城鄉一體化建設中土地管理存在的問題及策略分析

文／孫金凱 吉林省雙遼市自然資源服務總站 吉林雙遼 136400

引言：

隨著國內社會經濟快速發展，城市化建設進程加快。城鄉一體化建設背景下土地資源越來越緊張，土地資源緊張與建設需求之間存在矛盾。傳統土地管理模式下顯現出很多問題，已經無法滿足實際管理需求。尤其是當前互聯網信息技術快速發展，實際土地管理中需要結合各地實際情況提升管理的科學性，轉變傳統管理模式的不足。因此，城鄉一體化建設背景下需要做好土地管理的研究工作，旨在為類似研究提供借鑒。

1、城鄉一體化建設中土地管理現狀分析

當前部分地區存在“賣土”、“盜土”等違法行為，直接破壞基本農田與生態環境，還會損害群眾的利益。這些情況存在意味著基層短期逐利與可持續發展理念之間的沖突，反映出基層治理缺少前瞻性。要想徹底解決這一問題，政府部門權衡利弊，綜合考慮各方面情況，明確農村地區土地管理不到位的原因，結合實際情況給出解決措施，明確各利益主體之間的責權邊界。因此，有必要做好土地管理的研究。

首先，我國人均土地占有量較低，總體來說我國耕地資源相對缺乏，存在大量的山地與荒漠。在人均土地資源占有量不足時，如果出現嚴重土地浪費情況，不斷會毀損土地，還會影響到當地經濟發展。尤其是當前我國經濟正處于發展階段，部分地區盲目追求與加快城鎮化建設速度，嚴重破壞土地資源。如，部分農村地區開發步伐較快，出現在建項目未完工就立馬開發新項目，存在多項目共同進行，短時間內大量消耗現有土地資源。

其次，公路沿線存在大量住房、經營性建筑，它們沿著公路走向分布，這并不滿足國家關于城鎮化集中發展的要求。同時，土地耕種過程中過度開發土地資源，大量使用農藥化肥，造成耕地出現鹽堿化，繼而發生水土流失情況。

再次，隨著鄉村經濟多元化發展，部分地區出現用于耕種土地被改建成魚塘、磚廠等，大肆破壞現有耕地，造成農村耕地面積持續減少。一些鄉村居民本身不珍惜耕種用地，直接傾倒生活垃圾，造成耕地污染，甚至出現不能耕種的情況。同時，我國城鎮化建設速度加快，出現大量農村人口遷往城市居住的情況，原本農村房屋閑置，沒有人居住，使得農村地區出現大量“空心村”。這一現象直接影響到破壞城鄉土地資源利用，缺乏耕種人口導致耕地荒置。耕地減少直接造成糧食壓力增加，影響到農村經濟健康發展。

最后，當前農村地區大部分年輕人選擇外出打工或經商，使得大量耕地處于無人管理或撂荒狀態，直接造成耕地資源浪費，同時，隨著城鎮化建設，大量工業企業建設，這些企業不重視環境保護，污水未經過處理就直接排放，破壞大量周邊耕地資源。再如，部分經濟發展不理想的地區，村鎮規劃不合理，農戶居住地布局也不合理，出現大量可利用土地閑置的情況。

2、城鄉一體化建設土地管理存在的主要問題

城鄉一體化建設土地管理過程中存在一些問題，這些問題直接影響到城鄉土地資源保護工作的順利開展，有必要做好研究分析工作，現將這些問題總結歸納如下：

2.1 耕地保護不到位，存在嚴重資源浪費

城鄉一體化建設土地管理過程中存在耕地保護不到位的情況，體現為違法用地、保護政策執行不到位及耕地面積減少。

（1）違法用地問題。當地存在違法用地問題，執法不嚴造成耕地資源流失嚴重。土地執法監察時土地部門以罰款為主，存在以罰款代替處罰、單純補辦違法用地手續的問題，間接縱容了非法占地行為。為了有效保護耕地資源，中央全面落實土地供應緊縮政策，地方片面看重經濟發展，合法化違法用地行為，普遍存在先建設后補辦手續的問題，沒有充分保護耕地。

