江蘇農村產業(yè)融合發(fā)展用地的實踐與思考

薛彩榮/江蘇省農村經(jīng)濟研究中心

王建華/江蘇省農業(yè)農村廳

農村產業(yè)融合發(fā)展已成為推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興的新引擎，解決好用地問題可使其更好地發(fā)揮帶動農民增收致富的作用。筆者針對當前用地指標緊、指標價格高、占地布局散等現(xiàn)狀，分析各地創(chuàng)新做法，提出合理規(guī)劃鄉(xiāng)村產業(yè)布局，提高土地要素保障，推進鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展之策。

政策依據(jù)

2021年9月1日起施行的《土地管理法實施條例》提出，鼓勵鄉(xiāng)村重點產業(yè)和項目使用集體經(jīng)營性建設用地。新修訂的《土地管理法》明確要求土地利用總體規(guī)劃應當統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產、生活、生態(tài)用地，滿足鄉(xiāng)村產業(yè)和基礎設施用地合理需求，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展；《鄉(xiāng)村振興促進法》明確規(guī)定縣級以上地方人民政府應當保障鄉(xiāng)村產業(yè)用地，建設用地指標應當向鄉(xiāng)村發(fā)展傾斜，縣域內新增耕地指標應當優(yōu)先用于折抵鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展所需建設用地指標，探索靈活多樣的供地新方式。

從2015年起，中央一號文件連續(xù)7年對保障鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展用地提出明確要求。國家相關部門連續(xù)多年有針對性地出臺政策文件，逐步明確鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展重點與方向、用地規(guī)模和方法路徑，突出以空間規(guī)劃和用地指標兩大手段解決好鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展用地難題。自然資源部、國家發(fā)展改革委、農業(yè)農村部聯(lián)合出臺保障和規(guī)范農村一二三產業(yè)融合發(fā)展用地政策，明確重點解決以農業(yè)農村資源為依托的新產業(yè)新業(yè)態(tài)的建設用地需求問題。江蘇省出臺配套改革措施。2019年，江蘇省農業(yè)農村廳會同省自然資源廳出臺支持產業(yè)融合發(fā)展用地政策，鼓勵各地通過實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤盤活土地資源，形成的建新指標除滿足安置需求外，剩余的建新指標優(yōu)先用于農村一二三產融合發(fā)展項目，并允許點狀供地。2020年，江蘇省政府出臺鄉(xiāng)村產業(yè)振興意見，要求鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃可安排不少于10%的建設用地指標，市縣每年應安排不低于5%的新增建設用地指標，保障農村一二三產融合發(fā)展。

典型做法

項目儲備庫與用地緊密掛鉤。通過建立項目儲備庫提前謀劃項目用地需求，提升鄉(xiāng)村產業(yè)用地的精準性和科學性。南京市把用地指標落到具體主體、地塊、項目上。一是明確用地申報路徑。針對項目申報工作實際需要，市農業(yè)農村局聯(lián)合規(guī)劃和自然資源局出臺政策，明確項目主體申報、街鎮(zhèn)同意、區(qū)級部門初審打分、區(qū)政府審核批準的申報路徑。二是采用用地項目雙審核方式。市農業(yè)農村局重點審核項目類型、產業(yè)融合發(fā)展程度等；市規(guī)劃和自然資源局重點審核項目用地性質、用地合規(guī)性以及規(guī)劃銜接性等。分A、B、C、D四個等次進行綜合評分，評審出擬入庫項目和用地需求面積。三是明確考核機制。以入庫項目及用地面積落地為抓手，對各涉農街道入庫用地項目落地比例進行打分排名，次年指標分配向項目落地早的地區(qū)傾斜。

盤活存量土地。多地深挖內部潛力，以盤活存量建設用地等為抓手，積極有序地對農村舊宅子、舊廠房、舊學校等閑置土地進行盤活治理，多途徑保障鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展用地。溧陽市牛馬塘村探索“以地換地、以租換租”的農村宅基地流轉機制，騰退流轉空心農宅，調整村莊空間結構和產業(yè)布局，使村莊發(fā)展能夠更好適應鄉(xiāng)村旅游和民宿新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)農事體驗、民俗文化和旅游服務等三產的從無到有。

