農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理存在的問題與對策

金妍萍 鄭昊秋 張珍文

一、農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理的背景和意義

全面實施預算績效管理是財政管理體系的重要組成部分。黨的十九大提出“全面實施績效管理”的要求，新《預算法》中多次提到績效及其相關(guān)內(nèi)容。2018年9月印發(fā)的《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）提出，要加快建成“全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，進一步明確了預算績效管理的重要性。2020年3月財政部出臺《項目支出績效評價管理辦法》，更是充分落實了《意見》精神。

作為全面預算績效管理體系的基礎，財政項目績效管理是行業(yè)或單位整體預算績效管理的重要組成部分，其水平直接影響了整體預算績效管理的實施。農(nóng)業(yè)科研單位開展財政項目績效管理研究，對增強科研創(chuàng)新能力、優(yōu)化資源配置和提升資金使用效益具有重要意義。

目前，農(nóng)業(yè)科研單位在財政項目績效管理意識與制度建設、預算績效編制、項目績效評價和績效管理信息化等方面存在一些問題。本文結(jié)合農(nóng)業(yè)科研單位工作實際，通過深入剖析這些較為突出的問題，提出相應對策，為加強農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理、提升部門整體績效、提高農(nóng)業(yè)科研單位管理水平提供思路。

二、當前財政項目績效管理中存在的問題

（一）績效管理意識薄弱，管理制度不夠健全

組織機構(gòu)不健全，頂層設計相對滯后，缺乏相關(guān)管理經(jīng)驗和專業(yè)人才，未設置專門的組織機構(gòu)或?qū)Ｈ素撠燀椖靠冃У娜^程管理。管理責任不明確，各管理部門的預算主體作用發(fā)揮不充分，未能理順財務部門、其他管理部門和各預算執(zhí)行部門的職責分工，導致財政項目績效管理未能起到應有的作用。主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.績效管理意識薄弱。財政項目績效管理的實施力度取決于單位管理層和項目實施人員的重視程度，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)科研單位對預算績效管理的重要性認識不深，未能形成整體預算績效管理意識。項目績效評價工作一般由上級財政部門布置，通常被認為由單位財務部門負責，其他管理部門參與程度往往較低。但是農(nóng)業(yè)科研項目的專業(yè)性和特殊性，往往導致項目經(jīng)費管理權(quán)限跟隨資金下放至項目承擔單位和項目負責人，項目績效管理的具體工作也同時下放，出現(xiàn)管理脫節(jié)。

2.管理制度配套不健全。雖然國家和地方出臺了績效管理制度，各行各業(yè)仍需根據(jù)實際，制定相應的符合本行業(yè)實際的管理制度。目前，大多數(shù)農(nóng)業(yè)科研單位的項目績效管理制度仍然處于探索階段，制度起草、完善和實施需要時間，一定程度上影響了績效管理工作水平的提升。

（二）績效指標設置不合理，指標體系設計不科學

農(nóng)業(yè)科研受自然條件影響大，項目執(zhí)行過程不確定、不可控因素多，極易導致績效指標設置不合理，項目預算績效編制難度大。主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.項目績效指標設置不合理。項目指標設置與預算績效目標完成情況息息相關(guān)。因此，項目績效指標設置時，科研人員往往首先考慮如何通過考核，而不是科研需求和研究規(guī)劃需要。這極易導致指標設定缺少相關(guān)性、完整性，并且難以測量，未覆蓋項目的核心產(chǎn)出與效益。①績效指標相關(guān)性較低。如部分項目將“經(jīng)費執(zhí)行率”達到財政考核要求設置為績效指標，很顯然這不屬于項目的績效目標。②績效指標不具備可測性。如部分項目設置的“加強宣傳”效益指標以及“社會經(jīng)濟效益”指標過于籠統(tǒng)。③績效指標設置不夠完整。考慮到農(nóng)業(yè)財政項目不確定因素多，項目負責人在設置績效指標時會偏向可控性好的和容易完成的指標，回避不確定的指標，甚至忽略項目核心指標，導致項目績效指標不完整。

