司法鑒定機構性質定位和體制機制問題研究

江勝超，陳向芳

（1.福建省司法廳，福建 福州 350003； 2.福州大學 至誠學院，福建 福州 350002）

自2005 年《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）頒布實施以來，面向社會服務的司法鑒定機構在司法行政部門統一登記，建立了統一的司法鑒定管理體制。 然而，由于頂層制度設計過于簡約，司法鑒定機構在性質定位、管理體制、運行機制等方面不夠明確或不夠完善，長期困擾司法鑒定登記管理工作，也制約了司法鑒定事業的進一步改革發展。

1 性質定位上存在的三個爭議

根據《決定》和司法部《司法鑒定機構登記管理辦法》（司法部令第95 號）規定，結合機構登記管理實踐中反映出的問題，司法鑒定機構性質定位主要存在三個爭議：（1）司法鑒定機構準入登記是設立登記還是資質許可；（2）司法鑒定機構是否具備法人資格；（3）司法鑒定機構是不是公益性組織。

1.1 設立登記還是資質許可

《決定》第六條規定：“申請從事司法鑒定的個人、法人或者其他組織，由省級人民政府司法行政部門審核，對符合條件的予以登記。” 《決定》全文沒有出現“設立”的字眼，那么從《決定》的措辭理解，司法行政部門對擬從事司法鑒定業務的法人或者其他組織進行登記，頒發《司法鑒定許可證》，允許其從事核定范圍的司法鑒定業務，應當屬于行政許可性質的登記行為。 行政許可的相對人是申請從事司法鑒定業務的“法人或者其他組織”，其是《司法鑒定許可證》的持證人，申請人的名稱就是司法鑒定機構名稱，司法鑒定機構無須另起字號。 但是，《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定釋義》在解釋第六條時，將法人或者其他組織“申請從事司法鑒定”理解為“申請設立鑒定機構”，切換了法條的字面含義，為設立登記留下了制度空間。

2005 年，司法部頒布實施的《司法鑒定機構登記管理辦法》（以下簡稱《辦法》）作為《決定》的配套規章。 《辦法》第十六條進一步規定：“申請設立具有獨立法人資格的司法鑒定機構，除應當提交本辦法第十五條規定的申請材料外，還應當提交司法鑒定機構章程，按照司法鑒定機構名稱管理的有關規定向司法行政機關報核其機構名稱。” 也就是說，允許在申請主體之外另行設立法人資格司法鑒定機構，另起字號。 2005 年，司法部辦公廳印發《司法行政機關司法鑒定登記管理文本格式（試行）》，作為《辦法》的配套文件使用。 該文件附件《司法鑒定機構預核名稱的說明》規定：“獨立設立的司法鑒定機構名稱由‘所在行政區域+字號+司法鑒定所（中心）’組成；依托法人、其他組織設立的司法鑒定機構，其名稱可以沿用法人、其他組織名稱或者由‘法人、其他組織名稱+司法鑒定室（所或中心）’組成。” 這樣一來，司法鑒定機構可以有三種命名方式，其中一種沿用申請主體名稱，不產生新的組織機構，其他兩種命名方式實際上是在原申請主體之外另行設立新的組織機構。 司法鑒定機構命名方式看起來簡單，實際上涉及機構設置模式的選擇。 司法鑒定機構另起名稱的模式顯示，司法行政部門頒發的《司法鑒定許可證》既是資質許可證書，同時也是機構設立登記證書，發揮了類似企業營業執照、機關事業單位法人登記證、社團法人登記證的功能。

實踐層面，2005 年以來全國各地司法行政機關基本采用設立登記模式，而不是資質許可模式。 截至2019 年底，編入全國司法鑒定機構名冊的機構有3 055 家。 其中，以“所在行政區域+字號+司法鑒定所（中心）”命名的獨立法人機構2 155 家，占70.5%；以“法人、其他組織名稱+司法鑒定室（所或中心）”命名的非獨立法人機構759 家，占24.9%；沿用申請主體名稱的機構141 家，占4.6%，分布在13 個省份。

