再保證與再地區化:“印太戰略”背景下的中國與東南亞關系

2022-11-08 11:44:15劉若楠

東南亞研究 2022年3期

劉若楠

引言

特朗普政府2017年出臺的“印太戰略”掀起了新一輪中美地緣政治競爭。2021年初，拜登上臺后不僅明確了美國對華長期、全面的戰略競爭不可逆轉，而且高調繼承并進一步完善了“印太戰略”。在這一背景下，中國和東南亞國家面臨來自地區體系層次的不確定性有所增加。一方面，中美地緣政治競爭與高新科技、關鍵領域的供應鏈以及意識形態等領域的競爭相互交織，中國感受到了比以往更大的外部壓力；另一方面，東南亞國家也擔心美國對華強硬政策會招致中國的對等回應，迫使它們不得不在兩個大國之間“選邊站隊”，甚至被迫卷入中美沖突。

本文將圍繞美國“印太戰略”如何影響中國與東南亞國家的合作這一主題展開分析，嘗試回答以下問題：“印太戰略”給中國和東南亞國家分別帶來了怎樣的壓力？中國和東南亞國家為緩解各自的擔憂，在與對方發展關系時有哪些新的利益訴求？這些訴求在彼此的政策中如何體現，以及對雙方的合作產生了怎樣的影響？本文的核心內容將按如下順序展開：第一部分探討從特朗普政府到拜登政府，東南亞在美國“印太戰略”中的地位如何；第二部分揭示美國“印太戰略”對中國和東南亞國家分別構成怎樣的沖擊；第三部分回答中國和東南亞國家為緩解上述沖擊，在彼此的政策中開展了哪些合作。需要指出的是，盡管新冠肺炎疫情對各國對外關系(包括美國“印太戰略”的推進，以及中國與東南亞國家互動的方式、頻率和內容)都產生了不同程度的影響，但并沒有顯著改變中美實力對比和由競爭主導的關系，也沒有導致東南亞各國的國內政治失序和對外政策的劇變，因此本文不將疫情作為主要的影響因素加以討論。

一東南亞地區在美國“印太戰略”中的定位

長期以來，東南亞地區在美國亞太戰略中占據重要地位。奧巴馬政府時期，美國提出“亞太再平衡”戰略后推行更為積極的東南亞政策，不僅修正了小布什政府對東南亞的忽視和單邊主義，還簽署了《東南亞友好合作條約》，開啟與東盟的全方位接觸。特朗普政府提出 “印太戰略”之后，更加重視美日印澳四邊機制在地區合作中的作用，重點開展與部分東南亞國家的安全合作。拜登政府上臺后，美國推行“印太戰略”的升級版則強化了與東盟及其主導的地區合作機制的接觸。

(一)東南亞在特朗普時期“印太戰略”中的角色

自2017年底起，特朗普政府發起了新一輪中美戰略競爭。2018年，美國對中國發起三輪貿易制裁，中美兩國之間四個高級別對話機制也被擱置。隨著“印太戰略”的出臺和實質化，美國對華地緣政治競爭的意圖和計劃顯露無疑。此后，美國的東南亞政策被納入“印太戰略”框架中，以服務于與中國的全方位競爭。無論是特朗普政府還是拜登政府對東南亞國家的戰略定位，都是可以爭取的、用來限制乃至對抗中國的潛在伙伴(緬甸、老撾和柬埔寨除外)，但是兩屆政府選取的政策工具、議題領域和手段略有不同。

特朗普時期，美國東南亞政策的特點之一是，升級與部分東南亞國家的安全合作，以增加在南海問題上對抗中國的籌碼。美國國防部和印太司令部等部門與東南亞主要國家的安全合作較之奧巴馬政府時期均有所增加。2019年，美國先后發布的《印太戰略報告》和《自由與開放的印太：推進共同愿景》都凸顯了東南亞對于美國維持和強化安全存在的重要作用。在日本、印度和澳大利亞這三個“印太戰略”的支點國家之外，特朗普政府還在東南亞尋找志同道合的伙伴，尤為重視提升與越南的全面伙伴關系，修復與泰國、菲律賓兩個盟友的互信，以及鞏固與印尼、新加坡和馬來西亞的安全合作。典型的例證包括：美國航母兩度訪越，美國向越南移交2艘漢密爾頓級巡邏艦，首次邀請越南參加環太平洋軍演，與新加坡續簽1990年的《諒解備忘錄》，以及與印尼特種部隊關系正常化等。

