中國城鄉關系政策的百年演變與未來展望

羅志剛

“城鄉關系—改變，整個社會也跟著改變。”城鄉關系是社會生活中的一對基本關系，城鄉關系演變對整個社會發展具有舉足輕重的影響，尤其是在我國加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局戰略背景下，構建良性互動、融合發展的城鄉關系更具重大意義。從城鄉關系變遷史看，影響城鄉關系變化的因素有很多，相較于西方國家城鄉關系的變化主要是由工業化發展導致城市與鄉村地位此消彼長而引起，我國城鄉關系的變化受政策影響更為顯著。因此，系統梳理我國城鄉關系政策演變歷程，分析存在的問題，對于進一步推動城鄉關系變革、促進城鄉融合發展具有十分重要的價值。

一、中國城鄉關系政策的百年演變歷程

百年征程中，中國共產黨持續探索工農城鄉關系的正確道路，不斷將馬克思主義城鄉關系原理與中國具體情況相結合，走出了一條具有中國特色的城鄉發展之路。總體上看，我國城鄉關系政策經歷了新民主主義革命時期從以城市為中心到農村包圍城市再到工作重心轉向城市的過程，以及新中國成立以后從城鄉互動到城鄉二元體制形成再到城鄉二元體制破冰并逐步融合的過程。

（一）新民主主義革命時期：從以城市為中心到“農村包圍城市”（1921—1949年）

新民主主義革命時期，中國共產黨的核心任務是實現民族獨立和人民解放，而要完成這一任務，就必須進行武裝斗爭，因此新民主主義革命時期的城鄉關系主要體現在武裝斗爭方面。歷經大革命、土地革命、抗日戰爭、解放戰爭近30年的偉大斗爭，中國共產黨探索出一條適合中國國情的“農村包圍城市，武裝奪取政權”的革命道路。

1.中國共產黨建黨之初，仿照蘇聯將城市作為革命基點。中國革命之前的國際共產主義運動歷史上只有蘇聯取得了革命的勝利，因此中國共產黨成立之初主要是借鑒蘇聯的革命經驗，在革命道路上自然選擇效仿俄國十月革命的道路，即通過首先占領中心城市來取得革命在全國的勝利。與此相對應，中國共產黨一大明確黨的綱領是“以無產階級革命軍隊推翻資產階級”。根據黨的綱領，革命工作以城市為中心，組織工人開展罷工運動。但是幾乎所有的工人運動都受到反動軍警的鎮壓，使中國共產黨認識到革命的敵人非常強大，僅僅依靠工人階級孤軍奮戰顯然不能戰勝敵人。

2.國共合作時期，我們黨對工農關系有了新的認識。1925年1月，黨的四大明確提出工農聯盟問題，指出中國革命需要“工人農民及城市中小資產階級普遍的參加”，尤其強調了農民階級在革命中的地位，認為只有廣泛發動農民中國革命才可能取得勝利。1926年9月，毛澤東發表《國民革命與農民運動》，指出“農民問題乃國民革命的中心問題”，只有動員廣大農民起來斗爭，才能消滅地主階級的特權，動搖帝國主義和軍閥的基礎。

3.土地革命時期，革命中心轉入農村。大革命失敗之后，中共中央仍然將黨的工作重心放在中心城市，但是由于城市中敵方力量強大，進攻城市的起義全部遭遇失敗。八七會議總結大革命失敗的教訓，確定了土地革命和武裝斗爭的方針，成為開辟新的革命道路的轉折點。毛澤東不僅領導開創了井岡山革命根據地，在實踐中將革命重心轉向農村，而且發表了《中國的紅色政權為什么能夠存在？》《星星之火，可以燎原》等系列文稿，從理論上對“工農武裝割據”思想作了充分論證，為“農村包圍城市，武裝奪取政權”革命道路的開辟作出了卓越貢獻。

