基于善治理論的基層智治平臺績效評價：以杭州為例

鄭春勇 陸妍妍

（浙江工商大學公共管理學院 浙江 杭州 310018）

一、問題的提出與相關文獻回顧

近年來，大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術在第四次工業革命的浪潮之下發展迅猛，并被廣泛應用于農業、工業、服務業等多個領域。與此同時，伴隨著國家治理體系和治理能力現代化要求的提出，數字技術也開始嵌入到社會治理領域，成為推動社會治理轉型和創新的關鍵力量。習近平總書記曾多次提出，“要運用大數據提升國家治理現代化水平”，“要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理機制，推進政府管理與社會治理模式創新”。中共中央在“十四五”規劃建議中也明確提出，要“加強和創新社會治理……提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”。

社區作為城市治理的“最后一公里”，不斷采納新興的治理技術，逐漸形成了“基層智治”的全新治理圖景。所謂基層智治，是在基層社會現有的管理體制和管理生態的基礎上，運用數字化的思維、理念與工具等多樣化的新手段重構基層治理空間，通過信息化技術的應用提高基層社會治理的效率與質量，進而提升人民群眾生活福祉和基層社會治理水平。

從理論淵源來看，基層智治與智慧社區、數字社區等是一脈相承的。在國外的系列研究中，“智慧互聯的”“數字的”“電子的”等詞匯都可用于描述智慧治理這一狀態，其內在地包含著參與互動、公開透明、公平正義、創新變革的意蘊，形成了一種較傳統治理形態更新穎靈活的治理模式。譬如：曼納·彼得·范戴克等人提出，計算機與信息系統在提高決策透明度和鼓勵公眾參與方面有積極意義，因此信息技術有利于改善城市的管理水平；智慧社區是對新技術塑造下的社會新形勢的創新性回應，憑借內生的合作共享力量增強地區競爭力，并提升居民的生活質量[1]。

隨著數字技術嵌入基層治理的不斷深入，國內有關技術治理、數字治理、基層智治等的研究逐漸興起。既有研究成果普遍認為，數字技術是可參與基層建設與管理的一項工具支撐，在基礎設施建設與公共服務提供、安防保護以及日常社會管理多個環節中發揮著重要的輔助作用，可以解放人力、提高效率。例如：杜偉泉認為，基層治理數字化是數字技術與社會治理理論結合的產物，通過將先進的技術平臺和理念引入到社會治理的多個環節中，有助于實現精準分析、科學決策、民眾參與，使行動更高效便捷、治理手段更加智能[2]；門理想和王叢虎把“互聯網+”融入基層治理領域視為實現整體性治理的數字化路徑[3]；張文靜認為，數字化手段有益于克服基層治理的碎片化問題，推動權力體系、利益訴求和空間結構的有效整合，重構合作互補的網絡關系，進而提升整體性治理的水平[4]；鄭春勇等人則基于浙江實踐，把整體性治理理論與技術治理理論相結合，提出了“整體性技術治理”（或曰整體技治）的新概念[5]。

由此可見，不管在實踐上還是在理論上，基層治理的數字化和智能化都儼然成為一種新潮流。但我們不能因此忽視了價值上的反思。基層治理中普遍使用新技術的目的是什么？基層智治數字平臺的實際運行效果如何？智治離善治還有多遠？圍繞這些問題，本文以善治理論為指導，對善治概念進行可操作化指標分解，建立評價體系，并以杭州為例進行測量，進而對基層智治的現狀和不足展開討論。

二、理論基礎與評價指標體系構建

（一）善治理論及其在數字治理時代的價值

善治理論是治理理論發展的新成果，是為回應治理失效問題而提出的一種設想方案，描繪出了理想的治理格局，該理論的特有創新與美好愿景使其深受學界認同，并成為20世紀90年代以來的高頻用語。就善治理論的內涵而言，俞可平指出，善治是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質在于政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系。善治一般具備五項基本要素，即社會秩序與權威的合法性、政治信息的公開透明性、管理的有效性、行為主體的責任性與回應性、法治[6]，這表明合理健全的制度環境和主體意識是實現善治的基礎。回顧善治理論的發展歷程，燕繼榮認為善治理論至少經歷了三代更迭：最初的“善治”忠實于傳統國家治理的視角，意指良性政府對社會的有效管控；第二代善治理論的核心開始轉向社會自治，更強調社會的自我管理；發展至第三代理論，則主張“公共事務公共管理”，鼓勵利益攸關者共同參與，進而實現國家與社會的良性互動和協同治理[7]。結合當前數字技術廣泛應用于社會治理的語境，善治意味著優良的社會治理格局，在此情境下，數字技術的善用能彌補傳統治理手段的失準、低效、滯后等問題，顯著改善社會治理活動的精準度和效率水平，使治理更有效。同時，良善價值觀念對技術應用的規范，能夠烘托積極向善的道德氛圍，使技術實惠遍及社會。

