關(guān)于建立健全國有企業(yè)“三位一體”內(nèi)控機制的思考

李佳洋

（中鹽重慶物流配送有限公司）

一、引言

企業(yè)在經(jīng)營過程中面臨各種風(fēng)險，既有宏觀層面的系統(tǒng)風(fēng)險、政策風(fēng)險，又有微觀層面的市場風(fēng)險、信用風(fēng)險等。只有提升風(fēng)險管理水平才能對可能產(chǎn)生不利影響的潛在事項進(jìn)行預(yù)判，并通過采取必要的應(yīng)對措施保證企業(yè)經(jīng)營活動順利進(jìn)行。國有企業(yè)作為我國國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，是國有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主導(dǎo)作用的骨干力量。持續(xù)強化國有企業(yè)公司治理水平，是助力其參與全球競爭、躋身世界一流企業(yè)行列的重要軟實力。因此，在國有企業(yè)開展建立健全戰(zhàn)略風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、合規(guī)風(fēng)險、安全生產(chǎn)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險等方面的內(nèi)部管控措施，意義深遠(yuǎn)。

事實上，國務(wù)院國資委歷來高度重視國有企業(yè)內(nèi)部控制體系構(gòu)建，近年來，更是通過《關(guān)于加強中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實施意見》及系列管理活動，將“防風(fēng)險、抓改革、促發(fā)展”作為了國資改革監(jiān)管的工作重點，并將“以內(nèi)部控制建設(shè)和監(jiān)督為抓手，推動內(nèi)部控制制度建立完善和保障內(nèi)部控制制度有效執(zhí)行”，作為國有企業(yè)踐行推動國家治理能力體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要手段。

在這個過程中，要實現(xiàn)風(fēng)險防范管理活動落地，就必須認(rèn)識到合規(guī)管理的重要性。所謂合規(guī)管理，是指以有效防控合規(guī)風(fēng)險為目的，以企業(yè)和員工經(jīng)營管理行為為對象，開展包括制度制定、風(fēng)險識別、合規(guī)審查、風(fēng)險應(yīng)對、責(zé)任追究、考核評價、合規(guī)培訓(xùn)等有組織、有計劃的管理活動。內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、合規(guī)管理三者雖定義不同、內(nèi)容不同，但在企業(yè)管理活動中通常是作為協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的整體，相輔相成，共同實施促進(jìn)企業(yè)管理提升。在現(xiàn)代企業(yè)管理中，應(yīng)當(dāng)建立健全“以風(fēng)險管理為導(dǎo)向、以合規(guī)管理為底線、以內(nèi)部控制為核心”的控制體系，通過“強內(nèi)控、防風(fēng)險、促合規(guī)”的“三位一體”管控，不斷深化完善經(jīng)營合規(guī)、管理規(guī)范、守法誠信的現(xiàn)代法治國企建設(shè)。

二、國有企業(yè)內(nèi)控管理現(xiàn)狀及存在的問題

在《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》的規(guī)范下，國有企業(yè)紛紛響應(yīng)探索強內(nèi)控、防風(fēng)險、提質(zhì)增效的具體辦法，對完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、深化國有企業(yè)改革、提升可持續(xù)發(fā)展能力和抗風(fēng)險能力產(chǎn)生了重要的作用和深遠(yuǎn)的影響。但部分國有企業(yè)面對復(fù)雜激烈的市場競爭，不能及時轉(zhuǎn)變思想適應(yīng)新時代發(fā)展要求，在內(nèi)部控制方面存在薄弱環(huán)節(jié)，觀念保守、手段落后，造成企業(yè)內(nèi)部管理出現(xiàn)問題，使國有資產(chǎn)遭受損失。究其原因，主要在于沒有建立完善的內(nèi)部控制體系，內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、合規(guī)管理相對孤立，沒有形成合力推動企業(yè)提升管理質(zhì)效。具體表現(xiàn)如下：

（一）管理機制尚未健全

部分國有企業(yè)對內(nèi)部控制認(rèn)識不夠，對內(nèi)控管理、風(fēng)險管理、合規(guī)管理三者的關(guān)系和融合運用理解不深，沒有形成一套系統(tǒng)的管理機制，不能有效發(fā)揮內(nèi)部控制服務(wù)于企業(yè)戰(zhàn)略引領(lǐng)的作用。例如，部分企業(yè)董事長兼任總經(jīng)理，董事會成員與經(jīng)理層成員高度重合，監(jiān)事會成員也多在本公司或上級大股東中產(chǎn)生，這種做法破壞了公司法人治理的制約機制，容易產(chǎn)生“內(nèi)部控制人”的問題，使個人意圖代替企業(yè)意志。再者，一些企業(yè)對內(nèi)控意義的認(rèn)識不足，認(rèn)為經(jīng)營工作是主要目標(biāo)，內(nèi)部控制是為經(jīng)營設(shè)限、阻礙經(jīng)營工作開展，不愿接受“控制”。此外，管理理念轉(zhuǎn)變跟不上發(fā)展速度，認(rèn)為管理是管理部門的工作，執(zhí)行上級要求的規(guī)定任務(wù)就好，缺乏主動管理的積極性，沒有認(rèn)真分析本企業(yè)管理癥結(jié)，研究適合本企業(yè)的管理策略。