4.抗日戰爭時期，黨的工作重心仍然在農村。中國共產黨領導人民軍隊轉變軍事戰略，由土地革命戰爭后期的運動戰向敵后抗日游擊戰轉變，建立和發展抗日根據地，發動和組織廣大農民創建抗日民主政權，這是在抗日民族解放戰爭條件下，繼續走農村包圍城市、武裝奪取政權的道路。

5.解放戰爭時期，黨的工作重心從農村向城市轉移。為進一步調動農民的革命和生產積極性，中共中央公布《中國土地法大綱》，明確規定：“廢除封建性及半封建性剝削的士地制度，實行耕者有其田的土地制度”。土改運動把農民這一中國人數最多的革命群眾團結起來，為新民主主義革命的勝利奠定了最深厚的群眾基礎。隨著一些大中城市的解放，如何管理城市成為中國共產黨面臨的新任務。黨的七屆二中全會指出，“用鄉村包圍城市這樣一種時期已經完結，從現在起開始了由城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期”，明確了黨的工作重心由鄉村轉移到城市。

（二）社會主義革命和建設時期：從城鄉互動到城鄉二元體制形成（1949—1978年）

新中國成立之初30年的城鄉關系政策可以劃分為兩個階段：1949年至1953年是以城市為中心下的城鄉兼顧，從1953年開始直至1978年轉變成以城市為中心、以工業為重點、農村為城市和工業服務的城鄉關系政策。

1.新中國成立初期城鄉交流互動。新中國成立之初，百廢待興，城鄉之間的物資交流不暢，黨和政府采取“四面八方”政策，促進城鄉交流互動。一是促進城鄉物資交流。允許私營業主和個體商販從事城鄉之間的貨物收購和販運，并在金融、稅收、運銷手續及運輸條件方面給予政策支持。二是保持工農業發展適度平衡。既強調“工業領導農業”，同時也強調“沒有農業基礎，工業不能前進”，通過適當調減工業品價格同時提高農副產品收購價、縮小征稅范圍、調減稅率等措施緩解農民負擔，調動農民生產積極性。三是采取相對寬松的城鄉人口流動政策。一方面，允許城市人口向農村轉移，《中華人民共和國土地改革法》規定：“經城市人民政府或工會證明其失業的工人及其家屬，回鄉后要求分地而又能從事農業生產者，在當地土地情況允許的條件下，應分給與農民同樣的一份土地和其他生產資料。”另一方面，也允許農村人口向城市流動，《城市戶口管理暫行條例》規定人民有自由遷徙的權利。

總體上看，這一階段黨和政府根據新中國成立后的實際情況，實施了許多有利于促進城鄉交流的舉措，城鄉之間互通有無、相互支援，為恢復和發展國民經濟、鞏固新政權奠定了基礎。

2.城鄉二元體制形成并固化。在國民經濟得到一定的恢復和發展之后，我國開始著手社會主義改造，實施工業尤其是重工業優先發展戰略，配套實施統購統銷、戶籍管理、人民公社等制度，城鄉二元體制形成并逐漸固化。一是統購統銷制度形成并持續運轉。由于城鎮人口快速增長導致糧食需求量增加，國家決定采取計劃收購，1953年10月10日，全國糧食會議提出在農村“計劃收購”，在城市“計劃供應”。之后中央又出臺文件，將食用油、棉花和棉布的經銷也納入計劃收購和供應。1955年8月，《農村糧食統購統銷暫行辦法》和《市鎮糧食定量供應暫行辦法》出臺，在農村進行定產、定購、定銷，在城鎮實行居民口糧憑票供應，統購統銷制度正式形成。二是城鄉二元戶籍制度形成和運行。在實行統購統銷制度之后，城鎮居民的糧棉油供應有保障，大批農民想方設法進入城鎮，導致城鎮就業壓力大增，國家開始采取措施禁止農民盲目流入城市。1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》出臺，規定除了招工和升學之外，農民及其子弟沒有其他途徑成為城市人，從而把限制農民遷往城市以法律的形式固定下來。⑨三是人民公社制度徹底地將農民束縛在農村土地上。從1958年3月開始，我國開始有計劃地將小型農業合作社合并成大型合作社（后來稱為人民公社）。到1958年底，全國74萬多個農業合作社合并成約2.6萬多個人民公社。《農村人民公社工作條例（修正草案）》明確規定人民公社實行“政社合一”，農民一旦入社，自主擇業、自主生產、自由遷徙、自由買賣的權利基本上都被限制。四是城鄉二元社會保障、公共服務、勞動就業等制度凸顯身份差別。戶籍將城鄉居民劃為農業與非農兩種類型，非農戶口享有國家提供的教育、就業、醫療、住房、糧油供應等保障，而農村的社會保障基本上要靠農民自給，《農村人民公社工作條例（修正草案）》規定，生產隊自行積累公益金用于社會保險和集體福利事業。