（2）政策執行問題。地方耕地保護政策執行不到位，部分基層政府通過浪費耕地資源以推動區域經濟增長，盲目建設產業園區與開發區的情況。特別是當耕地保護與經濟建設出現矛盾時，會選擇犧牲農業與群眾利益的情況，影響到后期耕地建設。

（3）耕地面積減少。隨著耕地面積持續減少，群眾與耕地面積之間存在較大矛盾。無法合理分配土地資源，出現城市化與農村耕地資源發展之間失衡，直接影響到城鄉土地資源保護工作的順利開展。

2.2 主要為閑散經驗，土地規劃的不合理

過去很長一段時間以來，家庭聯產承包制推動農業經濟的快速發展，但容易出現農地零散分布的情況，影響到農業機械化生產的推進，直接影響到農業規模化經營困難。另外，這種傳統小規模家庭經營風險抵御能力較低，不能準確認知市場，容易出現盲目情況，不利于開展農戶生產經營。

同時，隨著城鎮化建設速度加快，出現大量農業用地轉為非農業用地的情況，使得農業用地數量不斷減少，直接影響到當地經濟的持續發展。農用地布局主要為團狀、塊狀及零星布局，加上規模化經營程度不足，存在嚴重的城鄉土地閑置及拋荒等現象。

2.3 建設用地不規范，造成無序流轉現象

隨著市場經濟持續發展，我國政府已經意識到規范用地市場的重要性，不斷出臺各種政策法規，明確可以出讓等具體形式流轉土地，提出其合理性，本身具有一定合理性。同時，當地還制定相應的政策文件，不斷提高對流轉土地管理的力度，完善現有政策法規。

這些出臺的政策法規可以確保建設用地流轉的規范性，在推進農村發展過程中發揮著重要作用。但具體改革辦法落實時，各地尚處于試點狀態。而且部分地區現有的做法沒有得到法律層面上的認可，很多還停留在自發形式狀態，缺少統一規范規則，無法控制違法現象。同時，當前存在的建設用地流轉在隱蔽狀態下進行，容易引發很多土地糾紛與矛盾，直接影響到農村社會的穩定與團結，直接阻礙到農村城鎮化建設，不利于改善群眾生活質量。

3、城鄉一體化建設土地管理的優化策略

3.1 樹立全面規劃理念，打造數字城市模型

在城鄉一體化規劃中，要保證規劃的合理性，就要借助大數據技術，自上而下樹立一個全面的城市規劃理念，通過對大數據技術科學合理且有效的應用，針對城市頂層設計給以高度重視和關注。首先，結合實際，針對當前城市居民實際需求展開分析，對當前城市發展特色特點等展開深入研究，然后將大數據技術融合進城鄉一體化規劃工作中，實現對民生的關注。其次，結合當前經濟發展基礎以及社會現狀，搭建一個科學且全面的網絡信息平臺，方便相關部門和人員針對政策法規進行及時、全面且有效的了解和掌握，進而根據實際，針對城市發展展開全方位規劃。此外，選取一個合適位置專門用于城鄉一體化規劃部門辦公，并通過廣告宣傳的方式讓大家對其進行了解，且該部門的職責就是協調所有部門間的運營，以便遇到問題時能及時解決。

無論何時，一定要樹立并堅持以人為本的工作理念，通過宣傳推廣，激發廣大城市居民對城鄉一體化關注和參與的積極性，針對發現的問題及時上報，積極發表意見等。正所謂“眾人拾柴火焰高”，借助群眾的力量，全面提升城鄉一體化的規劃質量。城鄉一體化規劃之所以興起，主要依賴于科學技術的支持以及數字城市的發展。所以，想要提高城鄉一體化的規劃質量，可以根據實際，先打造一個數字城市模型。但是對于數字模型的打造，需要關注以下內容。首先，加強對相關數據信息和內容的收集，創建一個聯邦數據庫，保證數據的實時性以及共享性。其次，借助目前先進的信息技術以及數字化系統，在網絡上針對城市發展的過去、現在以及未來進行模擬，并給予虛擬呈現。最后，根據所有收集匯總到的內容，借助虛擬現實技術，針對數字化城市進行直觀展現。可見，在城鄉一體化規劃工作中，必須先成功打造出一個數字化城市模型，根據模型對比、觀察以及檢測，推動城鄉一體化規劃和建設目標的落實。

