甘肅省新型城鎮化高質量發展路徑研究

宋文姬

（甘肅省社會科學院社會學所 甘肅 蘭州 730000）

一、甘肅省新型城鎮化建設現狀

（一）城鎮化水平逐年提高

隨著城鎮化進程的深入推進，大量農村人口流向城鎮，轉變為城鎮人口，人口城鎮化率不斷提升。盡管作為傳統農業省份的甘肅省城鎮化發展起點低，但在城鎮化浪潮的推進下，城鎮人口數量逐年增加，城鎮化率不斷提升。根據第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）結果，2020年11月1日零時我國人口的基本情況為：全國人口中，居住在城鎮的人口占比63.89%，與2010年第六次全國人口普查（以下簡稱“六普”）相比，城鎮人口比重提高14.21個百分點；甘肅省常住人口中，居住在城鎮的人口占比52.23%，與六普相比，城鎮人口比重提高16.11個百分點①。

十年間甘肅省城鎮人口數量逐年增加，城鎮化率穩步提升，但與全國平均水平相比還有一定差距，在全國以及西部地區排名均靠后。從甘肅省各市州情況來看，常住人口城鎮化率超過50%的市州僅包括嘉峪關、蘭州、金昌、酒泉、白銀、張掖等6個地級市，其余8個市州城鎮人口均未超過一半。在城鎮人口超過50%的城市中，包括了蘭州經濟圈、河西走廊經濟帶，其他城鎮人口未達到50%的市州，除武威市、臨夏州外，均處于甘肅省東南部，這說明當前甘肅省在城鎮化建設過程中，既要考慮市州發展差異，還需要注意省內區域發展差異，制定區域城鎮化發展戰略。

（二）經濟發展穩中有進

經濟發展是推動城鎮化良好發展的“加油站”，能夠有效促進城鎮化水平的提高。隨著城鎮經濟的繁榮發展，其提供的工資、薪金、基礎設施等吸引大批人口向城市聚集，同時，人口的聚集又向市場提供了充足的勞動力以及先進的技術，為經濟的發展提供了動力，不斷提升市場經濟效益。過去五年，甘肅經濟保持平穩較快增長態勢，五年間全省生產總值提高1864.66億元，連續跨越近兩個千億元臺階；2018年，在經濟下行壓力下，甘肅省積極適應經濟發展新常態，國民生產總值較上年提高6.3個百分點。值得一提的是，在新冠肺炎疫情背景下，甘肅創新性推出系列穩投資、擴內需、促消費的舉措辦法，及時制定出臺助企紓困一攬子幫扶措施及工作方案，有力對沖了新冠肺炎疫情帶來的影響。2020年，甘肅地區生產總值較上年度增長298.4億元，增長了3.9個百分點，經濟增速從一季度負增長3.4%，到上半年正增長1.5%，再到前三季度增長2.8%，增速排名從一季度的全國第9位上升到前三季度全國第3位，政策集成效應持續顯現（見圖1）。

圖1 2016—2020年甘肅省地區生產總值及同比增長率

（三）社會保障水平逐步提升

促進城鄉融合發展，是我國堅持深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略的必然選擇，因此要實現進城農民工、失地農民以及其他“新市民”群體能夠享受與市民同等的教育、醫療、社會保障等基本公共服務。同時，實現基本公共服務均等化，也是破除城鄉二元結構，實現鄉村振興、城鄉融合發展的有效途徑。截至2020年，甘肅全省城鎮職工基本養老保險人數達到484.5萬人，較五年前增長58.2萬人，參加城鄉居民基本養老保險人數為1388.18萬人，較5年前增加152.18萬人，增幅達到12.3%，基本養老保險參保率達到98%。失業保險方面，2020年全省參加失業保險的人數達到187.4萬人，較5年前增加24.6萬人，增幅為15.1%。2020年全省參加工傷保險的人數達到264.6萬人，較五年前增加82萬人，增幅達到44.9%（見表1）。

表1 近10年來甘肅省5項社會保險參保人數的變化情況（單位：萬人）

（四）中心城市首位度顯著增強

在現代經濟中，城市因為其先天的地域優勢、交通優勢，集成了智力資源、勞動力資源、金融資源，以及由政府、社會、公眾高度關注度形成的治理資源，所以城市特別是區域中心城市對地方經濟的發展具有舉足輕重、牽動全局的重要影響。十三五時期，蘭州市在全省經濟首位度從2015年的30.87%提升至2020年的32%，蘭州新區、高新區、經濟區生產總值分別達到230億元、292億元和323億元，分別是“十二五”末的1.87倍、1.7倍和1.43倍，在甘肅全省的經濟社會增長極作用進一步凸顯。同時，蘭州在甘肅全省乃至西部地區市場體系化建設和國家對外開放格局中的中心城市、節點城市的物流樞紐作用日益顯現。“十三五”時期，從蘭州發往中歐、中亞、南亞的國際貨運班列已經成為常態。隨著蘭渝鐵路的貫通，蘭州實際已經成為連同東南亞、中亞、西亞、東歐的重要交通陸港，城市對外開放度顯著提升。