雖然從1953年到改革開放前，城鄉關系政策總體上呈二元分離狀態，但是也采取了不少城鄉兼顧的政策措施：一是保持城鄉適度平衡。《論十大關系》把工農關系具體化為“在優先發展重工業的條件下，工農業同時并舉”，黨的八屆十中全會進一步表述為“以農業為基礎，以工業為主導”。二是統籌城鄉基礎建設。在生產條件比較差的情況下，通過發動群眾，克服重重困難，修建了眾多的水庫、鄉村道路等，不僅有利于農業生產，也大大改善了農村生活條件。三是推進農村社會事業發展。開展農村合作醫療，建立了完整的農村文化教育體系，建立了“五保”、優撫和社會救助制度。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期：逐步破除城鄉二元制度（1978—2012年）

這一時期的城鄉關系政策可以分為三個階段：1978年至1992年為城市偏向下的城鄉互動，1992年至2002年為城市偏向下的城鄉協調發展，2002年至2012年由城市偏向轉向統籌城鄉發展。

1.城市偏向下的城鄉互動（1978—1992年）。1978年至1984年，改革春風先在農村吹起，農業農村享受到政策紅利得以快速發展；從1985年起，改革的重點轉移到城市，實行以城市為中心、城鄉互動的政策。這一階段實施的城鄉互動政策主要包括：一是推進聯產承包責任制改革，激發城鄉社會活力。中國改革從農村起步，聯產承包責任制改變了人民公社體制下的集體勞動制度，為全面改革拉開了序幕。二是改革人民公社制度，農民有了更多的自主權。伴隨農村改革的推進，政經一體的人民公社制度越來越不適應社會發展需要。1982年新修訂的《憲法》用鄉鎮取代了人民公社，廣大農民從長期的束縛中解脫出來。三是推動戶籍政策變革，促進城鄉人力要素轉移。隨著市場逐步開放，勞動力在城鄉之間自由流動成為迫切需要。1984年2月和10月，國務院先后發出《關于農村個體工商業的若干規定》和《關于農民進入城鎮落戶問題的通知》，農民入城通道進一步打通。四是改革農產品流通和價格制度，暢通城鄉社會交往交流。1982年黨的十二大提出“個體經濟是公有制經濟的必要的、有益的補充”，為農民進城務工經商提供了政策支持。1985年，《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》規定以合同定購和市場收購取代統購派購，農產品統購統銷制度退出歷史舞臺。

以鄧小平為核心的黨中央極大地推動了城鄉二元制度改革，但是由于城鄉二元制度的頑固性，以及一些領導干部在實際工作中仍然重工輕農，以至于城鄉二元的深層次問題難以解決，尤其是基于戶籍區別的城鄉社會保障、社會福利、公共服務等制度基本沒有變動，城鄉收入差距在1978年至1985年短期縮小之后又開始擴大，甚至超過改革開放之前的水平。