特點之二是，在言語上積極表達對《東盟印太展望》(簡稱“《展望》”)和東盟中心地位的支持，但行動上對于構建與東南亞國家制度化的經濟合作和多邊關系重視程度不足。美國在東盟發布《展望》后10天左右表示了歡迎，同時指出東盟關于印太的原則與美國自由開放的“印太戰略”非常趨同。美國的盟友日本、澳大利亞和韓國也做出了相似的表態。然而，盡管美國在許多場合和聲明中強調尊重東盟中心性，但特朗普政府與東盟進行接觸并不積極。2017—2020年，美國參加東盟峰會代表的級別逐年降低，一定程度上表明其缺乏與東盟發展全面牢固關系的誠意。在經濟上，特朗普本人時常抨擊全球化和多邊主義，批評甚至無視多邊合作機制，而這些恰是東南亞國家認為的地區安全和繁榮的關鍵所在。例如，特朗普上任后立即退出“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP)談判，在“亞太經合組織”峰會上稱美國遭到了貿易伙伴的“欺騙和經濟侵略”，對越南兩度發起“301調查”等，以及將越南、馬來西亞和印尼列入所謂“貿易不平衡”的調查名單等。

綜上所述，特朗普政府總體上以東南亞國家與中國在安全上抗衡的意愿和能力的大小來衡量其價值，美國的東南亞政策從屬于對華戰略競爭，尤其是中美在南海軍事存在和活動的較量。與此同時，這一時期美國并不熱衷于與決策無約束力、行動力弱的東盟打交道，并認為美國在地區經貿合作中受損，不將經濟吸引作為安全上拉攏東南亞國家的配套手段。簡言之，特朗普時期的美國不僅偏離了長期以來在貿易和投資自由化方面的承諾，而且在安全上更為不加遮掩地依靠武力。

(二)“印太戰略”的完善與拜登政府的東南亞政策指向

由于對特朗普政府不滿，東南亞國家對拜登執政有所期待。2021年初，新加坡東南亞研究所的調查顯示，東南亞精英對美國發揮積極角色的歡迎程度以及美國作為戰略伙伴和安全提供者的認同感較2020年初有明顯上升。可見，疫情控制不力、種族問題蔓延等并沒有左右東南亞國家對美國的看法，核心因素在于美國政府換屆，東南亞國家對雙方關系的預期提高了。與特朗普政府相比，拜登及其團隊同樣視多數東南亞國家為中美戰略競爭中可爭取的伙伴。區別主要有二：一是政策手段上更倚重盟友和伙伴，更加認可多邊主義，促進盟友和伙伴之間的跨地區協調；二是在維持和升級既有安全合作的同時，聲稱更注重發展與主要東南亞國家多領域，尤其是經濟上的關系，增加雙方關系的廣度和厚度。

拜登政府的“印太戰略”針對中國的定位和性質沒有改變，即使在俄烏沖突白熱化的時期，美國依然將中國視為首要的防范對象。首先，拜登與前任最顯著的不同是，注重聯合盟友和伙伴，對華進行所謂的“融合威懾”。為此，其上臺后采取了一系列強化聯盟的措施，類似的舉動在對東南亞的外交中也有所體現。拜登政府執政后，潛在戰略支點國家的地位更加突出，尤其是安全伙伴新加坡和越南。《過渡時期國家安全戰略指南》在建設伙伴關系這一部分，在東盟之外單獨提及了新加坡和越南。2021年，美國國防部長奧斯汀和副總統哈里斯都訪問了新加坡和越南。與此同時，拜登政府對加深和拓展與東盟的外交表現出一定的熱情。2021年，拜登以視頻方式出席了東盟峰會，這是四年以來美國與東盟最高級別的接觸。2022年2月白宮發布的《印太戰略》圍繞美國對東盟的政策目標、措施以及合作方向進行了全方位闡述，表示要推動更多地召開與東盟的部長級會議，并促進東盟與“四方安全對話”(QUAD)以及南亞伙伴國等的合作。在美國的推動下，首次七國集團(G7)—東盟外長會議于2021年12月在線上舉行。2022年5月，拜登在白宮邀請東南亞國家領導人(或代表)參加了第二屆美國—東盟特別峰會。該會峰會時隔6年后再次召開，表明拜登較之其前任更有與東盟開展全方位合作的意愿。