二、甘肅省新型城鎮化建設面臨的挑戰

（一）城鎮化水平較低，地區間城鎮化水平差異大

以農牧業和能源原材料工業為主的甘肅，受地理區位、自然環境等因素影響，加之地區經濟發展的不平衡，使得城鎮化發展基礎薄弱，城鎮化水平提升較慢。與全國其他省份以及西北省份相比，甘肅城鎮化水平也處于較低水平。從甘肅省14個地級市的城鎮化水平來看，盡管城鎮人口規模不斷擴大，城鎮化率均有提高，但城鎮化水平差距較大，呈現東低西高態勢。城鎮化水平低、差異大，意味著地區經濟發展不均衡，未能與城鎮化發展形成平衡互促的良好發展態勢。如何提升城鎮化水平落后地區的經濟發展水平，防止城鄉之間、城市內部之間二元差距的不斷擴大，實現區域間城鎮化的協調發展和互促互進，是實現新型城鎮化可持續發展必須要解決的問題。

（二）人口外流現象突出，“未富先老”趨勢顯現

目前，我國區域發展不平衡的矛盾依舊存在，經濟發達地區對人口、資源的“虹吸”效應十分明顯。發達地區憑借生態環境、就業、教育、醫療等優勢吸納了大量人口而經濟欠發達地區的居民人口，呈現出明顯的凈流出狀態。“七普”數據顯示，甘肅常住人口較“六普”數據減少近55.5萬人；甘肅流向外省半年以上人口為344.83萬人，外省流入甘肅半年以上人口為76.56萬人，凈流出268.27萬人，較“六普”時增加152.22萬人；“居住地”與“戶籍登記地”不一致的現象已經非常普遍，全省人戶分離人口為735.25萬人，較“六普”時增長57.69%。同時，甘肅下轄的12個地級市和2個自治州中，常住人口正增長的城市只有4個，分別是蘭州、臨夏州、嘉峪關和甘南州，人口流出最多的武威市，十年間人口減少35萬人。不難看出，十年間甘肅人口流動趨勢更加明顯，流動人口規模持續擴大。人口流動與經濟發展是一個互動的過程，人口外流必然對人口流出地經濟發展帶來一系列的影響，GDP增速降低、人口老齡化現象突出、社會保障壓力增加等問題，使得人口流出地陷入“未富先老”的發展困境。甘肅應在擺脫“人才流失—經濟發展落后—人才流失加劇”的惡性循環，實現人口流動和經濟社會的協調發展上下大功夫。

（三）城市現代化治理能力不足，治理觀念亟待轉變

在現代城市發展形成的過程中，城市集成的要素越來越多，從做好基礎性的供電、供水、供氣、通信、交通等城市基礎性設施的建設維修保養，再到保障市民生活便利所需的醫療、教育、治安、城建、應急、民政等公共服務供給，可以說現代城市治理是一個集成性、系統性很強的綜合性課題。隨著城鎮化進程的推進，甘肅省逐步完善城市治理體制，不斷提升城市綜合服務能力，城市治理工作取得了顯著成效。由于經濟發展、治理理念、體制機制、歷史遺留等方面的原因，甘肅城市治理還有以下問題：一是數字化治理能力不足。進入數字化時代，城市公共服務的數字化、信息化是實現城市治理高效的必然選擇，當前甘肅省城市數字服務設計部門多、服務對象范圍廣，但跨部門、跨層級的信息共享機制還不健全，因此打通部門間信息壁壘，加快實現“互聯網+公共服務”服務模式，已經是城市治理中必須要解決的課題。二是城市治理觀念更新較慢。甘肅省在城市治理中，要破解的另一個問題是在原子化的社會格局中，怎樣實現高效的城市社區動員和力量整合，形成參與、共享、共治的城市治理格局，從而進一步激發城市治理活力，使社會力量參與到城市治理當中。

（四）農業轉移人口市民化有待持續推進

新型城鎮化的核心是實現人由“鄉”到“城”的轉變。要實現這一轉變，就必須面對城鄉二元結構下形成的農業轉移人口市民化問題，實現人的無差別發展。農業轉移人口市民化是農業轉移人口在城鎮獲得工作、取得戶籍并平等享受城鎮居民享有的城鎮基本公共服務的過程。推進城鎮化進程以來，大量農村剩余勞動力流入城市，使我國城鎮化進程加快，常住人口城鎮化率逐年提高，但是，這些流動人口在參與城市建設的同時，還面臨著就業不穩定、保障不充分等困難，以及由此帶來的人地矛盾、城鄉矛盾、階層分化等社會問題。近年來，甘肅省以戶籍制度改革為突破口，以公共服務提升為重點，大力推進城鄉融合協同發展，維護進城落戶農民的各項權益，提前完成240萬人轉移人口市民化目標，農業轉移人口市民化成效明顯。目前，甘肅省常住人口城鎮化率達到52.23%，但戶籍城鎮化率與常住人口城鎮化率還有不小的差距，部分農業轉移人口只是實現了城鎮的非農就業，但還未獲得城市戶籍以及均等化的基本公共服務。如何系統推進農業轉移人口市民化，提高落戶農民市民化質量，實現基本公共服務全覆蓋，促進農業轉移人口全面融入城市仍然是甘肅新型城鎮化建設的首要任務。