2.城市偏向下的城鄉協調發展（1992—2002年）。20世紀90年代以來，黨中央根據我國城鄉發展不平衡、不協調的實際，繼續推進城鄉體制機制改革，取得了一定成效。一是推動戶籍政策變革，促進農村剩余勞動力轉移。黨的十四屆三中全會提出，要鼓勵農村剩余勞動力進入城鎮務工、經商或從事第三產業。此后，我國出臺《關于完善農村戶籍管理制度的意見》《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》等文件，放寬農村人口落戶小城鎮乃至城市的條件，加快農業過剩勞動力轉移步伐。二是城鎮化快速推進，城鎮帶動鄉村發展。1995年4月，我國開始以試點的形式開展小城鎮綜合改革工作。2000年6月，《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》出臺，提出了一系列措施推動小城鎮加快發展。三是采取相關措施減輕農民負擔。黨的十五屆三中全會提出，要按照“多予少取，讓農民得到更多的實惠”的原則，采取有效措施為農民減負。2002年1月，中央農村工作會議提出“多予、少取、放活”的農村工作原則，進一步推進減負工作。

這一階段實施的改革措施促進了城鄉交流，但沒有徹底改變“以農補工、以鄉養城”的發展方式，政府通過壟斷城市建設用地供給，低價征收農村土地然后高價轉讓，獲得土地“剪刀差”，加之城鄉關系政策改革的不徹底性，農民的社會保障機制仍然亟待完善，農民負擔在改革中有所加重，“三農”問題更加嚴峻。

3.由城市偏向轉向城鄉統籌發展（2002—2012年）。在充分認識工農城鄉發展規律的基礎上，胡錦濤提出“兩個趨向論”，“以農補工、以鄉養城”的政策取向得以扭轉，向“以工促農、以城帶鄉”的方向轉變。一是建設社會主義新農村。2005年10月8日，黨的十六屆五中全會提出建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村。此后的中央一號文件，圍繞“多予、少取、放活”提出新農村建設的具體措施，促進農民增收，改變城鄉收入差距持續擴大的局面。二是減輕農民負擔。2005年12月19日，十屆全國人大常委會第十九次會議正式決定廢止農業稅條例，同年12月31日，《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出全部取消農業稅和牧業稅，大大減輕了農（牧）民負擔，城鄉收入差距進入下降通道。三是實施城鄉統籌發展戰略。糾正城市偏向政策，統籌城鄉規劃建設、城鄉產業發展、城鄉社會治理、城鄉基礎設施建設、城鄉收入分配、城鄉公共服務、城鄉社會保障，計劃經濟體制的殘留得到一定程度的消除。

總體上看，這一階段城鄉統籌發展相關措施得到落實，“三農”的嚴峻形勢有所緩解，城鄉收入差距持續擴大的趨勢得到初步控制，以工促農、以城帶鄉的體制機制開始形成。

（四）中國特色社會主義新時代：城鄉融合發展（2012年至今）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央基于對城鄉一體化發展趨勢的認識，強調優先發展農業農村，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，建立“工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮”的新型工農城鄉關系。

1.建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，消除城鄉融合的制度障礙。從我國城鄉關系政策發展歷程可以發現，我國城鄉發展不平衡受政策的影響較大，而且這些歷史上形成的政策依然是當前推進城鄉融合的嚴重障礙。因此，黨的十八大以來，黨和政府對阻礙城鄉關系健康發展的政策進行改革，出臺了一系列促進城鄉融合發展的文件，提出了一系列促進城鄉融合發展的政策。2013年11月，中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制”；2014年7月24日，國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出“取消農業戶口與非農業戶口性質區分”。黨的十九大作出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”的決策部署之后，黨推動城鄉關系政策改革進一步體系化。2018年1月2日，《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，“要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場，著力增強改革的系統性、整體性、協同性。”2018年9月，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》第十篇專設“完善城鄉融合發展政策體系”，提出了一攬子促進城鄉融合發展的政策措施。2019年4月15日，《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》出臺，強調要建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制，走城鄉融合發展之路。