其次，拜登政府與東南亞國家的合作將比特朗普時期內容更豐富，議題更廣泛，呈現出全方位和寬領域的特點。拜登在2021年底東亞峰會上提出擬發布“印太經濟框架”(IPEF)之后，美國商務部和貿易代表隨之與日本、韓國和新加坡等進行了磋商，同時力邀東南亞國家參與IPEF。2022年2月的《印太戰略》中確認了這一計劃擬于當年年初發布。IPEF將重點聚焦數字經濟、供應鏈安全、清潔能源和基建等領域。由于俄烏沖突將美國及其盟友的視線暫時轉移，加之IPEF在涵蓋哪些議題和地理范圍，是行政議程還是需要國會批準的協定等問題上存在爭議，拜登在2022年5月訪日時才宣布IPEF正式啟動。美國還于2021年9月與新加坡續簽《第三國培訓項目》并拓展了合作領域，后者作為美國介入東南亞事務的“顧問”和“中轉站”作用得以繼續強化。此外，針對東南亞國家存疑的價值觀外交和普遍擔心的“被迫選邊站”問題，拜登政府沒有以民主或人權為由向除緬甸之外的國家施加政治壓力，也曾口頭表態不會要求東南亞國家“選邊站隊”。

總體而言，從上任一年多的表現看，拜登政府致力于增強美國與東南亞關系的厚度和廣度，補齊自身競爭力的短板，目的是將東南亞納入與中國全方位競爭的戰略版圖之中。拜登政府一方面推動各地區盟友和伙伴之間的對外政策協調網絡化，試圖拉近東南亞國家與“四方安全對話”、七國集團等機制的關系；另一方面提出IPEF，同時調動歐洲、日本和澳大利亞等盟友共同兌現“印太戰略”的經濟承諾。然而，美國的東南亞政策經常面臨“信任赤字”的困擾，拜登政府的政策表態能否轉化為實踐，是否有足夠的資源投入，目前來看并不樂觀。

二美國“印太戰略”對中國與東南亞關系的沖擊

盡管特朗普政府和拜登政府的“印太戰略”在政策手段和覆蓋領域上有所區別，二者的本質和目標卻是一致的。“印太戰略”框架下美國兩任政府的東南亞政策都是由對華戰略競爭的需要主導。對中國和東南亞國家來說，“印太戰略”帶來的各種不確定性之中，影響最大的無疑是強化了雙方對中美戰略競爭激化的預期，具體表現為，不僅顯著提升了中國面臨的地緣政治壓力，也加劇了東南亞國家在中美之間“選邊站隊”的焦慮。因此，近期中國和東南亞國家各自的對外關系中都增加了對中美戰略競爭激化的風險管控，也反映在雙方對彼此的政策之中。總體來看，“印太戰略”出臺后，東南亞地區對中國的戰略價值有所提升，穩定和鞏固與東南亞國家的關系對于中國打破QUAD的安全圍堵、避免產業脫鉤，以及倡導開放包容的多邊主義至關重要。與此同時，東南亞國家也迫切地需要在各個大國間保持平衡，最大限度地防止成為中美戰略競爭的犧牲品。

(一)東南亞國家是中國緩解“印太戰略”壓力的關鍵

美國的“印太戰略”從多個方面對中國的國家利益構成了威脅。其中，不少威脅超越了地緣政治競爭的范疇，是全球性和綜合性的，并不局限在東南亞或所謂的“印太地區”。然而，作為中美地緣政治競爭的前線、中國最大的貿易對象之一以及地區多邊主義的典范，東南亞地區對于中國的重要性更加凸顯。在中國破局“印太戰略”的過程中，東南亞地區具有的不可替代的作用可以歸納為安全緩沖地帶、經貿橋梁和多邊主義旗幟。

