鄉村振興背景下農村集體經濟組織成員資格認定的現實困境與規范路徑

段雯玥，劉珉婧，吳翠婷

（華中師范大學法學院 湖北，武漢 430070）

1 背景

深化農村集體產權制度改革從而保障農民權益和壯大農村集體經濟組織，是黨的十九大報告提出的實施鄉村振興戰略的重要內容。具體而言，保障農民的土地權益是實現鄉村振興的前提，而作為“研究制定農村集體經濟組織法”核心內容的成員資格確定又是實現后續成員權的一個必經程序。對于如何進行成員資格的界定，兩份意見也給出了相應的指引，其中《關于加強法治鄉村建設的意見》提出：“圍繞鄉村振興戰略實施過程中面臨的新情況、新問題，健全完善涉農法律法規。”2016 年12 月26 日《意見》也提出指導原則與考量因素：在遵守相關法律法規的情況下，依照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的四個標準，考量戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，對各方利益進行協調平衡，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。而2020 年發布的《農村集體經濟組織示范章程》（試行）對成員身份的確認和取得分別在第八條和第九條進行了規定。在大力推動鄉村振興戰略的背景下，本文通過梳理當前農村集體經濟組織成員資格認定存在的現實困境，結合鄉村振興背景下出現的新因素，分別從認定主體，認定標準及司法救濟三個方面探究其規范路徑，以期對完善農村集體經濟組織成員權的體系構建有所裨益。

2 成員資格認定的現實困境

2.1 資格認定主體不明確

通過實地調研及案例分析發現，在實踐中農村集體經濟組織成員資格的認定主體各不相同，其中既有村委會，也包括部分行政機關。筆者認為兩者均非成員資格認定的適格主體。

村委會成為界定成員資格主體起源于各地農村集體經濟組織尚未完全建立之時，因此法律賦予其代行管理的權利。然而村委會是一種自治組織，具有基層群眾性，區別于集體經濟組織經營管理集體資產的功能，其主要職能是辦理村中的公益事業，調解糾紛，而不能參與經濟管理事務，故默認其為資格認定主體會導致職能范圍不清。同時，村民表決仍然是村委會進行成員資格確認的主要方式，但村民并不等同于農村集體經濟組織的成員，故村委成為成員資格認定的主體有失妥當。

部分地區的行政機關，在實踐中通過指導成員資格認定工作的小組辦公室以確認書的形式參與成員資格認定過程，一方面，此種行為已經偏離了法律授權其依法監督村民自治行為的范圍。另一方面，由行政機關擔任認定主體不僅有權力擴張之嫌，同時還可能妨礙村民自治的正常進行。綜上，上述兩者均不能單獨發揮作用，成為成員資格認定的適格主體。

2.2 立法缺失帶來的資格認定標準不清晰

在國家層面缺少專門的法律界定成員資格界定的具體標準，這導致全國各地認定標準不統一，有適用單一標準的也有適用混合標準的，從而造成同案不同判的情形，更進一步，當組織成員的相關利益受到侵害時，其無法依賴法律進行救濟，因為成員資格認定事項直接被排除在司法審查之外。

具體而言，一方面，有關農村集體經濟組織的成員資格認定的立法缺失使得相關司法裁判缺少判案依據，而地方性法規與規章也因為標準抽象化且效力層級不高起無法起到定紛止爭的作用。浙江、海南、新疆等8 個省級地方性法規雖對集體經濟組織成員權的保有、變更和喪失做出了相關規定，但是這些規定主要是《農村土地承包法》第二十六條、第三十條的內容的重復或細化，并無實質的指導意義。

另一方面，如上所述，在缺乏統一性規定的情況下，實踐中各地只可依據本地區的實際情況制定地方性規范，其中對于成員資格認定的標準，既有采取單一標準的，具體而言有戶籍標準，生活保障標準或者固定生產生活關系標準等；也有采取混合標準的，如戶籍+權利義務標準，戶籍+常住地標準，戶籍+生產生活關系標準等，在此種情況下，優勢在于不同地區能滿足本地區實際情況制定個性化標準，但劣勢在于，從全國司法系統的角度進行審視，類似案子出現截然不同的判決的現象就會層出不窮。