在2005—2015 年間，申請人拿到《司法鑒定許可證》后，需要向組織機構代碼管理部門申請代碼證。 2016 年以后，國家實行法人和其他組織統一社會信用代碼制度。 司法部對《司法鑒定許可證》記載事項進行了調整，將原來的登記事項“許可證號”改為“統一社會信用代碼”。 司法部、國家質檢總局聯合下發了《關于做好全國法律服務機構組織機構代碼到期換證賦碼工作的通知》，將原來的“組織機構代碼”轉換為“統一社會信用代碼”，《組織機構代碼證》和《司法鑒定許可證》合二為一，《司法鑒定許可證》涵蓋了《組織機構代碼證》的功能。 自此，司法鑒定機構作為一類獨特的組織機構具備了完整的形式要件。 司法行政部門登記的司法鑒定機構，與工商部門登記的企業、民政部門登記的社團、編制管理部門登記的機關事業單位一樣，成為一類獨特的組織機構類別，在國家統一社會信用代碼標準庫中的代號為“34”。

綜上，按照《決定》措辭理解，司法鑒定機構登記行為是資質許可。 《辦法》允許選擇資質許可或者設立登記，包括登記為法人或其他組織。 實踐中，全國各地基本選擇設立登記模式。 司法鑒定機構作為一種組織機構類型，已經得到組織機構代碼管理部門的認可。

1.2 法人還是其他組織

法人屬于民法上的概念，法人的資格條件由民法規定。 《民法典》對法人成立只作原則性規定，將具體條件和程序上的要求留給專門的法律法規去規定。 《民法典》總則第五十八條規定：“法人應當依法成立。 法人應當有自己的名稱、組織機構、住所、財產或者經費。 法人成立的具體條件和程序，依照法律、行政法規的規定。 設立法人，法律、行政法規規定須經有關機關批準的，依照其規定。” 這就表明，按照立法權限只有法律、行政法規才能規定法人成立的條件和程序，地方性法規、地方政府規章、部門規章均無權作此類規定。 因此，如果將司法鑒定機構當作一種獨立的法人類型，其登記成立必須有法律或行政法規的規定。 《決定》可以視為廣義上的法律，但其并沒有規定另行設立組織機構。 而司法部的《辦法》屬于部門規章，法律位階不夠。 《辦法》作為司法鑒定機構成立的“母法”，除了法律位階不夠外，在組織機構的頂層制度設計上也存在不足。

《辦法》沒有針對司法鑒定機構的獨立法人地位作出完整的制度設計，“具有獨立法人資格的司法鑒定機構”與不具有獨立法人資格的司法鑒定機構，除了機構名稱和機構章程這兩點外，幾乎沒有差別。 與事業單位、公司、社團等組織機構的制度設計相比，法人型司法鑒定機構法律人格制度構建的完整性存在差距。 對照《全國法院民商事審判工作會議紀要》對公司獨立人格的認定規則，司法鑒定機構也存在人格混同的問題，混同的對象是其設立人、發起人、投資人，并主要表現在以下三個方面：第一，財產混同。 鑒定機構與其設立人、發起人、投資人的產權無法嚴格區分， 財務活動缺乏規則，經營收益歸屬不明確，雙方利益邊界不清晰。 第二，人員混同。 鑒定機構與設立主體人員交叉，鑒定機構的“法定代表人”是設立主體的法定代表人還是自身的法定代表人，“法定代表人”與“機構負責人”是什么關系，其各自有什么職責權限，這些問題都缺乏具體規定。第三，法律地位不明確。司法鑒定機構不是企業，不適用《公司法》，無法套用母公司與子公司或者總公司與分公司的模式來處理設立主體與鑒定機構之間的關系。 司法鑒定機構也不是社團，無法按照社團發起人與社團的關系、社團與會員的關系來認定利益相關者之間的關系。 由此，投資人投入到鑒定機構的財產、資金屬于股權投資、捐贈、還是借用，投資人對于鑒定機構是股東、捐贈人還是債權人，目前無法明確。