第一，東南亞作為中國周邊安全緩沖地帶的作用更加關鍵。美國“印太戰略”選擇的主要支點國家是日本、澳大利亞和印度，它們的共同特征是視中國為首要對手，具有所謂民主價值觀以及一定的實力基礎。作為美國“印太戰略”“志同道合”的盟友和伙伴，三國分別從東北、東南和西南方向對中國形成安全壓力。在中國周邊與印太地理范圍重疊的區域，只有東南亞還沒有美國“印太戰略”的支點國家。因此，這一地區對中國打破“印太戰略”安全圍堵的重要性不言而喻。此外，“印太戰略”出臺以來，美國在南海軍事活動的頻次、范圍和強度都有所加強，不僅部署了海岸警衛隊，還聯合英日澳等盟友多次在南海舉行演習。美國國務卿蓬佩奧更是公開聲稱中國的南海主張“非法”。毫無疑問，中美南海軍事博弈較之以往更加激烈。在這一背景下，中國有更強烈的需求削弱美國在南海問題上與東南亞國家所謂的“議題聯合”，特別是可能的聯合軍事行動。

與此同時，在中美戰略競爭中的中立傾向使東南亞具備成為中國周邊安全緩沖地帶的可能性。多數東南亞國家實力弱小且尚未完成民族國家建構，加之文化和價值觀的多樣性，以及臨近中國的地理位置，幾乎不可能出現美國對華戰略競爭堅定的追隨者，即使在國內親美政治勢力強大的國家也是如此。總體來看，保持對美與對華關系的大致平衡符合東南亞國家的長遠利益。東南亞國家的對外行為直接反映了大國平衡的利益訴求，即使是在南海問題上與美國立場相近的越南和菲律賓也是如此。越南一直保持與中國黨政軍界的密切接觸，以平衡對美安全合作的升級，菲律賓則通過杜特爾特總統的對華溫和路線來中和軍方和外交部門的親美傾向。總之，對中國來說，一個追求中立的東南亞是可爭取的中美地緣政治競爭的“防火墻”。

第二，東南亞作為中國與全球產業鏈的橋梁作用更加凸顯。美國推出“印太戰略”后，將對華經貿關系安全化：一方面，擠壓中國科技企業的生存空間，阻止其獲得研發和市場上的領先優勢。比如，美國通過各種手段打擊華為5G的海外業務，鼓動盟友禁止使用華為5G設施。另一方面，無視現有的國際貿易規則，發動所謂的“對華貿易制裁”。特朗普政府2018年曾三次對從中國進口的商品加征關稅。拜登上任后，美國對華經濟競爭的著力點轉移到關鍵產業的脫鉤上，本質是以安全為由，打造將中國大陸排除在外的供應鏈聯盟。美國所謂的“供應鏈安全”與對華意識形態競爭相結合，強調所謂的“技術民主”或“民主供應鏈”。比如，美國試圖拉攏日本、韓國和中國臺灣地區組建所謂的“芯片聯盟”。并且，出于國內政治壓力的考慮，拜登政府也沒有降低特朗普政府時期設置的對華關稅。

中國的快速發展得益于對全球產業鏈分工的深入參與。拜登政府在關鍵產品和領域的“去中國化”舉措加劇了疫情暴發以來全球供應鏈的波動，不僅增加了中國外資，特別是制造業資本流出的壓力，也給中國高科技和高端制造業的發展造成了沖擊。為了對沖美國此舉，中國必須確保與除美國以外的重要經濟體之間的關系穩定。在中國排名靠前的貿易伙伴中，只有東盟不是美國對華科技戰和供應鏈脫鉤的主要合作伙伴。而且，中國與東盟的貿易以中間產品為主，東盟與其終端市場歐盟、美國的貿易量長期保持在高位，是全球產業鏈中的重要一環。2020年東盟超過歐盟躍升為中國第一大貿易伙伴，2021年東盟在中國對外貿易中的領先優勢繼續擴大。這既是中美貿易摩擦和美國對華產業脫鉤的結果，又表明東盟在中國與全球產業鏈對接過程中的橋梁作用更加不可替代。

