理的現有困境，應從以下幾點入手來解決：對于未能按照自身定位參與鄉村治理活動的鄉鎮政府與村委會，應當明確其各自職責，按照相關規定行使各自的職權；對于在鄉村事務決策中參與度較低的主體——村民，應當培育其參與鄉村治理的意識與能力，引導其積極參與村級事務的決策；對于因發展滯后而在鄉村治理中作用有限的農村社會組織，要通過創造廣闊的發展空間、提供政策扶持與資源支持來助推其發展，引導其參與鄉村治理。