“點狀供地”探索用地新途徑?！包c狀供地”能夠有效解決鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展用地分散、單幅體量偏小等問題，改變傳統(tǒng)整片供地方式，節(jié)省產業(yè)經(jīng)營主體前期資金投入。常州市武進區(qū)嘉澤鎮(zhèn)開展“點狀供地”試點，編制實施“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，土地掛牌出讓，出讓年限為40年，掛牌起始價為每平方米2250元，調整入市涉及的指標通過精細化整治節(jié)余指標解決，為一方創(chuàng)意休閑現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)區(qū)配套商服建設用地12.4畝。

規(guī)劃“留白”預留用地空間。農村產業(yè)融合項目用地，普遍具有臨時性、不確定性等特點，缺少系統(tǒng)的規(guī)劃引導。各地在修改規(guī)劃中通過“留白”方式預留產業(yè)用地空間，更好地適應鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展用地需求。啟東市在修改土地總體規(guī)劃時，將擬實施的農村產業(yè)融合發(fā)展項目范圍調整為允許建設區(qū)，對暫不能準確定位的項目，在規(guī)劃中預留了農村產業(yè)融合發(fā)展項目清單，為項目用地做好規(guī)劃保障。如東縣曹埠鎮(zhèn)合理確定如東縣現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)示范園區(qū)內各功能區(qū)的布局，有方向、有目的地預留下一步發(fā)展空間，科學預留、精準點供，確保用地需求符合土地利用總體規(guī)劃。蘇州多地運用規(guī)劃“留白”和建設用地機動指標預留機制，支持保障農村產業(yè)融合發(fā)展用地，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地入市。

對策建議

建立多部門配合工作機制。解決好農村產業(yè)融合發(fā)展用地相關問題迫切需要農業(yè)農村、規(guī)劃和自然資源等部門之間的密切配合，形成工作合力，真正把用地指標落實到主體項目和地塊四至上。建議推行南京市做法，通過部門協(xié)作，實行用地項目雙審核，建立項目儲備庫，提前謀劃產業(yè)項目發(fā)展類型、前景，及時審核項目用地性質、合規(guī)性以及規(guī)劃銜接性等，為統(tǒng)籌安排用地指標做準備。

強化國土空間規(guī)劃引領。目前各地國土空間規(guī)劃還處于編制完善階段，用地審批缺乏有效的空間規(guī)劃作支撐，可能會存在項目用地與規(guī)劃用途不相符的問題。建議規(guī)劃修改過程中預留一定比例的用地指標，為將來鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和產業(yè)布局留出彈性空間。明確農村產業(yè)融合項目用地性質，逐步與法定規(guī)劃中的土地用途相匹配。對于經(jīng)審核確定入庫的鄉(xiāng)村產業(yè)項目，落地時受限于已有規(guī)劃的，可以以“單元圖則”的方式進行報批，提升落地審批效率，促進項目早落地、早開工。

探索方便快捷的供地方式。促進農村產業(yè)融合發(fā)展用地有效供給，需要更多更有效的供地方式。建議探索“只轉不征”供地方式，即除依法應當以招標拍賣等方式公開出讓的土地外，逐步試點探索允許農村集體建設用地入市發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)項目，一方面減少用地審批繁瑣程序，另一方面也能為企業(yè)提供成本相對較低的建設用地指標。探索“點狀供地”路徑，制定監(jiān)管審查辦法，合理設定地塊大小，布局錯落有致、間距適宜、融入自然景觀，必要時將項目區(qū)多個地塊搭配供應或組合為一宗地塊整體供應。

創(chuàng)新相關政策供給。解決鄉(xiāng)村產業(yè)用地瓶頸問題，關鍵要加強政策研究和創(chuàng)新制度供給。建議研究制定農村產業(yè)融合發(fā)展用地市場指導價，設立財政專項資金，實行用地價格補助。加強占用耕地復墾費分期繳納政策的宣傳落實和推介使用，減輕用地主體的經(jīng)營壓力。針對限制用地主體將建設用地指標挪作他用等問題出臺規(guī)范性文件。

探索建立考核與激勵機制。加強用地政策落實的考核力度，對于指標落實不到位的地方，將扣減下年度的用地指標。對于新增建設用地指標用于鄉(xiāng)村產業(yè)比例較高的地區(qū)，來年用地指標要適當傾斜，有效激發(fā)各地落實政策、發(fā)展產業(yè)的積極性。對于盤活利用閑置的低效集體產業(yè)用地和拆除違建的存量地塊，專門用于發(fā)展農村產業(yè)融合項目的要給予政策支持和資金補助?！?/p>