第三，東南亞作為地區多邊主義的示范性作用更為重要。特朗普政府打著“美國優先”的旗號，掀起了“退出政治”和單邊主義的高潮。拜登上臺后宣稱美國將回歸多邊主義，但實際上是強化各類政治安全小集團，主要目標依然是打壓和孤立中國。2021年，QUAD舉行了兩次首腦峰會，美日韓三國的安全、軍事和外交部門也自同年4月起頻繁互動。美國與盟國在G7和“五眼聯盟”內的合作也有所升級，并在同年9月與英澳建立了名為“奧庫斯”(AUKUS)的三邊安全伙伴關系。針對美國上述做法，中國需要對美國主導的政治和安全小集團“去合法化”，在外交話語上揭露美國借多邊主義之名行集團對抗之實的做法。王毅外長曾在講話中指出：“我們要警惕具有一定迷惑性的‘偽多邊主義’，表面上打著重回多邊主義的旗號，實質上是要搞‘小圈子’和集團政治，甚至要以意識形態站隊、陣營之間選邊來割裂世界。”

在行為上，中國需要更大力度地支持包容開放的多邊主義，繼續主導或參與各類多邊合作。東南亞是中國周邊多邊主義最活躍、最成熟的地區，東盟也一直被視為地區多邊主義成功實踐的典范，其主導的各層次、各領域的多邊合作促進了多元文化和價值觀的和平共處，也推動了地區安全和繁榮的實現。對中國來說，東盟的中心地位對于防止美國借助“印太戰略”下的小多邊和小集團強化地區安全對抗是有利的。中國對多邊主義的理解與東南亞國家相似，不希望東盟被“印太戰略邊緣化”，反對集團政治打著多邊主義的旗號實施針對他國的干涉、孤立或對抗活動。王毅外長在2021年8月出席東亞峰會外長會議時指出：“東盟在地區合作中的中心地位不應被架空，現有的成熟區域合作機制不能再另起爐灶。”

綜上，在“印太戰略”背景下，東南亞是美國推出“印太戰略”之后大國地緣政治競爭的前沿地區。在美國不斷增加對華競爭的領域和強度的情況下，東南亞對于中國緩解安全壓力、應對經濟排擠和政治孤立越來越重要。對中國來說，東南亞不可替代的戰略價值有三：一是東南亞在安全上保持中立地位，因而可以作為中美地緣政治競爭中的緩沖地帶；二是東南亞在中國與全球價值鏈之間發揮了橋梁作用；三是東盟具有多元價值觀和平共存與包容性多邊主義的示范效應。

(二)東南亞國家“選邊站隊”的擔憂加劇

美國推出“印太戰略”以來，東南亞國家在經歷了最初的沉默后，相繼做出了差異化的反應。各國對美國“印太戰略”的接受度有明顯的差異，越南相對積極；不同國家對東盟中心性遭受沖擊的反應也存在區別，印尼和新加坡對東盟的“邊緣化”最為擔憂。同時，在“印太戰略”下，東南亞國家壓力的大小和機遇的多少還會因領域而不同。然而，不愿意看到中美戰略競爭走向沖突，希望與中美都保持緊密的經濟和外交關系幾乎是所有東南亞國家的共同愿景，也符合其國家利益。對中美戰略競爭失控的預期無疑增加了東南亞國家“選邊站隊”的焦慮。

東南亞國家“選邊站隊”的壓力首先來自被迫卷入中美南海軍事對抗的可能性增大。“印太戰略”出臺后，美國不僅增加了在南海軍事活動的頻率和強度，而且拉攏英法等盟友參與所謂的“自由航行和飛越”行動。而中國已經具備了在實際控制的爭議島礁和附近海域投送軍事力量的能力。東南亞中小國家普遍擔心，中美在南海發生激烈對抗的可能性上升。南海局勢的不平靜還體現在近年來中國與其他聲索國之間不時發生小規模的海上摩擦，例如中越萬安灘對峙、中菲撞船事件以及馬來西亞聲稱的“軍機事件”。在這一背景下，東南亞聲索國有較強的動力在安全上向美國靠攏，與美國及其盟友開展更緊密的防務合作，同時力爭在與中國就“南海行為準則”談判時加入有約束力的條款。

如果說東南亞國家為了避免卷入日益上升的中美戰略競爭，希望中國在南海問題上保持克制的話，那么對美國的期待就是減少“印太戰略”對抗中國的成分，不希望美國根據它們與中國展開對抗的意愿和能力來發展與自己的關系。多數東南亞國家之所以沒有公開支持美國的“印太戰略”，核心原因是擔心被美國及其盟友當成對抗中國的工具，而且IPEF出臺前“印太戰略”在經濟領域乏善可陳，與“印太戰略”捆綁實惠少、風險高。有學者稱，美國要讓東南亞國家接受“印太戰略”，就應該淡化對抗色彩，加大經濟、基建、抗疫、技術和海上安全等方面的實質幫助。新加坡總理李顯龍曾在被問及如何看待美國推銷IPEF時稱，TPP是一個理想的選擇，如果美國不能重啟這一協定，那么IPEF中設置的數字經濟、環境和人力資源方面的務實議程是需要的。

