農村養老服務供給的“碎片化”問題與整體性治理研究

□陳思奇

（南京理工大學，江蘇 南京 210094）

1 問題提出

據第七次全國人口普查結果顯示，我國60 歲及以上人口為2.64 億人，占總人口的18.7%。可見，當前我國面臨著嚴峻的人口老齡化形勢，由此引發的養老問題也日益凸顯，引起人們的廣泛關注。與城市相比，農村的老齡化趨勢更加明顯，解決農村養老問題也更加困難。

據國家統計局數據顯示，截至2020 年11 月，我國農村60 歲及以上老年人占比23.81%，比城鎮高出7.99 個百分點。城鄉經濟發展水平差異明顯，農村基礎設施建設水平與城市相比仍處于較低水平，養老保障制度尚未健全，養老服務供給呈現出明顯的“碎片化”現象。黨的十九大報告明確指出，要“健全農村老年人關愛服務體系”，充分說明了黨和政府對農村養老服務事業保持高度重視。為此，對農村養老服務供給的研究就顯得尤為必要。

2 文獻綜述及研究意義

在我國進入深度老齡化社會的背景下，養老問題已成為影響國家全局的戰略性問題，受到全社會的廣泛關注。而農村養老服務供給滯后，是我國應對人口老齡化問題的一個痛點和難點所在。有部分學者通過研究表明，隨著城鎮化進程不斷加快，農村勞動力外流導致傳統家庭養老服務供給不足，許多農村老年人面臨家人陪伴不足、疾病照料缺失、精神孤獨空虛等問題。由此可見，由農村社會變遷帶來的代際關系、家庭結構、價值觀念等方面的變化，使傳統的養老模式正在發生改變。因此，從長遠來看，農村社會養老公共服務體系的建立與完善不僅有利于提高農村老年人的福利水平，而且能夠為子女勞動力轉移創造條件。但市場經濟、勞動能力、收入結構及個人經歷等變化又推動了農民分化，使得農民的養老訴求差異明顯。而農村養老服務的供給內容、主體和模式沒有及時跟進，養老服務供給的錯位與失衡問題并存，有效的養老服務供給不足，難以滿足農村老年人養老的實際需要。我國農村養老服務機制正處于基礎設施資金投入不足、養老機構建設落后、專業技術人員缺乏與“空巢老人”數量增加的多重不利環境下，改進農村養老服務的供給管理顯得尤為重要。應深刻把握鄉村振興的大背景，以鄉村產業振興推動農村養老服務業發展、養老服務人才隊伍建設、鄉村孝老文明鄉風樹立、鄉村適老宜居環境培育、鄉村養老社會支持體系構建，實現農村養老服務供需均衡發展。

部分學者運用比較研究的方法對城鄉養老服務供給進行了探討分析。在城鎮化背景下，我國養老服務體系建設長期處于“重城市、輕農村”的發展狀態，各項養老服務資源優先向城市供給。有學者從江蘇省公共養老服務體系建設過程中顯現的城鄉發展差距入手，發現與城市相比，農村養老服務建設在“人”“財”“物”上存在運營效率低下、專業服務人員不足等問題。

通過對已有研究的梳理發現，我國農村養老服務供給結構尚未能夠有效匹配當地民眾的養老需求。究其本質，在于養老服務供給的“碎片化”。因此，在已有研究的基礎上，借鑒整體性治理理論，深入挖掘農村養老服務供給的“碎片化”問題表征與深層邏輯，探討農村養老服務供給“碎片化”困境的破解之道，從而推動農村養老服務供給質量的提升，讓農村老年人真正地實現老有所養。

3 農村養老公共服務的“碎片化”問題表征

3.1 農村養老服務供給主體的“碎片化”

當今，我國農村養老服務供給已經存在家庭、政府、市場機構、養老服務社會組織等多個主體。雖說多元主體參與的供給格局確實已經在一定程度上緩解了農村養老服務供給所面臨的難題，但總體而言，多元主體之間尚未形成協同合作的整體性供給機制，各主體對自身定位及供給責任尚未明晰，從而形成了供給主體的“碎片化”狀況。

首先，政府部門作為主要的供給主體，其部門與部門之間缺乏合作，導致政府部門內部的“碎片化”和部門之間合作的“碎片化”。具體表現為各級政府的職能劃分不清晰、權責不對等以及“職責同構”現象3 方面。從中央到地方再到基層政府，各級政府部門之間尚未對農村養老服務供給形成合力，在養老服務供給的事務管理中存在責任分工不明確的問題，即“職責同構”問題。此外，各部門作為“經濟人”，天然的自利傾向會驅使他們做出努力達成自身利益最大化的行為，但部門之間的利益分割使得部門之間缺乏溝通與合作，加劇政府供給的“碎片化”。長期如此，容易導致農村養老服務政出多門、政策分散且呈“孤島”狀態，嚴重影響養老公共服務的整體效益。