善治理論自興起以來，在國際社會引起了廣泛共鳴與熱烈反響。其實早在亞里士多德的論著中，他就已將“善”視為城邦治理的最高目標。發展至今，善治又被賦予了更重要的現實價值，它既是推進政治與治理深化發展的動力，亦是民主化發展歷程的指向與結局。歸根結底，善治意味著國家權力向社會的回歸，重視政府與社會的雙向互動與有益合作，呈現為優良的社會治理局面。善治格局是對政府權力范圍局限的突破，而能在更廣闊的社會領域中充分調動社會的內在積極性，為運用多樣化的管理手段和技術措施解決公共難題創造了有利條件，使得以多元機制協同整合公共權威和社會力量成為可能。在當前社會背景下，善治理論為基層技術治理開拓空間，它對多元共治的支持與包容有助于培育技術工具成長為治理過程中的有益輔助力量，激勵并增強了技術手段的承載力，促進技術嵌入型社會治理格局的形成。而從數字技術治理場景的發展可持續性來看，對技術進行“善”的設計是延續技術影響力的必然選擇，由此才能夠平衡倫理價值層面的多維關系，突出技術的善治智慧[8]。

（二）基層智治評價的指標體系

學術界普遍認為，善治是社會治理的價值追求，當前的基層智治最終還是以實現基層善治為目標的。那么，基于善治理論，該如何評價基層智治？筆者認為可以先依據善治理論構建出一套指標體系，然后再進行量化評價。

出于測量的需要，我們把善治的概念進行可操作化分解。回顧既有文獻發現，俞可平教授曾經提出了善治的10個基本要素：合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩定、廉潔、公正[9]。何增科教授在此基礎上將穩定替換為和諧、有效替換為效能，提出了善治的10條評價標準，并進一步提出了以參與性、透明性、法治、公平、責任性、回應性、效能、廉潔、和諧、合法性為評價標準的中國公共治理評價指標體系[10]。沿襲這一思路，結合當前的基層智治實踐，筆者最終整理歸納出科學、參與、透明、正義、責任、回應性以及有效性7個一級指標。結合調研中的基本事實，最終形成包含7個一級指標、22個二級指標的具有普遍意義的基層智治評價體系（如表1所示）。

表1 基層智治評價指標體系

三、基層智治平臺的績效現狀

（一）樣本選擇與問卷調查實施

浙江省作為新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性的重要窗口，提出到2035年“高水平建成整體智治體系和現代政府”。無論是自上而下還是自下而上，數字賦能提質增效成為浙江省建設“整體智治、唯實惟先”的現代政府必由之路。杭州作為省會城市，不僅提出了要打造“數字治理第一城”的戰略目標，而且在實踐中也是公認的探索基層智治的先行城市。因此，選取杭州市第一批建設基層智治平臺的28個社區作為研究樣本，探討基層智治能否或多大程度上給社會治理水平帶來實質性改善，對于當前的基層治理創新具有一定的借鑒意義。

根據前文的基層智治評價指標體系，結合開展問卷調查的可行性，筆者在每個二級指標下又分別設置了2—5個題目，將其轉化成一份包含57道題目的調查問卷（即57個三級指標）。問卷的選項設置為從1（非常不同意）到5（非常同意）的五個整數，由被調查者根據所在社區基層智治的切身體驗進行判斷打分。研究過程中共調查走訪杭州市28個社區，累計發放問卷405份，回收有效問卷370份，有效問卷回收率為91.4%。對于該問卷調查所得數據，使用層次分析法進行分析。

（二）指標權重的設定

首先，基于基層智治評價指標體系建立層次化結構模型，即目標層A、一級指標B、二級指標C和三級指標D。其次，邀請該領域研究人員、平臺技術人員、基層工作人員等25位專家通過1—9標度法對各指標要素的重要程度進行排序，建立判斷矩陣。再次，運用統計分析軟件yaaph計算相應的評價指標權重及其一致性檢驗指標CI。最后，對判斷矩陣進行一致性檢驗，分別得出各級指標的權重。如表2所示。