東南亞國家對“選邊站隊”的另一種擔憂來自過度依賴導致的被迫追隨或向某個大國妥協的風險。對中小國家而言，在任何議題或領域對某一個大國形成依賴都會增加自身的脆弱性，這意味著它們將失去對該大國說“不”的能力。由于南海問題時而引發中國與東南亞國家外交和經濟關系波動，一些西方政客和媒體稱其為“中國的經濟制裁或強制”，部分東南亞國家也認為南海摩擦導致了旅游業和出口面臨來自中國的限制。由于對安全與經濟議題聯動的認知不斷強化，再加上中國的影響力與日俱增，東南亞國家在與中國開展經貿合作時，都存在防止對華過度依賴的考慮。有學者提出“經濟對沖”的概念，強調中小國家會有意降低與某個大國之間的不對稱依賴關系而加強與其他國家的經濟聯系，認為與中國有領土爭議的國家更傾向于進行經濟對沖。

當然，為了防止被迫“選邊站隊”，東南亞國家不僅要平衡對中國的過度經濟依賴，也有防止完全依賴美國安全承諾的需要。美國履行安全承諾的能力和決心存在不確定性，這意味著僅僅依靠美國的保護并不明智。菲律賓阿基諾三世政府曾以為憑借美菲同盟可以在黃巖島對峙中占據優勢，然而美國不僅未提供實質性的支持，反而對其強調《美菲共同防御條約》的限制。對于菲律賓撇開東盟的單邊行動，東盟內部也有不滿的聲音。有研究者明確指出越南依賴美國安全承諾的風險，稱越南深知中美關系比美越關系重要得多，也有和蘇聯、中國打交道的經驗，擔心被美國出賣。類似地，也有研究者認為馬來西亞面臨的來自大國的風險是多元的，其中包括美國長期承諾的不確定性和美國對馬內政的干涉。2022年初，俄烏沖突的爆發加劇了東南亞國家的這一擔憂。2022年3月，李顯龍在美國對外關系委員會發表講話時稱：“亞太國家都在考慮能從俄烏沖突中吸取怎樣的經驗教訓，特別是如何保障自身安全，哪個國家可以信任的問題。”

三中國和東南亞國家關系的再保證與再地區化

美國“印太戰略”加劇了大國安全關系的緊張，中美關系由競爭走向對抗的可能性提高。在這一背景下，中國周邊外交政策聚焦緩解“印太戰略”帶來的壓力，具體到對東南亞政策上就是促進東南亞的中立、開放和多邊主義，以應對可能被“印太戰略”激化的安全威脅、產業脫鉤以及集團政治對抗。而東南亞國家的主要訴求首先是努力避免卷入大國戰略競爭和對平衡的過度依賴，對中國期待的核心是安全上的自我克制；其次是保持經濟合作，以及提供疫苗支持等。中國和東南亞國家對對方維持中立或自我克制的期待，促使雙方在交往中強化對彼此的安全再保證。與此同時，中國對產業“去中國化”的抵制與東南亞國家反對保護主義的共同立場使雙方合力推動了新一輪地區經濟一體化。

(一)安全上強化相互再保證

再保證是國家緩解安全困境或鞏固安全關系的一種戰略，是通過對方是否給予善意的回應獲知對方意圖的一種方法。它借助口頭安撫和其他政策措施，以減少錯誤算計、彼此構成威脅或使用武力的幾率。國家對潛在競爭者的再保證是讓對方相信自己沒有敵意，而對盟友的再保證則是承諾當它遭遇外部威脅時不會袖手旁觀。無論是給予保護還是自我約束，都意味著提供再保證的國家要承擔安全上的某種責任。為了應對“印太戰略”帶來的不確定性，中國和東南亞國家尋求彼此再保證的意愿更加強烈。雙方相互表達對對方核心關切的理解，并在此基礎上做出了一些有自我約束成分的承諾。具體而言，美國推出“印太戰略”以來，中國和東南亞國家在安全上的相互再保證表現為部分認可對方的安全秩序觀，就地區安全事務進行立場溝通，以及加強象征性安全互動，代表性的案例如下所述。