2.推進新型城鎮化建設，為進城人員融入城市創造條件。推動農業轉移人口市民化，使他們能夠順利融入城市并在城市扎下根來，是城鄉融合發展的重要一環。《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進以人為核心的城鎮化”，要求建立農業轉移人口市民化財政支持機制，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。《“十四五”新型城鎮化實施方案》強調，要將長期居住和生活在城市的農業轉移人口完全納入城市公共服務體系和社會保障體系。這些措施有力地推進了農業轉移人口市民化，使他們不僅能夠生活在城市，而且能夠全面融入城市。

3.全面推進脫貧攻堅，補齊城鄉融合發展的短板。經濟發展不平衡是城鄉發展不平衡的主要體現，農村居民與城市居民收入差距是城鄉差距的主要方面，農村貧困發生率遠高于城市，絕對貧困更是主要在農村，因此可以說，精準扶貧是解決城鄉發展不平衡的重大戰略，是補齊農村發展短板、推進城鄉融合的重大舉措。從2012年年底新時代脫貧工作啟動，到2013年提出精準扶貧理念，到2015年提出扶持對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效的“六個精準”，再到2017年把精準脫貧作為三大攻堅戰之一，我國扶貧工作加速推進。2020年，我國脫貧攻堅戰取得完全勝利，絕對貧困得以消除，區域性整體貧困得到解決，為鄉村振興奠定了堅實的基礎。

4.實施鄉村振興戰略，落實農業農村優先發展。鄉村振興戰略是落實農業農村優先發展，推進城鄉融合發展的重大舉措。黨的十九大報告首次提出“實施鄉村振興戰略”，要求按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，加快推進農業農村現代化。2018年1月2日，《關于實施鄉村振興戰略的意見》出臺，對鄉村振興進行專題部署。2018年9月，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》發布，提出“四個優先”，即在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排，加快補齊農業農村短板。2022年1月4日，《關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》出臺，提出了統一城鎮和村莊規劃、開展農村人居環境整治、開展重點領域農村基礎設施建設、推進數字鄉村建設、加強基本公共服務縣域統籌等一系列具體措施。

在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，我們緊緊抓住城鄉二元結構這一關鍵矛盾，堅決革除不利于城鄉融合發展的制度，加快推進新型城鎮化建設，打贏脫貧攻堅戰，全面實施鄉村振興戰略，城鄉發展不平衡不協調的局面逐步得到扭轉，城鄉關系發生了根本性轉變。

二、中國城鄉關系政策存在的問題

在城鄉關系政策演進的百年歷程中，我們堅持“城鄉兼顧”總基調，根據國情、社情、民情的變化適時調整城鄉關系政策，推動我國城鄉關系始終沿著正確的方向前進。但是由于城鄉關系比較復雜，對其正確認識需要一個歷史過程，因此我國城鄉關系政策在某些時期、某些方面也存在一定的問題。正確認識這些問題有利于糾正政策偏差，更好地促進城鄉融合發展。