從表2的權重計算結果可以看出，基層智治平臺建設的一級指標的重要性程度從高到低依次為“B2參與”“B6回應性”“B7有效性”“B5責任”“B4正義”“B3透明”“B1科學”。其中“B2參與”的權重最高，這表明在社區技術治理過程中保障群眾的參與性是至關重要的。而治理主體的多元性，即智治平臺是否能促進社會組織、居民、物業以及業委會參與到基層議事中是影響基層智治成效的關鍵。此外，“B6回應性”和“B7有效性”指標的權重也較高，這表明對民眾的需求進行回應以及運用基層智治平臺達成治理目標也是影響基層智治成效的關鍵因素。

表2 指標權重

（三）數據處理結果

將每一層級指標的權重與相應的調查問卷選項均分相乘并求和，可以計算得出每一個指標層的綜合得分。如表3所示。

從表3可以看出，目標層得分為3.7801分，表明被調查的社區居民認為杭州市基層智治的成效較好。從一級指標來看，綜合得分都在3.5以上，即社區居民對這7個維度的評價都較好，大部分指標評價在“一般”和“同意”之間。

表3 杭州市基層智治平臺綜合得分

在一級指標中，“科學”的綜合得分最高。其中“治理目標完成度”的得分高達4.0分，表明社區居民普遍認為基層智治平臺有效地提高了基層的工作效率和服務質量。事實上，基層智治平臺在整合城市大腦、民生保障部門、安全監管部門、生活服務部門以及新冠肺炎疫情期間人口、車輛等數據方面確實表現優異。在治理流程的科學度上，智治平臺的運行架構符合基層治理的制度規范，能將待辦事項及時通知給相關負責人，并能把事件處理進度及時反饋到平臺。在信息預警方面，智治平臺能較好地預警老人的安全信息及火災等安全事故，及時解除安全風險。在信息安全方面，智治平臺能較好地保護居民個人信息及社區公共信息等。

“參與”“透明”與“正義”的指標得分較低，這表明：在“參與”層面，多元主體參與基層治理的積極性和參與途徑都有待改善；在“透明”層面，基本信息公開的綜合得分僅為3.3964，說明有關單位對于社區居民的信息公開訴求不夠重視，尤其是在新冠肺炎疫情期間沒有及時公開信息。在事務信息公開方面，一般工作事項、特殊或突發事件的處理進度以及各項經費使用情況等也沒有及時完整地發布；在“正義”層面，社區居民認為基層工作者在依法行政、切實保障公民權利并接受社會監督等方面做得還不夠好。

“責任”和“回應性”的得分相對較高，這說明：在“責任”層面，基層智治平臺對各管理人員的職責進行了明確劃分，評價較好；工作態度的得分相對較低，這表明還需進一步監督工作人員按時到崗，按照規定辦事，及時處理事項；在信息預警處理方面，工作人員能較為及時地上門確認老人的安全狀況，及時處理火災等突發事件，在新冠肺炎疫情的特殊時期也能及時對相關密切接觸者進行預警；在信息安全保護上，工作人員能較好地執行信息安全規定，不泄露居民個人隱私及社區公共信息等；在參與的回應性方面，治理主體對基層議事會上的群眾意見能夠較為及時地反饋并采取相應治理措施。

“有效性”的綜合得分為3.7590，這表明基層智治平臺在實現治理目標方面成效明顯。平臺能夠較好地覆蓋基層治理的各個模塊，功能較為實用，且運行基本穩定；智治平臺提高了基層議事的頻率，促進了基層議事中各治理主體間的合作共治；基層智治平臺能夠較好地助力實現管控人員“零失管”、安全事故“零發生”以及新冠肺炎疫情防控“零傳播”的治理目標；“責任有效性”的得分較低，說明在基層智治中要進一步監督管理人員的履職情況，并對其瀆職等行為進行問責；在居民滿意度方面，基層智治較好地提升了居民生活的安全感，居民投訴數量減少，對基層智治成效更加認可。

四、基層智治存在的問題與不足

（一）數據整合應用水平較低

目前，杭州市基層的數據整合力度還不夠。數據分析結果顯示，基層智治平臺在整合人口、車輛出入與行程信息等方面發揮了重要作用，形成了集中的信息數據庫，社區居民對這一方面表示較為滿意，但是，由于技術本身和智治平臺的功能局限，數據集成與應用水平尚處于初級階段，主要聚焦于基礎性大數據的打通和整理，暫時沒有進一步發掘數據潛在信息。從筆者實地走訪所獲數據來看，平臺民生保障部門數據整合量普遍偏低，僅占數據整合總量的15%左右。