其次，由于農村公共服務供給涉及眾多不同領域，僅靠政府單一力量供給遠遠不夠。近年來，隨著政府的幾輪職能改革以及非營利性社會組織的逐漸發展，越來越多的非營利性社會組織承擔起了農村部分養老服務供給的職責。因其志愿性、非營利性以及民間性的特點，在一定程度上緩解了農村公共服務供給不足的問題。但是，非營利性社會組織囿于自身發展時間較短，尚未完善內部的組織架構以及運行機制，加上資金等相關資源短缺，其發展能力與服務能力受到了很大限制，使得非營利性社會組織給農村所提供的養老公共服務不穩定、帶有極大不確定性，其供給的持續性難以保證。加上目前尚未有機制體制能夠完全厘清政府主體、市場主體以及非營利性社會組織之間的權責關系，容易形成農村養老服務供給主體“碎片化”的狀況。具體而言，主要體現在社會組織獨立性衰退、志愿失靈以及結構性紊亂3 方面。第一，我國大部分非營利性社會組織的產生和發展離不開政府部門的推動，因此組織自身天然帶有濃厚的“行政化”色彩，缺乏獨立性。雖然也存在部分非政府部門推動而建立發展起來的非營利性社會組織，但就總體而言，其力量難以支撐自身形成高度組織化、程序化、規范化的隊伍。第二，非官方的社會組織資金缺口較大，在管理過程中的支出與其能夠籌措到的資源不對稱。再加上社會組織的資金主要來源于社會及企業捐贈，舉辦的養老服務項目一般由捐贈人把握，他們在選擇服務對象時往往由自己的偏好決定，這會使得受益老人并非是最需要服務的老人。第三，我國尚未完善養老服務社會組織的標準與規范，亦缺乏配套的法律、監督、管理等制度。所以在為農村老年人提供服務的過程中會出現服務的隨意性強、連續性差、專業化以及規范化程度不足等問題，進而導致養老公共服務在農村的供給時常陷入不穩定、難以持續的艱難境地，這也就代表著農村老年人享受養老公共服務的機會帶有極大的不確定性，因此就出現了農村地區非營利性社會組織養老服務供給的“碎片化”局面。

3.2 農村養老服務供給決策的“碎片化”

供給決策的“碎片化”主要表現為供給決策主體不健全、供給決策機制不完善。

首先，與城市相比，農村地區老年人的受教育程度、價值觀念都較為落后。因此長期以來政府成為單一決策主體。讓農村老年人普遍形成了政治依附心理，缺乏政治參與意識。盡管近年來隨著政治體制改革的不斷進步，農民的政治參與意識隨之提升，但農民尤其是老年人的參與能力明顯不足，因此作為供給對象的老年人往往不參與供給決策相關工作。

其次，因為在農村養老服務供給中占據決策主體地位的老年人受到了忽視，缺乏話語權在一定程度上使養老服務供給相應形成了“自上而下”的決策機制。在該機制下，農村養老服務供給決策的主體是政府。而在供給決策的過程中，受“經濟人”自利取向的驅動，政府官員在代表公共利益的同時，一般還會考慮到自身政治利益的最大化。因此，政府往往以自身的供給偏好代替農村老年人的需求偏好，偏向于供給一些能夠顯示政府政績的“亮點工程”和“政績工程”，使得老年人的需求意愿得不到有效體現，進一步導致老年人真正需要的養老服務不能夠被有效供給。不同層級的政府管理部門大都以城市作為中心點來確定養老服務供給的相關決策方案，基層農村作為邊緣點，其需求之聲常常被忽略。因此，農村地區的養老服務供給大多采用“一廂情愿”的單向供給方式，即供給內容、數量、品質等方面均由政府決定。農村養老服務的供需之間無法實現有效對接，供給效率較為低下。

3.3 農村養老服務供給監督的“碎片化”

監督主體的明確性與監督體系的規范性，直接關系到農村地區養老服務供給效率以及財政支出效率。由于我國的農村數量多，分布也較為分散，中央及地方政府“自上而下”的監督機制嵌入農村的復雜場域，其監督力度及效用難以有效發揮，農村養老服務供給陷入監督“碎片化”困境。其供給監督的“碎片化”表現在農村養老服務的供給監督缺乏專門高效協同的管理機構，尚未健全養老服務供給的監督體系，農村養老服務供給管理乏力。政府作為農村場域養老服務的供給主體和監督主體，既是運動員，又是裁判員，這就導致難以對農村養老服務供給情況進行真正的監督。而農村老年人作為養老服務供給對象，承擔著一定的監督工作。但因其在供給過程中缺失話語權以及受自身能力的限制，往往無法對農村養老服務供給進行有效監督。此外，農村養老服務供給過程中科學評估反饋體系的缺失，“第三方”供給監督制度的亟待建立，以及農村老年人“自下而上”監督上行通道的疏通需要，成為農村養老服務供給監督“碎片化”的癥結所在。