故在有相關地方性規范指導的地區，法院審理成員資格認定的糾紛時可以選擇尊重地方規定，但在依靠村規民約等非成文方式確定成員資格時，法院卻難以及時發揮審查作用，原因在于法院不能直接審查抽象性規則。同時，在村規民約與相關法律相沖突時，司法機關也多以村民自治的理由而拒絕裁斷。

2.3 司法救濟范圍不統一

司法救濟范圍不統一主要體現在缺乏統一的程序性規定使有關農村集體經濟組織成員資格認定的程序依賴于各地的地方性法規，所以部分法院的受案范圍僅限于成員權益糾紛，而對資格認定糾紛不予受理；也有少數法院則認為成員資格認定是成員權利的前置性條件，且與成員權益保障息息相關，故應將其納入受案范圍，總體而言各地法院的受案范圍呈現不統一的狀態。

另外，行政機關依據《村民委員會組織法》的授權對村民大會決議享有審查權，但司法機關卻不能據此參與村民大會決議的審查，故在發生由村民大會決議引起的成員權糾紛時，依靠訴訟途徑解決時，部分法院選擇不予受理或駁回起訴，原因大多是村民決議不屬于法院的審查范圍；而大多數法院會在發現村民決議違法的情況下，直接放棄采取決議內容作為依據，選擇當地規定作為裁判依據；也有少數法院會責令其修改，故司法機關對村民大會決議是否予以審查及審查范圍呈現出顯著的差異。

3 成員資格認定的規范路徑

3.1 國家與集體經濟組織成員集體共同擔任認定主體

基于上述分析，僅憑集體經濟組織管理者，村委會，行政機關單一認定成員資格都難以有效落實，故國家和集體經濟組織成員集體需要合作，分別負責不同群體的成員資格界定。國家作為強制性規范的制定主體，可以負責爭議較大，外部性較強且具有普遍性的成員資格認定，如外嫁女，外出務工人員等特殊群體的成員資格認定；而考慮到農村集體經濟組織成員集體對于本地區的歷史與現狀更為了解，就可以負責一些因信息缺乏或調查成本過高而使國家無法進行認定的成員資格界定。具體而言，考慮到地區的結構性差異，國家可以通過法律或省級層面的地方性法規來對成員資格認定的基本標準予以規定；而集體成員在行使認定權利時，應首先依據國家的基本標準及本地區的具體情況制定成員資格認定標準，然后依據《農村集體經濟組織示范章程（試行）》中的程序性規定予以表決，將最終的結果反饋給當地政府，政府依據法律及地方性規定對內容進行實質性審查，最后代表國家予以確認，這樣既從國家層面進行整體調控，又尊重了各地的自治性需求。

3.2 采用生活保障作為認定標準

3.2.1 標準及形式的選擇 由當前實踐可知，無論是單一標準還是復合標準，戶籍都是其中的主要考量因素，這源于其客觀性與可行性。然而在當前城鄉融合發展的時期，大多數進城務工人員是具備一定條件的，此時他們不應再被界定為農民，即該群體雖然保有農業戶籍但其從事的生產生活工作已不再同于農民；同樣的，城市居民也可向農村流動，開始從事農業生產，呈現出戶籍與職業相脫離的趨勢。而當前的戶籍制度改革也在進一步縮小城市戶口與農業戶口的差距，導致戶籍失去區分農村集體經濟組織成員的資格的功能。

一些地區采取的權利義務標準也有其弊端，一方面，對于農民而言，擁有承包地，宅基地是保證其基本生存權利的前提，不能以未履行集體權利義務而排除一些不具履行能力的農民，因為這批群體恰恰是最需得到保障的群體；另一方面，采用該標準易導致因果倒置，農民享有農村集體經濟成員資格后，才享有權利與義務，但若采取權利義務標準，使行使權利和承擔義務成為具備集體經濟組織成員資格的前提，這會導致界定具體權利義務時遇到阻礙。因城鄉融合背景下人口的大規模流動，經常居住地標準僅具備形式上的辨識性而不能真正反映成員資格的本質屬性，也失去其合理性。