（一）城鄉關系政策價值取向出現偏差

價值判斷影響甚至決定行為方式，對于政策來說也是如此，價值取向對于政策的制定和執行都有重要影響。我國城鄉關系政策在某些時期、某些方面之所以偏離城鄉兼顧的軌道，其中的關鍵原因就在于政策價值取向出現了偏差，主要表現為對人本價值觀的偏離：在制定城鄉政策時，農村、農業和農民往往不是一種主體性的存在，而是一種被動的存在，我們強調農村、農業和農民的重要性，不是從這些主體自身出發，而是強調它們對其他主體“有用”，這是“三農”發展滯后的重要原因之一。這種理念不僅存在于過去，也存在于當下。在一些領導干部、專家學者的思維里，仍然把農村、農業作為剩余勞動力的“蓄水池”和貧困人口的“蓄水池”，即農村勞動力年輕時在城市打工，年老體弱多病時回到農村，農村的幾畝土地為他們提供基本生活保障。在中國城市化進程中的某個階段由于條件的限制可能不得不這樣，但要農民永遠處于這樣的境地則是不人道的。這種觀念只考慮了經濟的發展和社會的穩定，而沒有考慮到農民工夫妻的相思之苦、留守兒童的思親之痛、留守老人的生活之困，這也是農村產權制度、城鄉公共服務均等化等改革難以推行的重要原因。還有一種觀點，認為農業轉移人口市民化會給城市帶來巨大的財政負擔。這種觀點只考慮財政支出，而沒有考慮農業轉移人口為城市作出的貢獻以及他們市民化本身為城市帶來的效益，極大地影響了農業轉移人口市民化的進程。

（二）中國城鄉關系政策運行存在梗阻

一項政策的完整運行，包括提出政策目標要求、具體制定政策、實際執行政策三個主要環節，只有三者保持一致，一項政策才能實際有效運行。雖然我國城鄉關系政策的目標和要求基本上都是指向城鄉兼顧、城鄉融合發展，但是受各種主客觀因素的影響，在具體制定政策時卻可能偏離這些目標和要求；還有就是根據正確的目標要求制定出了好的政策，但由于官員的思想認識不到位或政績觀出現偏差而導致這些好的政策難以落實到位。這兩種情況都會產生政策梗阻，導致一些很好的政策目標要求不能在實際工作中落實，甚至一些做法與這些正確的目標要求背道而馳。在我國城鄉發展的多個階段都有這種現象：社會主義革命和建設時期，我們關于城鄉關系的政策目標要求是“城鄉兼顧”“工農并舉”，但在政策的實際制定和執行中反而是“重工輕農”一直在起作用，以至于形成了“以農補工、以鄉養城”的現實；黨的十一屆三中全會以后，“城鄉互動”被確立為處理城鄉關系的基本原則，但在實踐中卻變成了城市偏向，城市的發展快于農村，城鄉差距拉大；黨的十三屆四中全會以后，強調“城鄉協調發展”，但由于改革措施力度不夠，“以農補工、以鄉養城”的政策偏向沒有得到有效糾正，城鄉之間的差距進一步拉大；黨的十六大以后，黨提出“統籌城鄉發展”戰略，城鄉統籌發展取得了一定成效，但在實踐中也存在財政支出依然偏向城市、“三農”支出仍然偏低、城鄉差距依然較大等問題。黨的十八大以來，一方面緊緊圍繞城鄉融合的方向推進政策改革，另一方面通過加強紀律建設和作風建設增強執行力，保證脫貧攻堅、鄉村振興等戰略措施落實落地，基本上實現了政策主張、政策制定、政策執行的一致，但也有少數官員由于政績觀錯位而青睞城市、輕視農村，重視工商業、忽視農業。

（三）中國城鄉關系政策改革缺乏協同

從我國城鄉關系政策的發展歷程看，我國城鄉二元體制經歷了一個漫長的發展過程，從社會主義改造起到改革開放之前，城鄉二元的戶籍制度、社會保障制度、社會管理制度等不斷運行并固化。在長期的運行中，這些制度不斷完善、互相配合：戶籍制度把人分為農民與非農并分別搭配不同的公共服務、社會保障和社會福利，統購統銷管控物資生產、銷售和供給，人民公社則是生產和社會管理一起抓，它們之間形成完整的閉環，共同支撐著社會的二元治理結構。但是，對城鄉二元制度進行改革時情況就不同了，往往是某一項制度（此處作廣義理解，包括法律、法規、規章、制度、政策等）單獨改革，要么是與其他的制度相抵觸改不下去，要么是改革后的制度與其他制度不配套在實際工作中運行不了。2014年，國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求“取消農業戶口與非農業戶口性質區分”，“統一登記為居民戶口”。而此后修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》規定，“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”，這就事實上強調了“農民”戶口性質，《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中取消農業戶口與非農業戶口性質區分的規定在這里就失去了意義。2019年中央“一號文件”在第6條“支持鄉村創新創業”中，明確提出“鼓勵外出農民工、高校畢業生、退伍軍人、城市各類人才返鄉下鄉創新創業”，“加快解決用地、信貸等困難”。而按照現有的政策框架，這些措施在落實過程中會遇到制度性障礙，尤其是土地方面的障礙。可以說，制度改革缺乏協同導致制度之間相互掣肘是建立城鄉一體的政策體系的主要難題，也是城鄉要素自由流動的最大障礙。

