疫情暴發對全球化及區域整合的反思

齊冠鈞 尹政平 劉 婭

（商務部國際貿易經濟合作研究院）

過去30 年來的全球化不斷深化，導致先進國家高度仰賴外包（off-shore），喪失了工作機會及對基本物資的生產能力，也使各國暴露在供應鏈斷鏈的風險中。引發對經濟全球化及全球供應鏈結構的質疑。尤有甚者，認為“經濟全球化”正是“疫情全球化”的主因。這樣的反思引發的后果，就是開始出現生產回流（re-shoring）、經濟“自給自足”等去全球化的主張。

全球化發展在疫情前就已經在趨緩中。各國或因內部的貧富差距、治理失靈，或有感于南海、朝鮮及中美等大國及地緣沖突風險，乃至于看到新科技帶來的機會，都出現某種程度的去全球化作為。固然因新冠疫情引發的去全球化主張，有很多屬于缺乏佐證的政治性論點，但對于“后新冠”世界秩序的討論，國際上已有二種見解：一派認為原本已經脆弱的全球化會更加式微；一派則指出新冠疫情正好凸顯國際合作的意義，全球化的定義及運作模式將從此改寫。

一、公共衛生及經濟安全受各國重視，不利于區域整合

新冠疫情擴散如此迅速，使得“公衛安全”（以及其他關鍵物資）及更廣泛的經濟安全議題受到各國廣泛的重視，對全球貿易及投資的沖擊難以避免。如同能源及糧食安全，現階段關于公衛安全的討論，也強調“自給率、戰略存量”等概念的討論。美國前總統特朗普于2020 年5 月14 日發布聲明，指出疫情反映出美國過度仰賴進口造成的沖擊，因此將重建美國對于醫衛產品之下世代戰略國家庫存（Strategic National Stockpile,SNS）機制，并將以在地化產能作為SNS 的支柱，以降低對進口商品的仰賴。在配套的行政命令中，特朗普總統授權美國國際開發金融公司（United States International Development Finance Corporation, DFC）采取包含提供貸款在內的必要措施，建議能處理類似新冠事件所需戰略資源的國內生產能量，包括加強美國及其領土內的相關供應鏈的建立。以建立、維護，保護，擴展和恢復美國相關工業基礎能力，降低對進口產品的依賴。對此，美國將投入高達250 億美元作為本計劃的預算。除此之外，澳洲、日本及歐盟國家均出現類似檢討、重建醫衛供應鏈，降低進口依賴以確保公衛安全的供應鏈從外包（off-shore）再回流（re-shore）思維。

過去糧食及能源安全的自給率制度相對清楚，但公共衛生安全自給率的定義、范圍、對象及方式則還在醞釀階段。目前這種降低對進口依賴的自給率思維，已有延伸擴大到所謂戰略性產業的趨勢；近期臺積電赴美投資的決定，便可謂屬于這種思維的結果。未來亦可能出現保護主義藉“國產化”為由擴大對國際貿易及區域整合進一步造成影響?？傊还芪磥砀鲊绾味x任何自給率機制，都是一種排斥外國貨、外國人，與全球供應鏈背道而馳的制度，性質上不利于區域整合及貿易與投資自由化。

二、全球供應鏈加速重整，彰顯區域整合的意義

雖然新冠疫情導致許多國家重視供應鏈安全，不利于區域整合，但另一個基于強化供應鏈韌性的思維，如《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等卻有助于彰顯區域整合機制在后疫情時代的價值。

過去30 年來全球供應鏈架構越來越深化，分工（分包）網絡日趨復雜、衛星工廠及國家越來越多，供應鏈管理本身就已成為一種“營業秘密”，然而專業分工越細，脆弱度也越高，致使一個環節出錯，整個鏈條就會停擺。