2017 年11 月，司法部下發《關于嚴格準入嚴格監管 提高司法鑒定質量和公信力的意見》規定：“設立鑒定機構的法人或者其他組織終止的， 應當注銷其司法鑒定許可。” 這等于要求鑒定機構的存續以其設立主體的存續為前提。 2018 年8 月，司法部、國家市場監督管理總局聯合下發《關于規范和推進司法鑒定認證認可工作的通知》，要求以司法鑒定機構的設立主體名義進行實驗室認證認可，等于剝奪司法鑒定機構申請認證認可的資格。 這兩個文件的精神，實際上都是將司法鑒定機構視為依托原設立主體的組織，否定司法鑒定機構的獨立法人資格。 由于早期部分司法鑒定機構的申請主體并非投資人，屬于掛名申報，有的掛靠單位實際上已經不存在，有的掛靠單位與司法鑒定機構沒有實際聯系。 掛靠問題使得司法鑒定機構的產權和決策權的歸屬進一步復雜化，從根本上制約了司法鑒定機構的存續和發展。

綜上，獨立法人司法鑒定機構作為一類新的組織機構、新的行政管理對象，在頂層制度設計上存在欠缺，司法鑒定機構與發起人、投資人、設立人的法律關系不清晰，機構法律地位不明確，法人治理結構不完善，客觀上影響了其獨立法人資格的認定。

1.3 營利性還是非營利性

在討論司法鑒定機構的性質之前，首先需要了解法律對營利法人、非營利法人的界定。 《民法典》將法人分為營利法人、非營利法人、特別法人三個類別。 第七十六條規定：“以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人。 營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業法人等。 ”第八十七條規定：“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。 非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。 ”第九十五條規定：“為公益目的成立的非營利法人終止時，不得向出資人、設立人或者會員分配剩余財產。” 可見，營利法人與非營利法人的區別有兩點：第一，是否以營利為目的而設立；第二，是否向出資人分配利潤。 另外還要注意，非營利法人并不等于公益法人，法律對公益法人有著更為嚴格的界定，公益法人終止后剩余財產的處置有特殊要求。具體到司法鑒定行業，只有事業單位設立的機構，才可能達到公益法人的條件。

由于《決定》和《辦法》對司法鑒定機構的性質均沒有規定，現行司法鑒定管理法律法規規章均沒有“營利”“非營利”“公益”等措辭或者表述，司法鑒定機構是營利性機構還是非營利性機構，長期以來一直存在爭議。 主張營利性的理由主要有：（1）司法鑒定機構作為自籌經費的單位，沒有政府財政補貼，需要以經營收入來支撐其運營費用；（2）企業設立司法鑒定機構并非出于公益目的，投資者必然要分配利潤；（3）司法鑒定機構非營利性的定位不符合現實情況。 主張非營利性的理由主要有：（1）司法鑒定活動關系到司法公正，屬于司法工作的延伸，不能以營利為目的；（2）趨利性容易引發道德風險，司法鑒定不能走市場化道路；（3）營利性定位不利于提高社會公信力。 還有人認為，司法鑒定機構營利性問題是個偽命題。 這是因為：由事業單位設立的司法鑒定機構不以分配利潤為目的，自然是非營利性的；而企業設立司法鑒定機構必然以取得利潤為目的，自然是營利性的。 因此，不能一概而論。

綜上，可認為司法鑒定機構從主體上無法統一定性為營利性或者非營利性，其可能是營利法人，也可能是非營利法人。 司法鑒定的公益性、非營利性并不是指司法鑒定機構的主體性質，而是指司法鑒定事業或者司法鑒定活動的性質，主要體現在以下三個方面：第一，司法鑒定收費屬于政府指導價，司法鑒定機構不能超過標準收費；第二，司法鑒定機構必須承擔一定的法律援助義務，不論其盈利還是虧損；第三，司法鑒定機構不得拒絕委托，不得因個案無利可圖而不受理案件。 此外還需要明確，司法鑒定機構的營利性或者非營利性，僅針對法人司法鑒定機構而言。 《民法典》沒有對非法人組織作營利性和非營利性分類，因為非法人組織本身沒有獨立財產、不能獨立承擔民事責任、不具備完全法律人格，區分營利性和非營利性在法律上沒有意義。