三、甘肅省新型城鎮化建設高質量發展路徑

（一）新型城鎮化建設要打通區域協調發展“經絡”

促進區域協調發展是新型城鎮化高質量發展的動力源。甘肅地處西北內陸，自然資源豐富，地形狹長，地貌復雜，形成了多樣的發展環境和自然稟賦。甘肅應當以西部大開發戰略以及“一帶一路”倡議為發展契機，促進省內外協同發展，拓展全省經濟增長新空間。一方面，緊抓國家建立區域協調發展新機制這一機遇，以建設蘭西城市群為契機，加快融入全國大區域發展體系，在重大基礎設施、交通設施、公共服務配套設施、水利設施等方面加大投入，形成支撐西北地區發展的區域經濟增長點、增長極、增長帶，與發達地區形成良好的交流互動合作項目，深入挖掘雙方在產業發展、技術人才交流等方面的結合點，將甘肅資源優勢轉化為經濟優勢。另一方面，統籌甘肅省內區域聯動發展，打破行政區劃限制，發揮各市州比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，形成各具特色的區域經濟協調發展格局。同時，增強中心城市的輻射帶動能力，“以點帶面”助推高質量發展，推動構建西隴海蘭新經濟帶、中部經濟增長帶、隴東南經濟增長帶，促進區域競相發展，全面落實蘭州經濟圈、河西走廊經濟帶和隴東南區域發展規劃，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局，推動形成發展新優勢，為甘肅省經濟持續健康發展提供澎湃的內生動力。

（二）新型城鎮化建設要堅持城鄉發展“雙向奔赴”

城鄉融合發展是新型城鎮化高質量發展的根本保障。城鎮化不是讓城市取代鄉村，鄉村振興也不能脫離城鎮化建設，二者并非對立而是相輔相成的關系。鄉村在城鎮化過程中，既可以向城市提供勞動力、土地、初級產品等物質基礎，同時也可以供給鄉土的文化資源；城市在發展中，也可以回饋鄉村資金的投入、現代科技和工業產品的物質保障以及更為優質的教育醫療資源。因此，新型城鎮化戰略要進一步做到統籌、融合城鄉發展，形成城鄉組團進入高質量發展階段。第一，健全城鄉要素雙向流動體制。促進農村的土地這一重要生產要素實現增值，就要加快市場化改革步伐，構建以市場為主、政府為輔的要素配置體系，實現包括土地在內的，城鄉之間人力資源、資本的順暢流通協同發展。第二，構建城鄉融合發展的產業鏈條，實現農業生產、銷售鏈條與工業化生產、銷售鏈條的有機融合，以產業發展實現城鄉發展的互聯互通。形成在城市人才、科技、資金的支持下發展現代農業，促進農村產業結構的優化、調整、升級，形成農村產業發展適應現代經濟社會的發展趨勢。第三，加快推進城鄉基本公共服務均等化。推動公共服務向農村延伸，聚焦托育養老、教育文體、醫療衛生、勞動就業、社會保障等各個領域，突出重點領域、重點群體和薄弱環節，進而推動基本公共服務均等化，逐步縮小城鄉、區域、人群間基本公共服務水平差距，推進農業轉移人口市民化。

（三）新型城鎮化建設要厚植綠色發展“底色”

綠色生態發展是新型城鎮化高質量發展的核心舉措。在全面推進城鎮化建設過程中，處理好資源、能源、生態與經濟社會之間的協調發展問題，才能打造生態宜居的現代城市，實現城鎮發展的生態躍遷。甘肅省作為我國西部重要的生態安全屏障，在發展中必須牢固樹立綠色發展理念，有效推動經濟社會發展全面綠色轉型，深化美麗甘肅建設，厚植甘肅發展生態“底色”。首先，全面提高綠色低碳發展水平，積極探索發展綠色生態產業，加強生態保護治理與發展生態經濟有機銜接，構建綠色生態產業體系。推動重點行業和領域綠色化改造，推進經濟結構、能源結構、產業結構低碳轉型。其次，以群眾身邊的突出生態環境問題為切入點，圍繞空氣、垃圾、水源、大氣等方面，深入打好城市污染防治攻堅戰，持續改善城市生態環境質量，使人民群眾的生態環境獲得感、幸福感和安全感不斷增強。最后，提高公眾環保意識，倡導綠色生產和生活方式，減少浪費、降低污染，讓全體市民共同參與到生態環境保衛戰。生態安全發展是新型城鎮化高質量發展的根本選擇，要將生態環境建設作為城市發展的主要努力方向，全力實現城鎮化發展與生態保護同頻共振。

注釋：

①數據來源于2016、2020年甘肅省各市州《政府工作報告》《國民經濟和社會發展統計公報》。