第一，中國對東盟再保證的最典型例證是對《東盟印太展望》的基本認可。中美戰略競爭對東盟應對地區安全局勢變化的能力提出了新的考驗。《展望》是東南亞國家在意識到大國競爭正在轉向對抗的情況下，就理想地區秩序的愿景和實現的路徑達成的共識，也是東盟在面對各種地區秩序觀的競爭時，團結捍衛以東盟為中心的秩序觀的宣言。因此，大國對《展望》的積極反饋是對以東盟為中心的地區秩序觀的再確認，也是政治和外交上的再保證。對東南亞國家來說，雖然《展望》的重要程度不及《東南亞友好合作條約》，但是各國對二者的積極反饋都有類似“定心丸”的意義，代表一種尚未達到正式承諾程度的認可和尊重。美國、日本和印度等大國在東盟發布《展望》后不久就明確表達了歡迎的態度。

中國對《展望》的態度經歷了從謹慎觀望到基本認可的變化。起初，由于“印太”概念已被美日建構為針對中國的地緣政治競爭戰略，中國無論是官方還是學界都既不使用，也不接受“印太”一詞。2019年7月底，王毅外長曾對《展望》做出初步回應，表示“最近東盟就地區合作提出了自己的展望和設想，我們注意到其中很多原則和理念與中方的想法是一致的”。此時，中國認識到《展望》與美日等國“印太戰略”的區別，但是并未明確表態。有泰國學者稱，東南亞國家為此感到困惑，并曾反復向中國闡述《展望》是東盟的理念，稱“印太”只是指代亞洲與太平洋國家合作的地緣政治場域。印尼起草并促成了《展望》的通過，也是最希望中國接受《展望》的國家。中國和印尼兩國外長2021年在雅加達會面時曾就這一問題進行溝通，但會后雙方發表的共識并未明確提及《展望》。

隨著拜登政府上臺后延續并強化了特朗普政府的“印太戰略”，加之疫情的蔓延，增加了國際和地區環境中的不確定性因素，中國對《展望》的態度在2021年底開始變得積極。習近平在中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會的講話中表示，要“同東盟提出的印太展望開展合作”。峰會的聯合聲明進一步明確宣稱：“重申《東盟印太展望》的原則，并認識到《展望》是東盟獨立自主的倡議，堅持開放包容，旨在強化東盟共同體建設，不是要建立新的機制或取代現有機制。”而東盟對中國的再保證是在維持大國平衡的前提下，將雙方關系提升為全面戰略伙伴關系。有新加坡學者認為，中國對《展望》的正面回應與東盟將中國的態度與中國、東盟建立全面戰略伙伴關系相聯系有關，最終促成中國改變了對“印太”概念的抵制態度。這一說法雖然目前無法證實，但可以確定的是，由于東盟之于中國戰略上的重要性，支持《展望》闡述的以東盟中心的地區秩序觀是對東盟的再保證，對于日后雙方全面戰略伙伴關系的推進是必要的。

第二，中國與東盟舉行首次海上聯合演習是雙方在多邊層面相互再保證的又一例證。聯合演習是在海上緊急事態增多的情況下，由中國提議的。南海局勢趨緩與東盟輪值主席國新加坡的推動最終促成了聯合演習的舉行。為加強雙方安全互信，中國國防部長常萬全在2015年中國—東盟防長會議上表示愿意與東盟于次年舉行海上聯合軍演。當時東盟方面對此沒有做出正面回應。2016年下半年之后，隨著菲律賓新總統杜特爾特暫緩利用所謂“仲裁案”結果對華公開施壓，越南時任總理阮春福也于同年9月訪華，中國與兩個主要聲索國在南海問題上的緊張關系有所緩解。與此同時，同年9月舉行的中國—東盟領導人會議審議通過了《中國與東盟國家關于在南海適用〈海上意外相遇規則〉》《中國與東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平臺指導方針》，為雙方落實聯合演習創造了有利條件。2017年9月新加坡總理李顯龍訪華，中新關系得以恢復。此前兩國關系曾因新加坡支持“仲裁案”結果及其與中國臺灣地區的軍事合作遭遇挫折。作為2018年的東盟輪值主席國，新加坡主動修復對華關系是中國與東盟合作進一步加強的積極推動因素。李顯龍在訪華前曾表示，將在任內推動中國—東盟關系的發展。2018年2月，中國與東盟在防長非正式會議上敲定了當年舉行聯合軍演的計劃。