2.項目績效指標設計不科學。不同行業(yè)、不同項目之間預算績效體系差異較大，缺乏有效、統(tǒng)一的范本和指標模板。農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效指標設定、權(quán)重分配和評價標準缺乏依據(jù)。①項目績效指標值設置過低。為了確保完成指標，將項目指標值設置在較低水平，從而導致與預算資金不匹配，偏離實際需求。如某個“鄉(xiāng)村振興”項目績效指標中“示范推廣面積”指標值設置為20萬畝，最終完成值都數(shù)倍于指標值，導致指標指導性和約束性不強。②關(guān)鍵性指標不夠突出。如一些績效指標較多的項目將指標的權(quán)重平均分配，而該項目多數(shù)資金投入在其中一項績效指標，預算安排與績效脫節(jié)。③產(chǎn)出與效益指標脫節(jié)。很多項目在指標設計時存在“重產(chǎn)出、輕效益”的現(xiàn)象，科研人員往往只看到項目實施帶來的直接產(chǎn)出指標，不善于挖掘項目的效益指標。

（三）績效評價體系不完善，評價結(jié)果運用不充分

績效評價在績效管理中起到“承上啟下”的作用，既是對以往項目工作的總結(jié)，也是今后工作安排的重要依據(jù)。農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效評價工作主要存在以下幾個問題。

1.項目績效評價體系不夠完善。現(xiàn)行的項目績效評價標準過于單一，各行業(yè)、各層次的標準體系尚未建立，項目績效評價體系主要依賴于國家和省級制定的共性框架體系及評價標準。過于單一的績效評價標準無法體現(xiàn)行業(yè)特點，進而影響績效評價結(jié)果質(zhì)量和后期績效管理水平提升。

2.項目績效評價模式基本采用單一的事后評價。農(nóng)業(yè)科研項目實施過程中的不確定因素，對績效目標影響很大，僅僅通過事后績效評價來反映項目實施過程中的預算執(zhí)行和績效目標實現(xiàn)情況，對項目執(zhí)行過程中各階段遇到的問題難以及時控制、調(diào)整和修正，對今后的績效管理缺乏指導意義，無法實現(xiàn)真正的全過程績效管理。

3.績效評價結(jié)果應用不充分。結(jié)果應用存在明顯的“重評價輕結(jié)果”現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)科研項目往往時間跨度較長，績效評價多為事后評價，結(jié)果應用有局限性；評價結(jié)果應用機制也不夠完善，導致評價結(jié)果與預算安排以及項目責任人之間沒有及時掛鉤，缺乏相應的獎懲機制，削弱了績效評價的作用。

（四）績效管理信息化水平較低

農(nóng)業(yè)科研單位大多建立了科研項目管理、財務及薪酬核算、人員管理、檔案管理和自動化辦公等內(nèi)部信息系統(tǒng)，但是由于系統(tǒng)不兼容等原因，各系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)不能共享、交互，形成了“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”和應用碎片化現(xiàn)象，這些無法交互的數(shù)據(jù)也會在項目績效管理中產(chǎn)生大量冗余，降低了管理效率，從而導致無法形成有效的全過程管理鏈條。因此，目前財政項目績效評價工作仍然沿用傳統(tǒng)的工作方法，信息化程度極低，采用人工查閱、搜集和錄入分析等方式不僅難以避免人為失誤，也會耗費大量人力資源和時間資源，降低績效管理質(zhì)量。