2 體制機制存在的問題

由于司法鑒定機構性質定位不清，司法鑒定機構準入登記、日常監督管理、質量運行體系等方面存在不同程度的爭議，影響司法鑒定事業的健康發展。 這些問題在獨立法人司法鑒定機構方面表現最為突出。 下文將針對獨立法人司法鑒定機構存在的問題進行分析。

2.1 準入條件不夠明確

《決定》規定法人或者其他組織申請從事司法鑒定業務的條件是：（1）有明確的業務范圍；（2）有在業務范圍內進行司法鑒定所必需的儀器、設備；（3）有在業務范圍內進行司法鑒定所必需的依法通過計量認證或者實驗室認可的檢測實驗室；（4）每項司法鑒定業務有3 名以上鑒定人。 在《決定》基礎上，《辦法》增加了兩個條件：（1）有自己的名稱、住所；（2）有不少于20～100 萬人民幣的資金。 同時，增加了三項申請材料：（1）相關的行業資格、資質證明；（2）相關的內部管理制度材料；（3）機構章程（僅限設立獨立法人的司法鑒定機構）。 以上規定條件從字面上看是明確的，但在實際操作中卻有不少模糊之處。

2.1.1 關于設立資金

按照《辦法》的規定，申請人要有不少于20～100萬人民幣的資金。 這涉及幾個問題：這個資金是設立主體自身資金還是擬設鑒定機構資金？ 如果是設立主體自身資金，那么其與新設的鑒定機構有什么關系，資金金額如何認定，是設立主體銀行賬戶的流動資金還是其他資產？ 如果是設立主體投到擬設機構的資金，那么設立主體投入的資金屬于股權投資、借款還是捐贈？資金用途是否有限定？這些問題在法律上都沒有明確。 而且，由于國家沒有建立司法鑒定機構財務會計準則，機構賬戶資金進出缺乏明確的規則，資金數額難以反映機構經濟狀況，對申請人設立資金的要求沒有實際意義。

2.1.2 關于人員和設施設備

《決定》和《辦法》都要求申請主體具備相應的鑒定人員、設施設備。 如果設施設備的產權應該屬于設立主體，鑒定人員的身份關系也應屬于設立主體，那么鑒定機構就沒有獨立的財產和人員，開展業務活動必然要受制于設立主體，與其獨立法人資格并不相稱。 如果設施設備和人員屬于擬成立的司法鑒定機構，那么設施設備所有權從什么時候轉移、如何認定，設立主體對司法鑒定機構投入的資產的性質是股權投資、借用，還是捐贈？ 人員身份什么時候轉移，以及社保關系是否移轉？

2.1.3 關于檢測實驗室資質

由于檢測實驗室資質屬于設立主體，鑒定機構的檢測能力只能依托設立主體，實際上無法獨立運行。 實踐中的常用做法是，以有資質的主體的名義申請設立司法鑒定機構，機構設立后再建設自己的實驗室并申請資質認定。 這樣一來，法律關于申請主體具有實驗室資質的準入要求便失去意義。 《決定》將通過計量認證或實驗室認可的檢測實驗室作為所有類別的司法鑒定機構的法定準入條件之一。 但實際上，司法鑒定項目有檢測檢驗類和檢查評估類的區分，檢查評估類主要依靠鑒定人的經驗判斷，與檢測實驗室關系不大，認證認可部門也沒有開展相應的認證認可活動。 因此，登記機關只能要求檢測檢驗類項目在準入前需通過認證認可，檢查評估類項目不作要求，導致實際操作與法律規定差距較大，準入登記存在一定的法律風險。

2.2 運行管理機制不健全

2.2.1 缺乏法人治理結構

司法鑒定機構沒有明確的決策、執行、監督權限劃分。 多數司法鑒定機構《章程》規定司法鑒定人會議制度是司法鑒定機構的組織機構，但司法鑒定人不是司法鑒定機構的投資者，只是司法鑒定機構聘用的勞動者，由被雇傭人員行使決策權并不符合常理。 司法鑒定機構的投資者掌控鑒定機構重大決策，是司法鑒定機構的實際控制人，但這些投資者有的不在機構擔任職務，而是指定他人掛名，鑒定行業存在幕后老板現象。 鑒定意見鑒定人負責制與鑒定機構投資人承擔經營風險存在內在矛盾，鑒定意見是否被采信對鑒定人的利益沒有影響，這樣的制度設計顯然不合理。