三、中國城鄉關系政策的發展路向

針對城鄉關系政策存在的問題，要按照建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的要求，進一步將以人民為中心貫徹到政策的制定和執行之中，按照系統、整體、協同的原則推動城鄉關系改革，構建一體化的城鄉政策。

（一）堅持以人民為中心的城鄉關系政策價值取向

中國共產黨百年來之所以能帶領人民實現中華民族從站起來、富起來到強起來的飛躍，一個極為重要的原因就是始終把人民放在心中的最高位置。要進一步推動城鄉融合發展，就要將以人民為中心的發展思想貫徹到城鄉關系政策的制定和執行中。一是要在政策制定和實施中傾注更多的人文關懷。人的發展離不開經濟發展，但是經濟發展不一定促進人的發展，如果片面地強調經濟發展，過度追求發展速度，則可能出現有增長、無發展的現象。黨的十八大以來強調“高質量發展”“以人民為中心的發展”，正是基于對這些問題的反思與糾偏。因此，在城鄉關系政策制定和執行中，要真正做到以人為本，改變把農村農業領域當作剩余勞動力的“蓄水池”和貧困人口的“蓄水池”的思維，把農民作為一個真正的主體來對待，使城鄉關系政策更人性化、更有溫度。二是牢固樹立城鄉公平發展理念。一方面，要維護農民群體的權利公平，使人們都能站在同一起跑線上；另一方面，要落實好農業農村優先發展，通過政策設計和制度安排給農民群體以更多實惠。三是要反映人民的真實需求，滿足人民對美好生活的需要。社會上有一種現象，一些官員、學者往往以自己認為的群眾需求代替群眾真實的需求。例如，有的學者和官員希望“把農村居民固化在農村”，認為在農村種幾畝承包地就可以過上田園牧歌式的生活。少數農民可能真的是這樣，但對于大多數農村青年來說，有限的承包地難以支撐他們的生活，艱辛的農業勞作亦非他們所愿，跳出農門、走向城鎮才是他們心之所向。所以，我們的政策不能想當然地認為，對“農村人”，只需要保護他在農村種地的利益，而不必為他創造更好的進城條件，而對“城里人”（包括外出農民工、高校畢業生、退伍軍人、城市各類人才等），則不能讓他到農村承包土地務農。這種僵化的思維既不符合人們的真實心理，也不符合我國現實，既不符合歷史發展趨勢，也不利于城鄉融合發展。