三、加強農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理的對策

財政項目績效管理體系的構(gòu)建，是農(nóng)業(yè)科研單位項目管理的重大制度創(chuàng)新，要破解當前農(nóng)業(yè)科研單位普遍性的瓶頸制約，必須強化市場意識、效率意識和效果意識，必須樹立系統(tǒng)觀念，強化系統(tǒng)思維，確立系統(tǒng)導向，以系統(tǒng)理念構(gòu)建全過程績效管理鏈條，以信息技術(shù)和文化制度為支撐，推動項目績效目標設置、指標設計、預算編制、績效評價等形成一個系統(tǒng)的有機整體構(gòu)架，并提出以下對策。

（一）強化績效管理意識，建立文化支撐和制度支撐體系

做好項目績效管理，要加強管理責任意識，在單位內(nèi)部形成相應的支撐體系。

1.文化支撐體系。農(nóng)業(yè)科研單位領(lǐng)導和管理部門要強化全面實施預算績效管理的責任意識，加強績效宣傳和培訓，引導管理部門和預算執(zhí)行部門形成績效管理的理念、思想和文化，通過全過程績效管理更好地服務農(nóng)業(yè)科研事業(yè)發(fā)展。單位內(nèi)部各部門要加強合作，提高項目績效管理的積極性，努力形成較好的預算績效管理氛圍。

2.制度支撐體系。在充分理解全面實施預算績效管理相關(guān)制度文件的基礎上，根據(jù)農(nóng)業(yè)科研單位的實際情況，研究制定符合實際應用環(huán)境的績效管理制度，從制度層面明確單位內(nèi)部責任，細化管理流程，理順管理部門和預算執(zhí)行部門的職責分工，設置專責機構(gòu)加強對績效管理的領(lǐng)導、組織和監(jiān)督。

（二）合理設置績效指標，加強預算績效編制

合理的項目預算績效編制是財政項目績效管理的基礎，農(nóng)業(yè)科研單位要牢固樹立績效管理導向，科學合理編制績效指標，構(gòu)建項目績效管理機制（見圖1）。

圖1 項目績效管理整體架構(gòu)圖

1.完善績效指標體系。集合財務部門、相關(guān)專家、科研項目實際參與者、第三方評價機構(gòu)等，建立一套共性指標與個性指標相結(jié)合的績效指標體系，建立財政項目共性指標評價指標庫。指標設置要做到產(chǎn)出與效益并重，效益指標還要根據(jù)實際情況細化到經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務對象滿意度等績效指標。要提取項目的關(guān)鍵指標，預算安排與績效相銜接，根據(jù)重要程度賦予相應權(quán)重。

2.強化績效指標設置。設定科學合理的績效目標是做好績效評價工作的基礎，要把績效目標作為單位預算的編制依據(jù)，項目績效指標應與績效目標高度相關(guān)。編制項目預算時要分解細化各項工作要求，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研單位的實際情況，全面規(guī)劃財政項目績效指標設置。建立績效指標管理機制，根據(jù)項目類型對績效指標進行總結(jié)歸類，規(guī)范績效指標設置。財務管理部門要加強績效指標審核，根據(jù)農(nóng)業(yè)項目績效指標特點進行分階段細化，將績效指標融入科研項目實施過程，實現(xiàn)全過程績效管理。

3.建立事前績效評估機制。在財政項目立項時，要對績效目標和績效指標進行充分論證和縱向橫向?qū)Ρ龋ＷC項目績效目標與指標的合理性。編制項目預算時，項目執(zhí)行部門和管理部門人員要加強溝通交流，共同研究減少農(nóng)業(yè)項目的季節(jié)性和不確定性因素影響，做到既能滿足農(nóng)業(yè)科研工作需要，又符合財政項目經(jīng)費管理制度。開展事前評估，結(jié)合項目審批、預算評審等工作，評估立項必要性、投入經(jīng)濟性、實施可行性、績效目標合理性等內(nèi)容，評估結(jié)果作為申請項目預算的重要依據(jù)。