（二）科學(xué)設(shè)計較為缺乏

在內(nèi)部控制設(shè)計上，一些企業(yè)就控制而控制，沒有結(jié)合企業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略及存在的風(fēng)險進(jìn)行研究分析，所做的內(nèi)部控制方案不適合企業(yè)發(fā)展需要。實際上，這一方面與國有企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)和考評機制有關(guān)，另一方面也與企業(yè)內(nèi)控制度建立不完善有關(guān)。

首先，國有企業(yè)特有的組織結(jié)構(gòu)和考評機制使得一些企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃不清晰、不清楚哪些行為會產(chǎn)生與戰(zhàn)略相悖的風(fēng)險，從而導(dǎo)致企業(yè)對風(fēng)險識別能力不足、缺乏遠(yuǎn)期預(yù)判，不能全面、準(zhǔn)確識別風(fēng)險，也就不能有效制定風(fēng)險應(yīng)對策略、無法精準(zhǔn)設(shè)計內(nèi)部控制流程和關(guān)鍵節(jié)點。甚至一些企業(yè)仍然按照傳統(tǒng)的財務(wù)管理模式，死板地執(zhí)行規(guī)章制度，一管就死、一放就松，這樣的內(nèi)部控制管理不僅不利于企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，反而會使企業(yè)錯失某些發(fā)展機會或因風(fēng)險預(yù)判不足承擔(dān)不必要的損失。

其次，一些國企集團(tuán)將更多精力放在頂層設(shè)計，難以管轄下級企業(yè)具體事務(wù)，而下級企業(yè)為了圖方便，往往將上級制度照搬照抄，全然不顧是否適合本企業(yè)。這就造成了制度多、不適用，而真正能起到管理實效、有助于企業(yè)發(fā)展的內(nèi)控制度卻缺失。此外，一些國企當(dāng)中某些制度僅有原則性的要求，卻沒有細(xì)化到具體的流程規(guī)定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。加之國有企業(yè)一般管理層級較多，管理半徑較長，難免會遇到執(zhí)行理解偏差的情況，最終導(dǎo)致制度宣貫落實走樣、規(guī)定要求層層弱化的現(xiàn)象。

（三）內(nèi)控運行存在缺陷

部分企業(yè)在內(nèi)控執(zhí)行層面缺乏對內(nèi)部控制設(shè)計全面評價，導(dǎo)致無法調(diào)動全體員工一盤棋統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動，致使企業(yè)內(nèi)控運行存在缺陷。如部分企業(yè)內(nèi)控評價多為文件通知自評，無專業(yè)人員、無專門指導(dǎo)，相關(guān)部門和人員不懂、不會、不愿，僅交表、交報告完成任務(wù)，并未真正深入對企業(yè)內(nèi)控進(jìn)行評價。此外，部分國企缺乏對內(nèi)部控制運行的有力監(jiān)督,對內(nèi)部控制關(guān)鍵節(jié)點流程的專項檢查較少，致使某些制度、規(guī)定沒有得到有效的執(zhí)行。

三、建立健全“三位一體”內(nèi)控機制的對策建議

為切實有效建立健全內(nèi)部控制機制，促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，國有企業(yè)應(yīng)通過梳理自身經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險清單，根據(jù)風(fēng)險清單制定內(nèi)部控制目標(biāo)，統(tǒng)籌安排設(shè)計及實施內(nèi)部控制，并將合規(guī)管理貫穿經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)始終來規(guī)范員工行為。通過建立健全融合內(nèi)控管理、風(fēng)險管理、合規(guī)管理的“三位一體”控制機制，企業(yè)最終達(dá)到提升管理質(zhì)量、防范風(fēng)險的目的。具體對策建議如下：

（一）轉(zhuǎn)變內(nèi)部控制管理理念，健全治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化環(huán)境、全員參與

企業(yè)要轉(zhuǎn)變管理理念，首先要健全現(xiàn)代化法人治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境，同時還要努力營造全員參與內(nèi)部控制的氛圍。