3.2 結合城鄉土地情況，提高土地資源利用率

3.2.1 合理配置土地資源，建立完善土地流轉制度

可以由當地縣政府牽頭，組織鄉鎮機關干部以及相關負責人到農村進行實地考察。結合目前農村經濟發展前景以及各縣域實際發展狀況，綜合分析，針對全縣土地資源進行整體性科學規劃。同時，各鄉鎮根據其管轄范圍以及所劃分到的土地資源等進行二次整合與細化，在遵循可循環利用的前提下節約土地，因地制宜，實現經濟和農業種植兼顧式發展。另外，針對目前土地流轉合法性進行大力宣傳，縣政府以及相關部門可以通過黑板報、喇叭廣播以及印發宣傳頁等形式向相關廣大村民宣傳和普及土地流轉合法性的相關措施，通過措施的宣傳幫助廣大村民保護自身合法權益。

3.2.2 加強基礎設施建設

目前，在城鄉土地資源管理中，所存在的另一個主要問題就是耕地園田化基礎設施建設不完善，甚至遭到惡意破壞。針對該問題，相關部門應加強管理，在保護群眾利益，不影響正常耕種的前提下，對農村現有耕地進行統計和規劃，通過向上級申請以及向外界拉攏資金的形式幫助農村開展設施建設、修筑道路等，推動當地農業發展，使其朝向機械化生產形式邁進。

對于目前征地制度中存在的問題以及不完善之處，當地相關部門可以根據實際針對群眾征地補償標準開展動態調整，在不違背原則的基礎上可以根據當前經濟發展以及農村人均收入提升狀況，每2-3年時間對征地補償力度進行一次調整，盡可能幫助群眾提升自身收入。

3.2.3 成立水土監測站，做好面源污染解決問題

目前農村機耕道路滑坡、土地沙化、農藥污染等問題嚴重，對此相關部門需要成立專門的水土監測站，針對當地水資源保護、土地污染治理等相關法律法規進行貫徹和宣傳，同時包括水土保持方案審查、監督、治理和實施等方案的開展。

針對目前面源污染嚴重的問題，當地政府以及相關鄉鎮干部等一定要帶頭宣傳，監督并督促村民合理選用農藥和化肥，最好采用生物治理模式進行替代，從而減少農藥和化肥的使用。另外，針對農村生活垃圾所造成的地污染問題，可以通過投放垃圾桶、雇傭專人對其進行回收和分類的形式，盡可能減少污染，保護水土。

3.3 盤活利用存量用地

首先，針對供而未用的土地進行及時清理，同時針對目前土地供應量進行核查與明確，一定要按照實際需求來安排并確定土地供應量，保證供需合理安排，避免將土地閑置，造成資源浪費。同時，針對土地管理相關的法律法規進行完善，針對閑置地以外的供而未用的土地進行認證，同時按照各企業的信用額度提前設置相關預防機制，避免出現土地閑置。此外，針對土地供應規模進行控制，采取先推廣再租用后供給的形式，即先進行土地宣傳推廣，以租賃的形式提供給企業，待保證土地利用率達到標準要求后再免去其租賃費用，如此有利于提高企業對于土地的重視和利用效率。而針對供而未用的土地進行處理時，各單位之間應該統一協作，政府單位更應擔負起相關職責，對各單位進行協調和處理，通過各部門聯合執法，針對供而未用土地進行消化和利用。