（二）信息安全與隱私保護滯后

數字化是一把雙刃劍，其消極方面隱含著侵犯個人隱私的可能。對于目前基層智治平臺所搜集和持有的海量信息的安全性，社區居民普遍存有疑慮。這一點從基層智治“信息安全”“信息預警”這兩個指標的得分情況可以看出。隨著現代社會逐漸向信息化與數字化轉型，公民個體的隱私保護意識增強有利于保護民眾自身的安全，但這在一定程度上也提高了基層治理的難度。大多數基層智治平臺都是由社區居委會自行建設，權威性和公信力不足。調研中也發現了個別社區確實存在由于經費不足強行建設基層智治平臺從而不得不向技術支持方出讓數據的情況。

（三）民主參與渠道和作用有限

表3顯示，“參與”這一指標的得分較低。從現實表現來看，居民參與基層議事仍舊會受到多元因素的阻礙與干擾，在參與途徑的多樣性、可及性以及參與的門檻設置上遠沒有達到理想水平。在實際的居民參與過程中，受歷史因素、個人的社會地位與資源影響，始終存在著難以徹底消除的隱形界限，把部分處于弱勢地位的居民擋在了基層參與的大門之外。同時，調查表明，基層智治之下，治理主體對民眾建議的回應性有所加強，但在具體意見的實踐和落實層面仍有不足，未能有效地將群眾的合理提議與想法落到實處。共治共建共享的基層治理氛圍不夠濃厚。

（四）信息公開的透明度與時效性有待提升

通過數據比較可以發現，“透明”這一指標得分最低。目前相關平臺對于一般工作事項的公開正在逐漸規范，但信息公開存在著主觀選擇性，也存在形式主義傾向。可以說，基層管理者只完成了信息公開的程序，卻沒有達成信息公開的價值與真正目的，對于社區居民知情權的保障尚有改善空間。信息公開的準確度與及時性往往會成為信息平臺可信度以及獲得社會信任的重要依據，所以，如何提高信息公開的準確度與及時性將成為基層智治的重點問題。

（五）法治意識與權責觀念尚未深入人心

得益于基層數字化治理的模式，基層工作人員的行為得到了更嚴格的規范和更有效的監督，有助于促進基層工作者嚴格按照工作要求履行職責。然而，基層智治不是萬能的。調研中發現，在面臨利益誘惑或特殊關系時，個別基層工作人員對于崗位職責和使命認識不夠，對平臺數據的操作和處置不規范。此外，當下基層工作者在職責劃分的科學合理性與工作態度方面也略有不足，職能定位不清導致的推諉扯皮問題以及監管力度與監管制度不完善等問題依然影響著基層智治的成效。

（六）平臺的穩定性和預警功能亟待完善

基層智治平臺在功能的多樣化和實用性上體現出了優越性，得到了基層領導的認可與肯定，但其運行穩定性暫未達到成熟水平，在發起有效預警、承擔落實責任等方面沒有產生較好的效果。雖然有物聯網終端感應設備與數字化分析系統對社區運作狀況進行實時監督，但在降低安全事故發生率和提高管控人員管理水平等方面明顯乏力。在問卷調查的過程中，很多被調查者都從優化數字化平臺建設、提高智能系統的穩定性與覆蓋面等角度提出了自己的期望。

五、完善基層智治的對策建議

（一）提高數據整合的廣度與深度

數據是推進基層智治的基本要素，只有進一步打通數據平臺，推動數據采集從“信息孤島”向“信息集市”轉變，才能提高基層智治的工作效率和服務質量。政策和標準對數據治理具有支持作用[11]。一方面，數據歸集管理是走向“數據治理”的基本要義[12]。要加大基層各部門的數據互聯互通力度，完善數據共建共享標準規范體系。完善公共數據服務，加大開放服務接口、數據交換查詢申請、信息系統管理等功能，對接到更多、更及時的相關數據。另一方面，通過數據比對，實現基礎信息變動的實時提醒，推動基層服務從“經驗判斷”向“數據預警”轉變。此外，數據本身也具有極大的潛力，對數據潛在信息的整理與利用也是未來基層治理發展的必要途徑。這一方面需要各平臺相關技術的提高，如建立相應公式對數據進行統一整理，從而得到更多信息。另一方面這些數據計算的結果可以在多方治理領域得到利用，如通過收集民眾的年齡數據計算得出各區域年齡分布，從而得出該社區是否需要增強為老服務能力、周邊是否需要進行涉老化改造等。