1.企業(yè)應(yīng)健全董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層三權(quán)分制。一是成立內(nèi)控管理委員會，董事長任委員會主席，主要負(fù)責(zé)企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)和內(nèi)控評價；經(jīng)理層和相關(guān)部門參與內(nèi)部控制設(shè)計、執(zhí)行和監(jiān)督，共同為內(nèi)控成果負(fù)責(zé)。二是在執(zhí)行層面加強企業(yè)財務(wù)隊伍建設(shè)，不斷提高財務(wù)專業(yè)化水平和能力，將內(nèi)控工作落實到管理各方面。在控制節(jié)點賦予財務(wù)人員適當(dāng)?shù)臋?quán)限，保護(hù)其能獨立發(fā)表審核審批意見，使內(nèi)控措施落實到位。將內(nèi)控要求融入財務(wù)管理職責(zé)，按照不相容崗位分離控制、授權(quán)審批控制等內(nèi)部控制要求約束財務(wù)人員的行為，有效防范串通舞弊或失職瀆職。三是充分發(fā)揮監(jiān)事會、審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視督察等作用，強監(jiān)督、嚴(yán)問責(zé)，形成不同層級間的有效制衡。

2.轉(zhuǎn)變觀念、全員參與內(nèi)控。一是要依法合規(guī)開展各項經(jīng)營活動。由于受控是常態(tài)，所以要形成全面、全員、全過程、全體系的風(fēng)險防控機制，切實提升內(nèi)控體系有效性。二是要樹立“管業(yè)務(wù)必須管內(nèi)控、防風(fēng)險、促合規(guī)”的理念，將風(fēng)險管理和合規(guī)管理規(guī)定嵌入業(yè)務(wù)流程，推動業(yè)務(wù)部門充分發(fā)揮好風(fēng)險預(yù)判和合規(guī)審查前端落實，守住第一道防線。三是設(shè)置兼職內(nèi)控管理員，由一線骨干擔(dān)任兼職，負(fù)責(zé)對所在部門經(jīng)營管理行為的風(fēng)險排查與合規(guī)審查，促進(jìn)內(nèi)部控制與業(yè)務(wù)工作深度融合。

（二）融合“三位一體”內(nèi)控機制，嵌入信息技術(shù)、優(yōu)化制度、固化流程

企業(yè)要按照“三位一體”融合思路加強內(nèi)控體系建設(shè)，需要明確風(fēng)險管理要求，結(jié)合企業(yè)的實際完善內(nèi)部各環(huán)節(jié)管理制度，并借助信息技術(shù)提高現(xiàn)代化管理水平。

1.重視風(fēng)險管理。“風(fēng)險點就是企業(yè)日常經(jīng)營的控制點，重大風(fēng)險就是企業(yè)運行過程中需要解決的重要問題。”企業(yè)需定期進(jìn)行全面風(fēng)險評估，全面分析各類風(fēng)險。評估范圍包括法律、政治、經(jīng)濟(jì)等外部風(fēng)險，以及戰(zhàn)略、財務(wù)、經(jīng)營等內(nèi)部風(fēng)險，建立風(fēng)險評估清單，并根據(jù)自身承受風(fēng)險的能力、應(yīng)對風(fēng)險的成本、個體風(fēng)險與整體風(fēng)險的關(guān)系等，權(quán)衡機遇與挑戰(zhàn)，以規(guī)避、降低、分擔(dān)、承受等方式應(yīng)對風(fēng)險，幫助企業(yè)將風(fēng)險控制在可接受范圍內(nèi)。

2.優(yōu)化制度流程。企業(yè)根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，采取相應(yīng)的措施將風(fēng)險控制在可承受范圍之內(nèi)，不斷優(yōu)化制度，并完善制度執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和流程，將制度轉(zhuǎn)化成流程、流程轉(zhuǎn)化成固定的作業(yè)表單，方能有效避免制度傳遞走樣的問題。制度的制定需要結(jié)合企業(yè)合規(guī)管理要求履行“三重一大”決策程序以及法務(wù)前置合規(guī)化審查流程，客觀、準(zhǔn)確制定以滿足管理需要。

3.借助信息技術(shù)支持。企業(yè)需要在內(nèi)部控制設(shè)計階段就考慮將信息系統(tǒng)嵌入內(nèi)部控制流程，使之在運行階段實現(xiàn)對業(yè)務(wù)活動的有序控制，消除人為操作失誤的問題，防范人員舞弊的可能性。企業(yè)需要利用信息系統(tǒng)暢通企業(yè)內(nèi)部溝通渠道，及時準(zhǔn)確地獲取與內(nèi)部控制相關(guān)的信息，及時制止未按照制度流程執(zhí)行導(dǎo)致控制失效的行為。同時需要借助信息系統(tǒng)強化信息集成和共享，提高信息質(zhì)量、為經(jīng)營決策提供依據(jù)。強化信息技術(shù)要著重關(guān)注信息安全，防止信息泄露及不合理使用。