2.2.2 社會地位不明確

在實踐中的不同場合、領域，對司法鑒定機構有企業、民辦非企業、社會服務機構、市場中介組織、準司法機構等提法，提法眾多本身已經說明司法鑒定體制的混亂程度。 由于體制不清、性質不明，司法鑒定機構在繳納稅費、享受國家優惠政策、經營成本核算等方面存在不同程度障礙。 比如，民營司法鑒定機構目前參照民營企業繳納稅費，但是司法鑒定機構沒有在工商部門登記，有關部門不認為司法鑒定機構是企業，不允許司法鑒定機構申報高新技術企業等資質，不予享受企業人才引進方面的優惠。

2.2.3 趨利取向明顯

由于缺乏司法鑒定機構財務會計準則，司法鑒定機構注冊資金、營業收入的用途沒有規定，實踐中，司法鑒定機構資金使用比較隨意，司法鑒定機構資產與投資人個人財產混用，賬戶資金可以按照實際控制人的意見隨便轉入、轉出。 民營機構投資人為了利潤最大化，千方百計搞創收，不顧個案鑒定條件和本機構技術能力，盡量多收案件，拆解項目以抬高收費。 為壓縮鑒定成本，簡化技術細節，影響案件質量。

2.3 可持續發展面臨挑戰

2.3.1 出具數據存在合法性問題

《中華人民共和國認證認可條例》第十五條規定，向社會出具具有證明作用的數據和結果的檢查機構、實驗室，應當具備有關法律、行政法規規定的基本條件和能力，并依法經認定后，方可從事相應活動。 具體到司法鑒定行業，從事法醫毒物、法醫物證、微量物證、生態環境損害等檢測類鑒定項目的機構，其實驗室必須通過認證認可，出具的司法鑒定意見才具有法律效力。2018 年《司法部 國家市場監督管理總局關于規范和推進司法鑒定認證認可工作的通知》下發后，省級市場監督管理部門要求設立主體申請認證認可，不再接受司法鑒定機構認證認可申請，現有鑒定機構的實驗室資質問題已凸顯出來。

由于歷史原因，有的機構設立主體并非檢測公司，根本無法適應《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》規定的條件。 一方面，有的機構屬于借用設立主體作為發起人成立的，司法鑒定機構與設立主體沒有實際聯系，各自都有實際控制人，司法鑒定機構無法推動設立主體申請認證認可。 有的鑒定機構的設立主體早已吊銷或者注銷，根本不可能去申請認證認可。 另一方面，設立主體與司法鑒定機構為互相獨立的兩個法人，設立主體的資質不能視為司法鑒定機構的資質，司法鑒定機構以設立主體的計量認證資質出具數據，必然存在合法性問題。

2.3.2 市場化模式弊端明顯

司法鑒定業務的主要委托方是法院和公安機關，案源的集中度較高，辦案機關作為合同甲方，對司法鑒定機構擁有強大的話語權。 各地中級人民法院按照自己的要求，有選擇地將司法鑒定機構納入名冊。 一旦司法鑒定機構沒有納入當地法院名冊，也就沒有機會接受法院委托，案源不足導致其生存困難。 為了方便工作，公安機關一般通過招標方式選擇長期合作的司法鑒定機構。 由于多方面原因，公安機關往往要求參與投標的司法鑒定機構“大而全”，具備多個類別的鑒定資質。 為了滿足公安機關的要求，避免在投標資格審查環節被淘汰，各司法鑒定機構大量投入資金購買設備、聘用人員，紛紛申請增加鑒定項目。 但是，全社會的案件資源總量基本穩定，鑒定市場供大于求的問題更加突出，技術資源過剩的局面長期存在。 在招投標模式下，最終中標的只有一家機構，其他機構面臨創收壓力，只能千方百計降低運行成本，這必然影響到司法鑒定質量。 從業務類別上看，物證類的微量鑒定、聲像資料類鑒定等項目對技術條件要求很高，但案件量特別少，業務收入難以支撐這些項目的運轉。 司法鑒定活動應當遵循科學、獨立、客觀、公正的原則，鑒定結果不可能都符合委托方預期，不適用“付費者滿意”的市場邏輯。 司法鑒定活動存在不充分競爭和逆向淘汰問題，完全市場化不利于司法鑒定事業健康發展。