（三）健全項目績效評價體系，強化評價結(jié)果運用

1.建立績效監(jiān)控機制。通過日常跟蹤和定期總結(jié)分析的方式，采用數(shù)據(jù)核查、實地查驗、系統(tǒng)監(jiān)測、解釋說明等方法監(jiān)測項目實施進度，通過警示、調(diào)整、限制和完善等措施進行糾偏糾錯，引導并督促財政項目預算績效目標如期實現(xiàn)。對于執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題的項目，實行紅黃藍燈預警，對績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題和預警事項及時采取措施。績效監(jiān)控要遵循監(jiān)控項目預算執(zhí)行和績效目標實現(xiàn)的“雙監(jiān)控”原則，做到權(quán)責統(tǒng)一，由項目執(zhí)行部門和管理部門分別承擔具體監(jiān)控工作和績效結(jié)果運用。

2.完善績效評價體系。重點圍繞農(nóng)業(yè)科研單位財政項目“投入、過程、產(chǎn)出、效益”鏈條，逐步完善財政項目績效評價體系，“投入”主要包括項目立項管理、預算編制管理與績效目標設置的完整性、相關(guān)性、合理性、可測量性等。“過程”包括組織實施（業(yè)務管理制度的健全性和執(zhí)行的有效性）和財務管理（財務管理制度健全性、財務管理有效性、資金分配合理性、資金到位及時性、預算執(zhí)行情況和資金使用合規(guī)性）。“產(chǎn)出”包括產(chǎn)出數(shù)量完成率、質(zhì)量達標率、完成及時性和成本節(jié)約率等實施項目的各項任務完成情況及成果。“效益”包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)發(fā)展以及服務對象滿意度等。

3.注重績效評價結(jié)果運用。將績效評價結(jié)果作為單位預算管理的重要依據(jù)，形成長效機制。要建立績效評價反饋機制，將評價報告、評價結(jié)果及時反饋給項目實施部門和相關(guān)負責人，適時、適當公開評價內(nèi)容，對有問題的項目及時整改。建立獎懲機制，結(jié)合績效評價結(jié)果調(diào)整資金支出，優(yōu)化資源配置。對評價結(jié)果好的部門和科研人員，給予獎勵并加大未來科研項目扶持力度，調(diào)動項目績效管理和科研人員積極性；評價結(jié)果較差、實際績效與目標差距過大的項目要予以調(diào)整。

（四）完善績效管理工具，強化信息技術(shù)運用

提高績效管理信息化水平可以為財政項目績效管理提供效率保障，也是農(nóng)業(yè)科研單位優(yōu)化管理體系的重點領(lǐng)域。績效管理涉及到大量的數(shù)據(jù)，包括項目基礎信息、執(zhí)行過程中的階段性信息、項目績效評價信息和評價結(jié)果等，覆蓋了財政項目績效管理過程中的各個環(huán)節(jié)，完全憑借傳統(tǒng)手段無法高效運行，因此需要有先進的信息化技術(shù)手段來保障其可行性并提高工作效率。

要加強信息化應用，需要全面實現(xiàn)數(shù)字化管理，將現(xiàn)有的資料數(shù)據(jù)進行數(shù)字化處理，建立一體化的信息系統(tǒng)，打通原有績效管理流程中的斷點，實現(xiàn)無縫銜接。農(nóng)業(yè)科研單位要統(tǒng)籌內(nèi)部信息系統(tǒng)管理，充分利用信息化技術(shù)和合理的績效管理工具，整合建立從項目預算編制到績效評價的全覆蓋信息系統(tǒng)，挖掘有價值的績效評價結(jié)果作為績效管理數(shù)據(jù)基礎。通過落實各部門績效管理責任使績效管理信息透明化，打破各部門掌握獨立系統(tǒng)所產(chǎn)生的“信息孤島”，減少不必要的內(nèi)耗，實現(xiàn)從信息化到數(shù)字化甚至智能化管理，逐漸形成預算績效全過程管理鏈條，從而提高項目績效管理效率和質(zhì)量。