在疫情暴發前，World Bank 及WTO 等國際組織聯合出版的《2017 全球價值鏈發展報告》便指出2011—2015年間全球生產網絡及制程開始萎縮，出現“在地生產、短鏈調整”現象。新冠疫情導致中國制造業接近停擺，再度凸現出供應鏈脆弱度及韌性的問題?；旧?，這次危機彰顯出三個供應鏈脆弱的老問題，一是“投資地集中”問題，二是“區域集中”問題，第三是低庫存。以臺灣為例，80%的外資通訊產能在大陸，LED 生產也近五成，疫情導致停工造成的傷害便無法規避。區域集中問題可以本田（Honda）汽車為例，其在中國5 座工廠中的3 座位于湖北，占總產能近五成，便成為這次沖擊最大的外資汽車廠。最后，低庫存與實時制造（Just-in-Time manufacturing）為豐田生產模式（Toyota Production System, TPS）的特色，優點為降低生產成本（或是成本移轉給供應商），缺點則為面對新冠疫情時，便可能因下游無法供貨而導致整個生產線停擺。

有集中度問題或采用TPS 生產的廠商并非不了解集中度的風險及脆弱度問題，而是在傳統制造科技中，集中度及TPS 往往能帶來顯著的經濟效益，包含規模經濟、采購效益等。面對陸續來到的在地生產、中美貿易戰及新冠疫情，前述結構的缺陷也不斷被凸顯，因而強化供應鏈風險管控能力及供應鏈韌性已成為企業甚至一國經濟的關鍵改革重點。OECD 將此稱之為處理經濟挑戰新方向。

供應鏈韌性可簡要定義為特定系統面對無預期破壞干擾事件的調適及恢復能力。其中關鍵因素包含恢復速度及恢復程度。因而在后新冠時代調整關鍵，并非完全放棄規模經濟及生產效率，而是調整尋求規模及韌性之間的平衡點。對此，OECD 建議企業必須開始有以下的布局調整以強化韌性：

加速數字科技轉型導入及對新生產科技的接受及了解，提升藉由大數據、AI 及物聯網等科技對供應鏈管理、弱點及風險評估能力，以數據建立集中度及強化韌性及最適庫存的評估架構，以便客觀了解差異并支持做出決定。通過加速“去中心化、分散式”供應鏈的布局規劃，以便在重要環節建立“防火墻”及其他“阻斷機制”，以避免一個環節的問題導致整個供應鏈癱瘓。加速自動化生產速度，提升因天災疾病等導致的干擾的恢復力。加速導入能夠支持分散式供應鏈的管理架構、信息系統及管理人才。

新冠疫情帶動供應鏈加速“去中心化、分散式”調整，當然不等同于去中國化，但是因受到貿易戰及科技戰影響的產品已經開始自中國調整供應鏈布局，加上過去各國企業高度集中在中國，導致當生產線及供應鏈均有搬遷、分散布局的改變時，雖然赴中國投資的外資仍然為數不少，但因為規模很大，于是看起來就呈現出“去中國化”的趨勢。以辦公室及電信設備為例，2018 年中國含香港占全球出口值的47%，而在紡織業中國更成為全球最大的供應鏈核心，當這些供應鏈開始導入去中心化分散供應調整時，很自然給外界“去中國化”的印象。

供應鏈的移轉分散在疫情前便已經出現，特別是自2018 年中美貿易戰開始，美國進口商為了規避關稅，開始積極尋找中國以外的供應來源（亦即俗稱的轉單效應）便是一例。以機械設備為例，因貿易戰轉單的受益者以歐盟最高，2019 年對美增加出口為2.43 個百分點，其次即為屬于CPTPP 成員國的墨西哥（增加1.23 個百分點）及日本（增加0.86 個百分點）。由以上趨勢可知，CPTPP 成員國中的日本、越南、馬來西亞及墨西哥等國，在過去兩年中逐漸與美國的供應鏈關系深化、擴大。在新冠肺炎疫情后，因前述供應鏈韌性的考量開始推動的去中心化、分散化所采取的變革，亦會繼續降低各國對傳統經貿伙伴的依賴關系，增加開發新供應鏈伙伴及網絡的需求，將可能加速供應鏈變革的速度。