其次，在城市建設方面也要采取分層式布局，針對空間進行合理分化和利用，確保土地利用效率。針對建設用地，政府機構一定要設立整體性規劃方案，進行多層次、全方位、科學化布局，針對地表空間進行統一開發和利用，加強對城鎮建筑潛力的開發與挖掘，通過科學開發，在合理提高地表建筑高度的基礎上，針對地下空間進行開發和利用。此外，坡地也是一項不可忽視的土地資源，針對平坡進行合理開發和利用，同時針對緩坡地區可以開發城鎮設施建設，建造工業園區等等。即在不占用農田的基礎上，針對各地型特點進行開發和利用，全面提高建設用地的使用效率。如若必要，還可針對目前農村道路、溝、渠等用地進行規劃，通過對目前農村、水、林、路、田、村等用地的整合，進一步提升農村閑置土地的利用效率。

3.4 做好人才隊伍建設，提高土地管理質量

3.4.1 提高思想認識，將干部隊伍建設作為重點工作

“蓋洛普路徑”理論證明，組織實現成功最完美的路徑是通過優秀的中層管理人員對基層員工優勢進行挖掘和發現，并將其培養成愛崗敬業的好員工。中層領導作為基層員工的直接領導，相互接觸最多，因此對于員工工作積極性、滿意度以及流動性等影響最大。因此，相關部門高層領導人一定要對此加以重視，意識到中層領導隊伍建設的重要，并將其納為日后工作重點，針對其需求以及未來發展進行科學規劃，將原本簡單機械的人事管理轉變為科學完善的人力資源管理，建設一支能力強、素質硬、理念先進的人才隊伍，同時完善干部儲備和梯隊建設，通過中層管理來帶動整個基層建設，促進相關部門發展，提高整體運行效率，以此推動經濟效益增長，進而適應整個新形勢的發展。

3.4.2 完善選拔流程，構建并運用好勝任素質模型

想要針對人才選拔流程進行制定和完善，就必須嚴格規范選拔事項，提倡公平、公開原則，搭建一支高素質選拔隊伍。首先，要結合實際，明確相關部門近期以及未來發展戰略目標，以此設立組織架構，劃分崗位，設置職責范圍。其次，利用勝任素質模型等先進且專業的工具，在進行全面崗位分析的基礎上搭建勝任素質模型，在選拔時以模型為參考，靈活變通，提高整個中層領導干部的選拔效率。另外，要盡可能拓寬選拔渠道，做到廣納賢才，可以是企業內部競聘、公開招聘、獵頭推薦等多種形式結合，盡可能招攬到最合適的人才。最后，針對應聘者能力進行考核時一定要全面，特別是人才選用方面，一定要對其業務能力進行全面考察，包括政治素養、背景調查、身體狀況以及政治審查等各方面，做到綜合考評，優中選優。

3.4.3 優化管理體系，善用薪酬激勵、任期制及契約化管理

針對薪酬體系、任期制以及契約化管理模式的開展，可以先從業務類人才崗位展開試點，成功后再全面推行到相關部門整個人才中。通過勞務合同、崗位聘任協議以及業績經營責任書等書面內容對人才的任期、職責、權利、義務、薪酬、待遇以及責任追究等相關事宜進行規定和明確。在其任期內每個季度、年度都會進行考核，促進其任期內各短期、長期管理目標的實現，并通過契約化管理模式，保證其任職期間權責清晰，做到賞罰有據，公平合理以及公開透明的常態化管理。在對人才個人業績進行考核時，一定要注意定量和定性指標所占比重，各指標設置一定要科學，符合實際經營需求，在設置薪酬激勵制度時需結合市場實際行情，針對內外部因素綜合考慮，推行剛性兌付原則。注意，在激勵方式選擇上一定要合理有效，符合企業發展的性質，如全勤獎、績效獎、期權、股權等激勵手段，最大限度激發人才工作積極性，促進相關部門競爭力的提升。最后，對于管理過程中出現失誤或者經營過失的人才，一定要嚴懲，按照合同內容以及相應法律條款進行責任追究。

結語：

總之，城鄉一體化建設過程中做好土地管理工作具有現實意義。工作人員需要提高對城市規劃工作的重視度，制定科學合理的方案，提高土地管理質量與效率。管理人員需要主動學習，轉變傳統規劃思維，打破思維局限，拓寬自身視野，創新思維模式，實現土地管理工作的可持續性發展，全面落實城鄉一體化建設，均衡城鄉經濟。