4 破解農村養老公共服務“碎片化”問題的整體性之道

“整體性治理”概念最早由英國約克大學的安德魯·鄧西爾（AndrewDunsire）于1990 年提出。1997年英國的佩里·希克斯（Perri Six）在《整體性治理：新的改革議程》（Holistic Government）一書中對該概念進行了論證。作為對新公共管理理論的修正與回應，整體性理論以公眾為中心，以整體性為取向，以“問題的解決”為政府行為的邏輯起點，以向公眾提供無縫隙的公共服務為目標，著重破解新公共管理帶來的治理主體分散化、公共服務裂解化和治理“碎片化”困境，逐漸成為西方國家治理改革的趨勢。現今，國內外已有眾多學者展開了對整體性治理理論的研究，其倡導的整體性取向和無縫隙公共服務目標對于農村養老服務供給問題的解決具有重要啟示。

4.1 整合供給主體，建構多元主體協同供給機制

以整體化治理為導向，建立多元主體的協同供給機制需要以法律形式明晰政府、市場及社會組織的角色定位與權責關系，為供給主體之間展開合作提供合法要件基礎。政府作為公權力的象征，應在協同供給體系中占據主導地位，通過合理調配市場資源，讓渡部分權力為市場、非政府組織等其他主體共同參與農村養老服務供給創造良好的外部環境，增強其他主體的合作意愿。整合政府相關部門在養老服務供給中的責任，并對其進行明確的事權劃分。以農村養老服務收益范圍的大小，區劃中央與地方政府之間的權責邊界，實現農村養老服務供給責任的“無縫隙”覆蓋。而市場、非營利性社會組織則扮演協同者的角色，憑借各自在領域內的有效優勢，積極增進與政府的協調合作，并自覺承擔相應的責任。

實現農村養老服務協同供給的關鍵在于吸引多元化主體積極主動參與到協同供給系統中來。政府通過政策優惠等激勵措施，驅動其他主體與政府部門合作，整合政府主體與社會主體之間的關系。比如政府可以通過出臺稅收優惠政策或提供財政資金支持鼓勵企業參與到農村養老服務供給中來。對于非政府組織而言，政府可以采取表彰嘉獎、專項資金補貼的方法予以激勵。

4.2 整合供給決策機制，實現供需有效對接

綜觀農村養老服務供給決策的全過程，即“農村老年人反映問題—農村基層組織識別需求—農村基層組織提供備選方案—上報上級政府—政府部門選擇實施方案—執行方案并對其進行監督和評估”，不難發現，農村老年人反映問題是其需求的體現，因此，應將“自上而下”和“自下而上”兩種方式相結合，形成“上下結合”的決策方式。

一方面，中央政府應加強宏觀政策方面全局性的頂層設計，再逐步傳導至基層政府。供給政策的頂層設計在于打破城鄉“差序格局”，規范各職能部門的職責范圍，發揮多元主體參與的主觀能動性，形成一套系統化的養老服務政策配套體系，并以“承諾要約”形式確定和實施，從而確保農村養老服務政策的系統性。另一方面，充分發揮養老服務自組織的作用，有效整合農村老年群體的養老服務需求，逐步強化農村養老服務自組織、農村老年人個體在農村養老服務供給中的話語權。在農村養老服務供給決策之前，需借助農村養老服務組織，客觀、切實、有效地獲取農村老年群體養老服務供給的需求意愿，以此作為傳統“自上而下”供給決策方式的有益補充。

4.3 整合監督機制，構建科學評估反饋體系

整合農村養老服務供給的監督機制，主要包括預算監督、規劃監督、公平監督及績效監督4 個方面。在預算監督方面，主要對農村養老服務供給的預算資金進行監督，重點涵蓋政府向下級委派“農村養老服務供給”監督責任、以經濟審計方式監督“農村養老服務供給”支出、以立法或權力機關的方式審查與監督、養老服務相關的基層社會組織對“農村養老服務供給”實踐效果進行監督評級4 個維度。在規劃監督方面，要建構一個完整的，包括制訂、執行、落實農村養老服務供給規劃在內的監督體系。在公平監督方面，著重監督農村養老服務供給過程中的正義性與公平性問題，重點考慮供給標準、供給流程、供給效率等方面的公平與否。在績效監督方面，借助新媒體技術、人大政協專項檢查、市民評政府、電視問政、第三方績效評估、民意調查等路徑，對農村養老服務是否達到預設目標方面、經濟性與效益性方面、科學化及合理化方面進行評價。