（三）保障內(nèi)部控制有效運行，完善評價機制、考核激勵、強化監(jiān)督

要保障內(nèi)部控制有效運行就需要企業(yè)各個層級協(xié)同發(fā)力，考核激勵、強化監(jiān)督是促進(jìn)不折不扣落實管理要求的有效手段，而完善評價機制能及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控設(shè)計和內(nèi)控運行方面的問題，及時糾偏，讓管理措施保持在正確的軌道運行。

1.企業(yè)應(yīng)完善內(nèi)控評價機制，這樣才有利于企業(yè)認(rèn)清內(nèi)控設(shè)計及內(nèi)控運行兩方面存在的問題，鼓足刀刃向內(nèi)的勇氣，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)，確保評價和監(jiān)督保持獨立性。具體做法可借鑒質(zhì)量貫標(biāo)，一是聘請中介機構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評價和輔導(dǎo)；二是建立內(nèi)控體系建設(shè)人才隊伍，培養(yǎng)、儲備人才，定期培訓(xùn)；三是安排下級企業(yè)人員交叉檢查評價、相互借鑒、取長補短、促進(jìn)企業(yè)集團(tuán)內(nèi)控建設(shè)整體水平提高。

2.業(yè)績考核是保障內(nèi)部控制有效實施的重要手段。企業(yè)董事會和經(jīng)理層可借助業(yè)績考核引導(dǎo)并規(guī)范員工的行為。業(yè)績考核中需要明確考核周期，才能對員工起到約束作用。考核的評價要客觀，需要制定考核辦法、明確考核范圍、內(nèi)容、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等，一般國有企業(yè)的業(yè)績考核需要經(jīng)過職代會審議，員工參與制定考核辦法更能主動規(guī)范自身行為。企業(yè)需要結(jié)合考核的結(jié)果制定獎懲措施，將業(yè)績考評結(jié)果轉(zhuǎn)化為獎懲行動，督促員工按照考核要求執(zhí)行公司各項規(guī)定和內(nèi)部控制要求。業(yè)績考核需區(qū)分主觀故意還是客觀失誤，應(yīng)該建立容錯機制，寬容那些為了企業(yè)發(fā)展主動參與改革卻違反了制度，造成了損失的員工，避免死板地執(zhí)行規(guī)章制度，阻礙經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，使企業(yè)錯失發(fā)展機會。容錯要以法紀(jì)為底線，不能越界，要制定客觀且嚴(yán)格的容錯標(biāo)準(zhǔn)，明確嚴(yán)密的容錯糾錯程序，使員工即不會因為怕?lián)?zé)而不敢干事，又不會因為能脫責(zé)而求快求好不求穩(wěn)。

3.企業(yè)應(yīng)將監(jiān)督融入日常工作，對內(nèi)控體系建設(shè)本身以及具體的控制措施都應(yīng)該加強監(jiān)督，切實增強考核評價、責(zé)任追究及對內(nèi)部控制合規(guī)的約束力。企業(yè)應(yīng)整合監(jiān)督檢查力量，打通業(yè)務(wù)監(jiān)督、法務(wù)監(jiān)督、審計監(jiān)督、巡視監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等監(jiān)督體系，切實推進(jìn)各項監(jiān)督與全面風(fēng)險管理、合規(guī)管理、內(nèi)部控制評價工作的協(xié)同管理。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制為合規(guī)管理提供組織和制度保障，其有效實施依賴于風(fēng)險管理的技術(shù)。而風(fēng)險管理融入了內(nèi)部控制和合規(guī)管理過程，若離開了運用的載體也將流于形式。國有企業(yè)肩負(fù)著振興民族經(jīng)濟(jì)，參與國際競爭的重任，面對嚴(yán)峻的外部環(huán)境和經(jīng)營形勢，更應(yīng)健全內(nèi)控體系，提高風(fēng)險防范能力。本文對國有企業(yè)內(nèi)部控制工作進(jìn)行研究，認(rèn)為內(nèi)控體系建設(shè)是企業(yè)內(nèi)生需求與外部監(jiān)督形成合力的結(jié)果，是一項持續(xù)性的長效工作。企業(yè)應(yīng)長期堅持致力于健全內(nèi)控體系建設(shè)和實施，按照“三位一體”融合思路結(jié)合風(fēng)險管理、合規(guī)管理健全內(nèi)部控制機制，才能保障國有企業(yè)在當(dāng)前的時代背景下有序應(yīng)對各類復(fù)雜多變的風(fēng)險，促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。