在此趨勢下，對亞太區域內甚至區外的新供應鏈網絡的變化。同時基于分散式供應結構的布局需要，如RCEP、CPTPP 等多國參與的大型區域整合協定的價值反而會更加受到重視。

三、后疫情時代區域整合及合作新契機

另一個彰顯區域整合價值的發展，則為許多亞太國家發起的供應鏈安全倡議。為應對新冠疫情所帶來的全球及區域經濟封鎖及其沖擊，已有許多國家開始推動區域性合作機制，作為降低影響，加快恢復速度的基礎。例如由加拿大發起的因應新冠疫情部長及協調小組（Ministerial Coordination Group on COVID-19,MCGC）便于2020 年4 月中旬由巴西、加拿大、法國、德國、印尼、意大利、墨西哥、摩洛哥、秘魯、韓國、新加坡、土耳其及英國貿易或經濟部長聯名發布維持必要全球連結共同聲明，宣布將推動在醫療、疫苗、物流運輸、貿易及其他領域的全球合作，并將持續推動自由貿易，并確保疫情管理措施滿足“合比例、透明性及暫時性”等要件，以符合WTO 規范并降低對全球貿易的干擾。此外，新加坡亦與澳大利亞、新西蘭、加拿大等CPTPP 成員國加上韓國貿易部長，另外針對加速恢復雙邊及區域人流及物流，確保供應鏈恢復運作的共同合作達成共識。

APEC 亦于2020 年5 月發表貿易部長宣言，共同宣示各國同意將致力于促進必需產品的流通，并盡力減少疫情對全球供應鏈的破壞，維護貿易的連結及暢通。APEC 國家亦將此宣言表達維護全球供應鏈的韌性對促進經濟增長、加強亞太區域連結性有重要意義的認知。

前述的區域整合新方向有幾個重點。第一，各國防疫措施主要靠本身的公共衛生防護網，但疫情過后的經濟復原卻必須仰賴各國相互合作。第二，重建被疫情打亂的全球經濟網絡要恢復運作，如何重建經貿伙伴間的互信基礎為關鍵的起步。以上方向，反映出如CPTPP、APEC 等現有區域整合機制，原本即為“有志一同”（like-minded）國家的組合，很可能在后疫情時代作為提升各國在維護經貿秩序及建立經貿互動信心的平臺，未來若借此平臺持續推動公共衛生安全區域合作（而非各國以單邊措施進行）、供應鏈重整信息交流等發展合作，進而成為后疫情時代之“信任聯盟”的基礎，其價值反而更為突顯。

對中國而言，在后疫情時代更需爭取成為本區域可信賴伙伴的認同，而通過如RCEP 等區域整合機制，將是最直接爭取建立此一信任伙伴關系的方式。此外，通過RCEP 的參與，對于協助我國企業覓得除美國以外的其他市場及供應鏈伙伴找尋潛在的“出海口”，也至為關鍵。特別是我國企業長期習慣于現有架構（例如美歐東盟三角關系），對于拓展新興貿易市場的資源與信息相對不足，但在中美貿易戰及科技戰越演越烈，各國都擔心且不愿選邊的情況下，開發“美國隊、歐洲隊、東盟隊”以外的新合作架構，其意義可能已經超越尋找新商機，甚至是中國經濟持續成長的新動力所在。

總之，新冠肺炎疫情對全球化及供應鏈架構確實造成沖擊，但也凸顯出后疫情時代區域整合的價值及新意義。我國在鞏固落實RCEP 協定的各項條款之外，還應持續以加入CPTPP 作為努力方向，并在爭取加入的過程中做出相應的改革和承諾，盡管由此帶來的沖擊和陣痛會存在，但正因如此才是展現我國對外開放、積極參與全球經濟治理的決心，才是協助全球經濟復原，面對后疫情時代的應有態度。