相較而言，生活保障標準便具有其優勢性，回溯到集體所有權的本質目的：為農村集體經濟組織成員提供基本的生活保障，因此凡是依賴于集體土地作為基本生活資料保障其生活的農民都應被賦予成員資格，這也體現了農民與集體經濟組織之間的核心連接點。因生活保障標準解決了農民人戶分離情形下的資格認定問題，所以其應成為主要認定標準，相應的戶籍標準和經常居住地標準適宜成為資格認定的輔助依據。具體而言，生活保障標準應外化為兩層次的標準，首先成員必須以農為業，即在農村從事生產居住生活的農民，這樣可以防止居住用地的不當擴張，侵占農田；其次對于農民而言，其承擔撫養，扶養及贍養義務依賴于農村集體經濟組織賦予的成員權，即其需進行相關農業生產才能充分履行義務，故農村集體經濟組織有義務對其進行成員資格的確認。根據前文有關界定主體的論述，應由國家立法確定成員資格認定的強制性統一確認標準，而為地方立法和村規民約設立必要的邊界，為司法實踐明確具體的規則，在實踐中可使國務院得到授權制定行政法規予以明確。

3.2.2 對不同群體實行標準差異化對待 在堅持生活保障為基本衡量因素的前提下，應根據不同群體的自身特點，對不同群體實行差異化對待，靈活地使用上述標準。對于外嫁女而言，無論是嫁給農民還是非農民，只要其在尚未納入城鎮社會保障體系的情況下仍然以集體土地作為基本生活保障，則其仍應具備集體經濟組織成員資格；對于在校的大專學生，若其在校期間缺乏獨立經濟來源，依靠集體土地為基本生活保障，則其成員資格不應被剝奪，但若其定居城市工作生活，被納入職工社會保障體系時，則應默認其喪失成員資格；對于外出務工人員，若其營生手段并不能為其提供持續性，長期穩定的經濟來源，即集體土地仍然是其最后的生活保障的，仍應認定其具有成員資格。

3.3 明確司法介入限度

在受案范圍方面，對于附帶農村集體經濟組織成員資格確定的成員權糾紛，法院應予受理，但對于純粹的成員資格爭議引起的確認之訴則不應屬于法院的受案范圍。原因在于第一種情況下資格認定的紛爭已經影響到成員權益的行使，故需發揮司法救濟功能，而第二種情況下成員權益并未受到現實侵害，故受理此類案件會增加法院負擔且不具有實質性意義。但需注意的是，法院無權受理對成員認定方案或標準產生異議的抽象類糾紛，因為此類標準是成員大會依據國家的強制性標準結合地方的具體情況制定的，屬于自治權的范圍；另一方面，涉及到成員資格認定的裁定僅適用于特定案件，因其不具有普適性故無需進行一致的規定。

在審查范圍與程序方面，司法機關應將重點放在成員大會的決議內容是否違反法律的禁止性規定或相應的國家政策等。但法院無權直接認定民主決議違法，更不能判決要求集體經濟組織對其標準進行修改，只能選擇在裁判中不適用違法違規的事實法律依據，同時向相應的基層人民政府行使司法建議權，由有權機關責令改正。

4 小結

綜上，本文就農村集體經濟組織成員資格認定的規范路徑形成以下結論：一是應由國家和農村集體經濟組織成員共同擔任認定主體，具體實現形式是國家可以通過法律或省級層面的地方性法規來對成員資格認定的基本標準予以規定，而集體成員依據程序性規定予以表決，將最終的結果反饋給當地政府，政府依據法律及地方性規定對內容進行實質性審查，最后代表國家予以確認；二是應選取生活保障為統一標準，輔以其他標準，并對不同群體采取靈活處理，具體包括外嫁女，外出務工人員，在校大專學生等；三是明確司法介入限度，在受案范圍方面包括成員權糾紛附帶成員資格認定糾紛，同時審查范圍與程序方面應更側重于成員大會的決議內容是否違反法律的禁止性規定或相應的國家政策等。規范農村集體經濟組織成員資格認定程序是完善成員權體系的重要前提，而完備的成員權體系對于“鞏固提升農村集體產權制度改革成果，探索新型農村集體經濟發展路徑”具有深刻意義，是推進鄉村振興重點工作的必要步驟。