（二）加強對公共信息資源的保護

“數據使用”與“隱私保護”之間始終存在亟待解決的平衡難題。在信息泛在化與萬物互聯的大數據環境下，對信息資源的保護是數據使用的首要前提[13]。而根據信息資源的使用情況，可將基層公共信息資源分為為方便服務社區居民而收集的個人隱私數據和為管理及規劃社區發展而用于數據挖掘的公共信息。對于個人隱私的保護有賴制度與技術的雙重機制。具體來說，可按照回應型數據治理模式[14]，由社區建立保護個人隱私的體制機制，包括統一個人數據采集端口、按照不同管理層級劃分使用權限、對特定信息規定查取和調度時限以及運用區塊鏈等新型數字技術保障信息安全等。除此之外，營造居民主動授權的個人數據應用場景，如將數據用途告知居民、安排專門的工作人員負責信息儲存和傳送、建立社區個人數據應用的審批制度以及實施個人數據應用事項的權責懲戒等。

（三）拓寬與暢通居民參與的渠道

隨著基層智治的深化，基層民主實踐的新范式逐漸形成，然而居民參與基層治理仍存在一定局限性。需要進一步突出居民自治，創設更多更有效的載體和路徑，在更高的層面開發更多能夠吸引居民參與基層議事協商的智慧化應用平臺。同時要引導黨建聯盟、自治組織和廣大居民多元化參與，實現民事民議、民事民辦、民事民管，使基層能更加輕負高效，社區服務能更加智慧化和精細化。同時，要拓寬居民對基層管理的意見反饋渠道。居民作為社區的主人，對于創新社區治理、提升社區治理水平十分重要。讓居民的意見得到及時的反饋，使管理人員能及時了解居民需求、改進社區服務，有助于社區管理更加精準化。對于居民的意見反饋，要予以回應，通過及時的溝通協調，盡可能使問題得到解決。可以嘗試設立相關部門或與其他專業督察機構進行合作，對居民意見落實程度進行監督與評價，設立相應評分標準，對落實程度打分，從而做到切實回應和解決居民提出的問題。

（四）提升信息公開的及時性和透明度

要進一步保障居民對社區公共事務、一般服務事項和特殊服務事項的知情權，進一步提升社區信息公開的及時性和透明度。這需要社區建立健全基層智治信息數據服務和便民服務功能，加大社區治理的信息化建設力度，努力拓展信息化建設的廣度和深度。從信息化建設的廣度來說，在日常工作中不僅需要對居民公開基層組織的服務職能、內設機構、業務流程等，還應及時公開特殊事件處理進度、居民一般服務事項的處理進度以及經費使用情況等。這既有利于居民及時掌握事項辦理進度，也能使社區服務及時受到群眾監督，提高基層治理效率和透明度。從信息公開的深度來說，可利用線上平臺將需要公布的信息及時告知居民，同時可通過對整體數據的進一步挖掘和分析，向居民公開更多提升其生活效率及質量的信息。除此之外，要注意強化社區信息公開責任主體的制度意識和服務意識。

（五）加強基層法治化建設

要加強基層法治化建設，應當完善基層智治的相關法律及其制度體系，充分發揮基層智治在法治化建設方面的優勢，積極推進基層治理的法治化進程。從人員隊伍建設上來說，要注重培養基層領導班子和數字化平臺管理人員的法治意識，在工作過程中嚴格按照制度流程和法律法規履行職責。同時，要對基層工作人員進行廉潔教育，提高其廉潔自律意識以及職業道德感、責任感，從而加強基層管理隊伍的法治思想建設。此外，要加強基層治理中業務流程的制度規范建設，加強基層智治平臺對工作人員行為的流程規范和監督，保障工作人員在工作過程中依法履行各項職責，并對違規行為做到依法認定、依法處罰。

（六）完善和升級平臺功能

數字平臺是基層智治的載體。要實現基層智治目標，提升基層治理績效，必須對平臺的功能進行完善和升級。當前的基層智治平臺實現了一些特定應用場景的治理功能，如智慧監控、智慧消防、人員管理、物業管理、智慧垃圾分類以及新冠肺炎疫情防控等場景。在未來的治理實踐中，可適時增加一些新的應用場景。在升級平臺功能方面，可通過進一步完善基層數字化治理體系，梳理基層智治平臺的業務流程架構，明確基層智治流程中各層級的不同工作職責和原則。具體而言，要構建涵蓋平臺運作流程、領導班子管理流程、居民反饋回應流程等在內的流程架構體系，并對基層智治全流程推演驗證，以確保其科學性和有效性。此外，在系統通、數據通的基礎上，可進一步促進跨層級、跨業務的協同管理和服務，為基層管理部門、企業及群眾提供更加便利的服務。