河流管理政策的生態系統服務整合水平評價

劉亞瑞

(湖北民族大學 恩施 455000)

河流是一個高度復雜和多樣的生態系統[1]，為人類提供極其重要而廣泛的河流生態系統服務[2]，但由于受到人類活動的影響，正面臨多重生態危機，如水資源短缺，河流生態系統功能退化等現象[3，4，5]。因此，提高河流一系列服務的能力，確保河流自然資源的可持續利用，是河流管理政策進行河流管理與保護修復所面臨的重大挑戰，關鍵是要認識到人類社會對河流生態系統服務的依賴[6]。河流生態系統服務是人類從河流生態系統中得到的惠益[7]，在過去二十多年中引起了人們的廣泛興趣[8]，并應用于各種政策文件[9]，如《氣候適應戰略》[6]、《歐盟水框架指令》[10]、《生物多樣性戰略》[11]、《綠色基礎設施戰略》[12]、《全球可持續發展政策》[13]、《歐盟鳥類和棲息地指令》[14]、《水生棲息地保護戰略》[15]、《歐洲森林政策》[16]、《歐盟農業共同政策》[17]、《歐盟的空氣質量政策》[18]、《景觀規劃文件》[19]。雖然都明確了在政策中整合生態系統服務理論的潛力，但在河流管理政策中卻少見。

河長制河流管理政策是中國管理河流的重要政策，它開始于2007年江蘇省太湖藍藻引發的供水危機[20]，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》[21]，在全國各省份應用推廣。盡管我國學者對生態系統服務理論展開了如火如荼的討論[22]，但尚未研究生態系統服務類型在河流管理政策中的整合程度。因此本文的研究目的是，評價生態系統服務類型在河長制河流管理政策文件中的整合程度，探討河長制河流管理政策整合生態系統服務類型的阻礙因素和潛力。這不僅有助于為河流管理政策的制定提供理論依據，還可以增強河流生態系統服務的可持續性供給能力。

1 研究方法與數據收集

1.1 數據來源

在中國知網、北大法寶、北大法意和各省、自治區、直轄市人民政府網站，以“河長制”為關鍵字檢索河長制政策文本。按照權威性原則，篩選省、自治區、直轄市人民政府印發的文件，最終共獲取32份有效政策文本(表1)。

表1 政策文本

1.2 建立河流生態系統服務分類體系

目前還沒有統一的生態系統服務分類體系[23]，其中具有代表性的分類體系是Costanza[24]的17類服務分類體系、千年生態系統評估(MA)[25]的四大類生態系統服務分類體系以及國際通用型生態系統服務分類體系(CICES)[26]。由于前兩者的分類體系在計算生態系統服務價值時存在重復計算[27]，所以本文依據CICES分類體系，建立河流生態系統服務分類指標體系。

1.3 數據分析與處理

采用文本分析法，對32份河長制河流管理政策文本逐字逐句閱讀分析，篩選與生態系統服務明確相關的關鍵字詞和關鍵語句，對其進行編碼，定性評估河長制河流管理政策整合生態系統服務類型的程度。借助“參考點”這一功能來表示關鍵字詞在政策文件中出現的頻次，一個參考點表示對某一個關鍵字詞編碼一次，最終手動編碼2 694個參考點。具體表現為：在服務類型節點編碼中，對政策文件中的原文進行編碼，如文件中的“水質達標率”編碼為減少污染物，形成服務組編碼參考點，這個過程稱為一級編碼；在二級編碼的過程中，以一級編碼形成的參考點內容相似度為依據，將相似的一級編碼參考點歸納到一類主題中，例如，減少污染物歸類到污染物控制，形成水質調節的三級編碼；重復上述步驟，形成調節與維持服務的四級編碼，最終形成建立起基于河流管理政策的河流生態系統服務類型指標體系(表2)。

表2 河流生態系統服務類型

表2 河流生態系統服務類型 續表

2 結果與分析

2.1 構建河流管理政策的河流生態系統服務分類指標體系

通過對32份河長制河流管理政策的關鍵字詞識別，將河流生態系統服務分為提供服務、調節和維持服務、文化服務3大類，并進一步細分為13個服務類別節點、20個服務組節點、24個服務類型節點。其中，提供服務包括食物、水資源、原材料、能源與供地服務；調節與維持服務包括水質調節、水文調節、大氣調節、土壤調節和生物多樣性維持服務；文化服務包括美學價值、精神價值以及娛樂和知識三項服務。

2.2 河流管理政策對生態系統服務類型的整合程度

通過對32份政策文本審查，發現提供服務整合程度最高，其次是調節和維持服務，文化服務整合程度最低(表3)。其中水資源和生物多樣性是明確提及的生態系統服務類型術語，其他服務類型只是被政策文本隱含提及，如景觀、飲用水等服務。原國家農業、林業、水利部門提及生態系統服務類型最多，現已經被整合到河流管理政策中。

表3 生態系統服務類型在河長制管理政策中的整合程度

2.3 河流管理政策整合生態系統服務類型的阻礙因素和潛力

第一個阻礙因素是利益攸關者對生態系統服務術語的認知和理解有限。由于目前生態系統服務定義多元化[28]，使得管理者認為該術語很抽象，這是導致他們沒有將其整合到政策中的關鍵原因。其次是對服務類型缺乏一致的量化與實施標準，指導河長制河流管理政策對其進行整合。第二個阻礙因素是利益攸關者對生態系統服務理論的傳播范圍有限。通過對文本提及的利益攸關者的分析，發現其大多主要集中在管理部門、工礦企業、專家學者等范圍內，而公眾、社會志愿組織、生物保護協會對其缺乏認識。

3 結論與討論

分析表明，以河長制為河流管理政策樣本，雖然生態系統服務理念反映在國家河流管理政策文件中，但這一理念主要是以一種間接的、潛在的形式體現出來的。河長制管理政策文本顯示出，政策管理者已經認識到生態系統服務理念對人類有益，如防治水污染措施可以為人類提供潔凈水，但沒有具體明確該術語，那么就會降低服務效益。此外還表明，各個部門使用生態系統服務類別的文本數量和文本內容表述方面都存在很大差異，這證明了整合生態系統服務理論的障礙確實存在，支持了Cash等人[29]的觀點。

基于研究結果認為，雖然河長制河流管理政策不是生態系統服務理念驅動的，但生態系統服務思想已經包含在政策文件中，通過展示政策文件中的不同生態系統服務類別，為查明差距，為生態系統服務理念在河流管理政策中的實際整合應用提供理論指導和可操作性方法。然而，為了實現政策整合生態系統服務的效益最大化，建議與河流政策制定有關的利益攸關者更加全面地考慮和關注河流生態系統服務類型，而不是單一地注重某一類或幾類服務的提供；其次加強對河流生態系統服務理念的宣傳，讓社會公眾、社會環保組織等利益攸關者群體也參與到河流生態系統的保護與修復中，從而增強河流生態系統持續性提高產品的能力，提高人類福祉。