（二）推動城鄉關系政策有效運行

政績考評方式是地方政府和地方官員工作的指揮棒。農業投入大、見效慢，很難看到政績，而發展工業則能在短期內看到成效，容易顯現政績，這是一些地方政府和地方官員重城輕鄉、重工輕農的主要原因。因此，要推動城鄉融合發展相關政策落實，僅僅依靠提高對農業農村重要性的認識是不夠的，更重要的是完善政績考核方式，將城鄉融合發展工作績效納入政績考核。一方面，要建立科學、全面、易操作的考核評價體系。可以將農業農村發展“四優先”與城鄉融合“五化”相結合，設置五個方面的指標：城鄉空間融合，包括城鄉規劃一體化、交通路網、網絡通信等指標；城鄉經濟融合，包括城鄉產業發展、人員流動、財政扶持、金融支持、居民收入、恩格爾系數等指標；城鄉社會融合，包括公共服務、社會保障、基層治理等指標；城鄉文化融合，包括家庭文教娛樂支出、公共文化設施配套等指標；城鄉生態融合，包括安全飲用水普及率、衛生廁所普及率、人均綠地面積、萬元GDP能耗、節水灌溉面積、人工造林等指標。通過這些指標，綜合反映地方黨委政府統籌推進新型城鎮化和鄉村振興戰略的力度。另一方面，應充分發揮城鄉融合發展考評結果的評價、導向和預警作用。一是發揮考評結果的評價作用，指標體系建立起來后，每年嚴格按照指標體系進行考核，將考核結果作為評價各區域、部門城鄉融合發展工作成效的重要依據；二是發揮考評結果的導向作用，結合城鄉融合發展各項指標的得分情況，比較分析實際值與目標值的偏離度，為地方黨委政府推進城鄉融合發展提供指引；三是發揮考評結果的預警作用，通過綜合分析不同地區各級指標的均衡性，找出影響城鄉融合發展的問題和制約因素，形成預警情況專題報告，供領導決策參考。

（三）構建一體化的城鄉政策體系

針對我國城鄉關系政策改革缺乏協同這一突出問題，應按照黨的十九大提出的“建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系”的要求，對戶籍、農村產權、基層治理、公共服務和社會保障等制度進行綜合改革，打破城鄉融合政策“中梗阻”。一是貫徹《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，落實“取消農業戶口與非農業戶口性質區分”的規定，在放開城市入戶限制的同時，農村也應該對城市開放，允許“城里人”下鄉，從而使人口這一最重要的要素可以在城鄉之間自由流動、優化配置。二是推動農村產權改革。在保護農民利益、保障農村土地集體所有的基礎上，對土地承包權、宅基地使用權、房屋所有權、農村集體經濟組織成員資格權進行更深入的改革，破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多地向鄉村流動，為鄉村振興注入新動能。三是改革城鄉基本公共服務和社會保障政策。推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基礎教育體系、醫療衛生服務體系、公共文化服務體系、社會保險體系、社會救助體系，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。四是改革城鄉基層治理政策。在我國城鄉基層社會治理中存在著兩個體系，城市是社區治理，鄉村則是村民自治。我國社區治理已逐漸與時代發展相適應，向開放性、服務性方向轉化，而村民自治是建立在村民不流動的基礎上的，具有封閉、排外的特征，越來越不適應城鄉人員頻繁流動的實際。因此，要順應社會發展趨勢，認真貫徹落實《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，根據“城鄉社區是社會治理的基本單元”的定位，有序推動村改社區，形成城鄉一體的基層治理方式。

①《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第237頁。

②③④⑤中共中央黨史研究室編：《中國共產黨的九十年》，中共黨史出版社、黨建讀物出版社2016年版，第36、63、297、338頁。

⑥⑦《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社1991年版，第68、295頁。

⑧《建國以來重要文獻選編》第4冊，中央文獻出版社1991年版，第398頁。

⑨《建國以來重要文獻選編》第11冊，中央文獻出版社1991年版，第16頁。

⑩國務院發展研究中心農村部課題組：《從城鄉二元到城鄉一體——我國城鄉二元體制的突出矛盾與未來走向》，《管理世界》2014年第9期。

?《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，第121頁。

?《中共中央、國務院關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，《人民日報》1985年3月25日。

??《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第525、524頁。

??《十八大以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社2016年版，第31、31頁。

?黨國英：《鄉村振興長策思考》，《農村工作通訊》2017年第21期。

?《十九大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2019年版，第756頁。

?黨國英：《論城鄉社會治理一體化的必要性與實現路徑——關于實現“市域社會治理現代化”的思考》，《中國農村經濟》2020年第2期。