3 原因分析

3.1 改革不夠系統深入

現行司法鑒定登記管理體制是司法改革的產物。 長期以來，我國是職權主義的訴訟模式，相應地，公安、法院、檢察院、國家安全機關都設立自己的技術鑒定部門。 1998 年，司法部“三定”規定增加了登記社會鑒定機構的職責，此后，司法行政部門陸續登記了一些社會鑒定機構。 這個時期的司法鑒定管理體制存在兩個方面的問題：一是登記管理分散，鑒定標準不統一，存在多頭鑒定、重復鑒定；二是偵查機關自偵自鑒、檢察機關自鑒自訴、審判機關自鑒自審，鑒定過程不透明，權力過于集中，廣受詬病。 為了理順這些問題，與當時的司法改革相配套，全國人大常委會頒布實施《決定》建立了統一的司法鑒定管理體制，要求面向社會服務的司法鑒定機構在司法行政部門統一登記、公布名冊，偵查機關的內設司法鑒定機構不得面向社會接受委托，法院和司法行政部門不得設立司法鑒定機構。

由此可見，《決定》的任務主要是解決司法鑒定機構管理部門分散、管理體制不統一的問題。 從目前的情況看，其立法目的基本實現。 但是，正因為《決定》 的主要任務是解決司法鑒定機構統一管理的問題，因而《決定》內容只有極其簡約的十八個條款，只對當時認為比較緊迫的、能夠達成共識的問題給予明確，對司法鑒定機構的運轉模式、性質定位并沒有具體規定。 特別是《決定》對申請從事司法鑒定業務的“法人或其他組織”的性質沒有界定，這意味著企業、事業單位都可以提出申請，也就是說，司法鑒定機構可能是非營利性的事業單位，也可能是營利性的企業單位。 自《決定》頒布實施以來沒有實質性修訂，國家層面也沒有《司法鑒定管理法》的立法計劃，因而這些爭議和問題將長期存在。

3.2 發展路徑隱含分歧

為了貫徹落實《決定》，司法部于2005 年制定頒布兩個部門規章《司法鑒定機構登記管理辦法》《司法鑒定人登記管理辦法》及相關配套文件，成為司法鑒定機構登記管理最為重要的依據。 然而，由于立法權限等方面的原因，規章對司法鑒定機構的法律性質也沒有定義。 按照《司法鑒定機構登記管理辦法》的規定，司法鑒定機構審批既可以采取對申請主體發放司法鑒定執業資質的方式，也可以在原申請主體之外新設司法鑒定機構，包括獨立法人司法鑒定機構和非獨立法人司法鑒定機構。 資質許可、成立法人機構、成立非法人機構表面上看都是發放許可證書，然而卻是三種完全不同的發展方向。 由于其對應不同的申請條件，產生不同的運行模式，必然導致不同的法律后果。 特別是在原申請主體之外再成立新機構的模式，創造了一類新的組織機構，必然帶來制度上的銜接問題。

從組織機構管理運行的角度看，每一類獨立的組織機構類別都需要一套體系完整、邏輯周延的體制機制，以保障這套制度與國家的其他法律制度的良好銜接。 遺憾的是，現有司法鑒定制度設計還遠遠達不到這個程度，還有相當多的制度空白。 實踐中，由于司法鑒定機構屬于新生事物、總量很少，在國家組織機構體系中占據比例非常小，社會影響力不大、認識度不高。 在外界看來，這類機構沒有在編制管理部門登記，因而不是事業單位；沒有在工商管理部門登記，不是企業單位；沒有在民政部門登記，不是民辦非企業單位或者社團。 同時，這類機構不像律師事務所、公證機構有明確的法律規定，其法律性質并不清晰，獨立法人地位得不到社會認可。 因而，司法鑒定機構在辦稅、人員社保、國家優惠政策享受等方面遇到困難便難以避免。

