打通村社分賬節點 推進農村集體產權制度改革

陳 淑/江蘇省南京市農村合作經濟管理站

江蘇省南京市持續深化農村集體產權制度改革，取得了一定成效。尤其是從2020年起，整市穩步推進村級集體經濟組織與村民委員會分賬管理改革，有力強化集體經濟組織的市場主體地位，優化集體經濟發展制度環境。

改革動因

深化農村集體產權制度改革的任務要求。《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出，“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。”集體產權制度改革越深入，越需要其他改革舉措協同配合，增強改革系統性。村社分賬節點不打通，農村集體產權制度改革整體效果就會打折扣。實施村社分賬管理改革，是在全市全面完成農村集體產權制度改革階段性任務基礎上，鞏固提升農村集體產權制度改革成果的關鍵一招。

構建新型鄉村社會治理體系的客觀需要。《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，要“以完善產權制度和要素市場化配置為重點”，“建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，“健全以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障機制”。推行村社分賬，有利于推動村級集體經濟組織與村民委員會各司其職，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務，促進農村社會治理能力提升和治理體系現代化。

切實解決集體經濟發展困境的重要舉措。城鎮化進程中，農村居民轉為城鎮居民的不斷增多，農村社區的居民構成日趨復雜。原集體經濟組織征地補償、集體不動產收益的分配問題需要通過分賬管理加以明晰和妥善解決。南京城鎮化率高，“小村大社區”現象突出，歸屬兩三千人的集體資產要為三五萬人的新社區提供社會公共服務，為集體資產流失、平調留下了空間。新出臺的《農村集體經濟組織財務制度》也明確，“具備條件的農村集體經濟組織與村民委員會應當分設會計賬套和銀行賬戶”。

優勢條件

具備堅實的工作基礎。南京市委市政府高度重視農村改革，專門設立農業農村改革專項小組，建立了上下暢通、協調有力、運轉高效的工作體系。作為全國第二批農村改革試驗區，南京市持續深化農村集體產權制度改革，不斷完善農村集體資產股份權能，積極開展試點試驗。全市鎮村組三級集體資產全部摸清，集體資產登記、保管、使用、處置等制度建立健全，涉農村社股份合作制改革和集體經濟組織登記賦碼全面完成，農村集體經濟組織特別法人地位依法確立，歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度逐步形成，試驗任務順利通過到期驗收。

具備清晰的改革思路。2020年，經市政府同意，南京市農業農村局、市財政局、市民政局出臺《關于穩步推進村級集體經濟組織與村民委員會分賬管理改革的指導意見》，提出按照“一年開展試點、兩年整體推進、三年完善提升”的總體部署，全面推進村社分賬，進一步深化農村集體產權制度改革，逐步建立起職責明晰、穩定協調的基層組織管理體制，產權清晰、管理科學的農村集體資產運營管理機制，體系健全、科學有效的村級財務核算和監督機制，保障全面、合理統籌的農村公共服務各級財政分擔機制，適應社會主義市場經濟要求的充滿活力的股份經濟合作社運行機制，不斷解放和發展農村社會生產力，鞏固和完善農村基本經營制度。

具體舉措

試點引路示范引領。溧水區作為唯一的整區試點，按照“一年全面完成、兩年完善提升”要求，將村社分賬管理改革納入全區重點改革清單，層層壓實責任，項目化統籌推進，實時掌握工作進度，定期召開專題會商，及時破解梗阻難題，第一年即實現了94個股份經濟合作社全部單獨建賬、輕裝上陣。麒麟街道改革需求強烈，定為江寧區試點。該街道積極籌劃，迅速推進，成效顯著。各試點經驗成果為整市推進提供了模板，樹立了樣板。2021年，村社分賬管理改革被列為市領導聯系重點改革任務和全市農業農村改革重點事項。全市攻堅克難、持續發力，提前超額完成年度村社分賬改革目標任務。

設計前移指導前置。市級制定《關于村級財務村社分賬的實施方案》，繪制改革“施工圖”，為各區實踐提供精細化指導和靠前服務。溧水區在市指導意見和工作方案基礎上，率先出臺《關于開展村級集體經濟組織與村民委員會功能分離及分賬管理的實施意見》，制定《農村政經分開資產負債權益劃分工作方案》《關于村社分賬會計核算操作規定》，在區級層面將改革藍圖轉化為“實景圖”。各區均出臺專門文件。全市堅持扁平化交流、標準化生產、常態化協調。舉辦多層級多場次的專題培訓，多個區組織鎮街經管站站長、村會計到先行試點地方現場觀摩學習取經。

分清權責分工協作。農村集體經濟組織是承擔集體資產經營管理服務等經濟事務、由集體經濟組織成員所組成的經濟性組織。村委會是以辦理公共事務為重點，為全體村民服務的基層政務性組織。兩類組織要厘清職責分工、民主議事決策及開支審批權限。確保村集體經濟組織和村委會在黨組織的領導下，理順權責關系，發揮主體互補性，構建分工協作格局，強化形成促進鄉村發展和治理、帶動農民增收推動共同富裕的整體合力。

賬戶分設資產分管。農村集體經濟組織憑《農村集體經濟組織登記證》辦理公章刻制，申請開設銀行賬戶。村民委員會保留原銀行賬戶。農村集體經濟組織依法代表集體行使所有權，包括資源性、經營性、非經營性等資產所有權，所有集體資產登記在農村集體經濟組織名下。貨幣資金和各級財政補助資金按性質和用途分別劃歸村、社賬戶管理和使用。

核算分立賬務分明。村委會賬套主要核算公共服務管理費用和社會公益開支。村集體經濟組織賬套主要核算集體資產經營管理活動中發生的資產、負債及所有者權益變動。建立完善農村基本公共服務項目清單制度，按照行政管理類、社會公益類、村民福利類，逐項合理劃分承擔主體。農村集體經濟組織根據收支情況從凈收益中提取一定比例的公積金公益金。村委會利用公益金之外的村級集體經濟組織資金，支出公務服務開支的，通過相關科目入賬。分賬后的集體“三資”使用情況根據有關要求進行公示。

“兩實一虛”統一管理。全市完成農村集體資產監督管理綜合平臺升級改造，村集體經濟組織和村委會業務納入一個平臺，實施財務管理、資產管理、合同管理、審批等統一管理。每個村設立“村民委員會賬戶”“村級集體經濟組織賬戶”兩個實體賬戶，滿足兩個組織分開做賬的需要；設立一個虛擬賬戶，便于生成合并報表，滿足統計、分析、管理的需要。組級集體經濟組織賬戶也可納入平臺實行統一管理。

發展有勁保障有力。充分發揮農村集體經濟組織功能作用，大力發展新型集體經濟。對內組織分散化的成員，與農民建立緊密利益聯結機制，盤活用好集體資源資產，促進資源向資產乃至可增值的資本轉變；對外發揮平臺載體功能，承接運營各類政府扶持項目，對接工商資本，形成政府、社會資本、村集體和農民合作共贏共享機制。完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經濟發展機制，完善金融機構對農村集體經濟組織的融資、擔保支持。□