3.3 政策環境發生變化

《決定》頒布實施以后的一段時期，各級司法行政部門本著積極發展司法鑒定事業的思路，力爭將司法鑒定打造成為一個新的行業。 為了將司法鑒定機構作為獨立的管理對象，塑造司法鑒定機構的公益性形象，各地司法行政部門普遍采取設立新機構的審批登記模式，由此產生一類新的組織機構。 實踐中，無論是官方還是司法鑒定機構自身都將司法鑒定機構視為獨立的單位，機構設立后與設立主體就不再有實際聯系，導致設立主體與鑒定機構“兩張皮”的現象非常普遍。

近年來，隨著社會形勢的變化以及行政責任的強化，各部門對行政管理工作趨于謹慎。 司法部發布《關于嚴格準入 嚴格監管 提高司法鑒定質量和公信力的意見》，整頓注銷“四類外”鑒定項目。司法部、國家市場監管總局《關于規范和推進司法鑒定認證認可工作的通知》發布后，市場監管部門將司法鑒定機構視為依托法人或其他組織的實體，剝奪了司法鑒定機構申請認證認可的機會。 因國家政策急劇變化，各省市原來推行的司法鑒定機構認證認可工作被迫中止，司法鑒定機構的生存發展面臨考驗。

4 司法鑒定體制機制重構的建議

4.1 三種登記管理模式的比較

4.1.1 資質許可模式

在資質許可模式下，司法行政部門只對申請人發放《司法鑒定許可證》，沿用申請人的統一社會信用代碼，不產生新的組織機構。

（1）優點。①鑒定機構合法性問題得以解決。相對于設立登記審批模式，資質許可審批模式更符合《決定》精神，申請主體的資金、資格資質、工作人員與鑒定機構一體化，不存在鑒定機構與設立主體“兩張皮”的問題。 ②簡化行政審批工作。 資質許可審批模式以申請主體的名稱為鑒定機構名稱，無須另行起用新字號。 因沒有新的機構產生，無須向國家申請賦予統一社會信用代碼，登記信息無須上傳國家組織機構公示系統，大大簡化審批工作。 ③降低行政機關管理成本。 由于沒有產生新的機構類別，無須另行建立信用體系序列，司法行政部門無須管理機構的社保、納稅、財務、黨務，不承擔企業安全生產責任，可以將工作重心從管理機構和人員切換到管理司法鑒定資質，重點監管司法鑒定意見書質量。 在經營者嚴重違規需要吊銷《司法鑒定許可證》的情況下，不會引起經營主體滅失，不涉及人員失業、資產清算、民事債權債務處置、檔案處理等善后事務，行政處罰的實施風險更小。 ④降低企業自身管理成本。 按照資質許可模式，申請主體只是多了一項資質，其他的業務工作不變。 企業無須另立銀行賬戶、另行稅務登記，工作人員無須另外簽訂勞動合同、另立社保賬戶，企業運營成本不會顯著增加，無須依靠鑒定收費生存，經濟壓力相對較小，營利沖動會得到一定的控制。 ⑤淡化司法鑒定機構的性質定位問題。 司法鑒定資質與其他資格資質一樣，不改變申請者原有的主體性質。

（2）缺點。①機構名稱無法體現公益性。按照資質許可的模式，機構名稱將是某大學、醫院、中心、公司。以公司作為名稱的，無法體現公益性質。②對現有行業的沖擊較大。 對于新申請從事司法鑒定業務的單位而言，資質許可的模式沒有任何問題。 但是，現有2 155 家司法鑒定機構都有獨立的名稱，作為獨立法人在運作。 按照資質許可模式，現有機構需要重新登記，核發新的《司法鑒定許可證》。 考慮到，部分現有司法鑒定機構與設立主體只是掛靠關系，有的設立主體處于非正常經營狀態，使用原設立主體名稱重新登記不具有可行性。 現有司法鑒定機構經過多年經營，錄入人民法院名冊，積累了一定的品牌價值，改革會造成一定的價值損失。

4.1.2 設立獨立法人模式

設立獨立法人模式，即所在行政區域+字號+司法鑒定所（中心）的模式。

（1）優點。 ①機構名稱不會體現營利性特征，相比公司企業外在形象更好。 ②有利于將司法鑒定作為一個行業來管理，形成行業自律、行業認同，培育綜合性、專門性鑒定機構。 ③全國范圍內，企業作為申請主體設立的司法鑒定機構基本采用這種模式，已經形成一定的社會認可度。

（2）缺點。 ①司法鑒定機構與設立主體“兩張皮”。 機構設立后就與母體分離，設立主體原有的資質條件對于新的機構沒有意義，達不到遴選資質條件好的單位進入行業的目的。 司法鑒定機構與設立主體法律關系不明確，容易發生產權爭議。 ②出具報告的合法性問題。 目前，市場監管部門只接受設立主體作實驗室認證認可，司法鑒定機構本身不具備實驗室資質，出具報告存在合法性問題。 ③司法鑒定機構的法人資格還存在爭議，短期內難以協調解決，將長期影響機構發展。 ④主管部門行政管理成本和企業運行成本較高，機構面臨創收壓力。

4.1.3 非獨立法人模式

非獨立法人模式，即機構名稱為：申請主體名稱+司法鑒定所（中心），這是介于資質許可和設立法人之間的一種折中模式。

（1）優點。 ①司法鑒定機構與設立主體“兩張皮”的問題不會那么突出。 在目前司法鑒定機構申請認證認可尚未理順的情況下，把設立主體名稱與司法鑒定機構名稱連在一起，可緩解實驗室資質使用的合法性問題。 ②司法鑒定機構依托設立主體，可以利用設立主體的資質條件、設施設備，工作人員勞動關系可以保留在母體， 企業運行成本較低。③按照法律規定， 非法人組織不獨立承擔民事責任，法律上不區分營利性與非營利性，可以避開機構性質的爭議。

（2）缺點。 ①對于公司設立的機構，機構名稱無法體現公益性。 ②機構與母體的其他部分無法完全區別開來。 ③在目前司法鑒定機構申請認證認可尚未理順的情況下，使用設立主體實驗室資質存在的合法性問題不像獨立法人模式那么突出，但不等同于沒有任何問題。

4.2 對完善登記管理工作的建議

綜合比較以上三種模式，沒有任何一種模式能夠解決所有問題。 考慮到現有司法鑒定機構絕大部分是給名稱字號的模式，體制機制已經基本定型，為了不對行業沖擊過大，保持政策的延續性，筆者認為不宜采用資質許可的方式。 同時考慮到，法人鑒定機構與設立主體“兩張皮”的問題沒有根本的解決辦法，筆者認為新設司法鑒定機構也不宜采用設立獨立法人的方式。

4.2.1 新設機構采用非獨立法人登記管理模式

機構名稱統一為“設立主體名稱+司法鑒定中心”。 新設機構要依托社會上優質的技術資源，禁止單純為了做司法鑒定案件而設立的公司進入。 新機構申請的司法鑒定執業類別要與其主營業務密切相關，不允許增加與其主營業務無關的執業類別。比如，從事醫學檢測的公司不得跨界到電子數據領域。 之所以這樣規定，主要考慮到全國各省司法鑒定的案件資源總量有限，目前現有綜合性鑒定機構已經基本滿足訴訟需要，為了避免過度競爭導致的質量低下，不需要再發展更多綜合性機構。 為了行業健康發展，要逐步改變司法鑒定機構單純依靠鑒定收費維持生存的狀況。

4.2.2 現有機構按照實際條件整改歸類

現有機構確實具備法人條件的，要厘清與設立主體的關系，明確界定其法律地位，構建獨立的法律人格，完善法人治理結構。 現有法人機構實際上不具備法人條件的，名稱要改為“設立主體名稱+司法鑒定中心”，讓機構名稱與其實際運行狀況相符。同時，要協調市場監督管理部門支持，允許獨立法人的司法鑒定機構以自身名義申請認證認可，徹底消除出具數據的合法性問題。