2018年10月底，中國—東盟“海上聯演-2018”在湛江及其外海舉行。演習內容為《海上意外相遇規則》使用及搜救、編隊通信操練等，雙方共派出1200余名官兵參加。此次演習既是東盟首次與單一國家舉行聯合軍演，也是中國軍隊首次與東盟開展海上聯合軍演。新加坡、文萊、菲律賓、泰國和越南均派出艦艇參加，其他國家派觀察員觀摩。中方認為，聯合演習有助于增進雙方了解互信，深化中國與東盟海上防務安全合作，為維護南海地區和平穩定，打造中國—東盟命運共同體發揮正能量。新加坡學者表示，聯合演習開啟了雙方海軍在南海建立信任、增進海上安全實踐的第一步。由此看來，一方面，海上聯合演習表明了中國和東盟致力于維護雙方安全關系的意愿，是雙方安全互信達到一定水平的成果；另一方面，雙方就管控南海事態的可行性方案進行的實際演練，在實踐層面確保了彼此有能力、有信心在現有機制下最大限度地避免危機的升級或失控。事實上，中國與部分東南亞國家之間在反恐、救災等領域的雙邊、小多邊聯合演習也發揮了類似的作用。當然，聯合演習并不意味著中國與東盟之間已經建立了足夠的安全互信，其象征性意義大于實際意義。東盟依然堅定、謹慎地奉行大國平衡戰略，在與中國舉行聯合演習之后，分別于2019年、2021年與美國、俄羅斯開展了海上聯合軍演。

第三，中國與部分東南亞國家在地區核問題上相互再保證。拜登政府與英國、澳大利亞建立了AUKUS，美英兩國將支持澳大利亞獲得核動力潛艇。此舉是三國對《東南亞無核武器區條約》的破壞，同時也加大了地區大國安全對抗和核軍備競賽的風險。因此，中國旗幟鮮明地反對AUKUS，認為它“為新冷戰鼓風，挑動地區零和博弈”。部分東南亞國家也表達了對AUKUS的擔憂和關切。印尼稱對地區持續的軍備競賽和軍事力量投射深感憂慮。馬來西亞也表示AUKUS將加劇軍備競賽，引發大國關系緊張和危險動作，尤其是在南海問題上。馬來西亞防長希姆沙丁甚至表示，要赴北京與中國探討如何應對AUKUS。新加坡東南亞研究所2022年的民調顯示，印尼和馬來西亞分別有21.4%和32.6%的受訪者認為AUKUS會激化地區軍備競賽。除印尼和馬來西亞外，菲律賓總體持支持立場，新加坡和越南表態希望地區穩定不會被影響。

為了確認彼此的立場和關切，中國外交部亞洲司司長劉勁松在AUKUS建立后立即分別與菲律賓、新加坡、泰國、馬來西亞和印尼駐華大使進行對話，就AUKUS的建立及其對地區安全秩序的影響交換意見。中國此舉的目的是再次確保海上東南亞國家不支持美國及其盟友強化地緣政治對抗的舉措。作為回應，中國對東南亞國家的再保證也更進一步，習近平在中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會上表示：“中方支持東盟建設無核武器區的努力，愿盡早簽署《東南亞無核武器區條約》議定書。”這是中國對這一意愿的重申，事實上早在20世紀90年代，中國就表達了一旦該議定書開放供簽署，希望率先簽署的意向。事實上，是否允許外國核動力航母或潛艇在所轄海域或港口活動，屬于各成員國的主權，《東南亞無核武器區條約》并不能對此構成有效約束。盡管如此，中國的承諾旗幟鮮明地表達了支持東南亞國家反對安全對抗加劇和軍備競賽升級的立場。

第四，在雙邊關系方面，相互安全再保證在中越關系上體現得尤為明顯。中國確認了越南“不選邊站隊”的再保證，越南則獲得了中越高層政治穩定接觸和對話渠道暢通的再保證。近年來，為防止美越全面伙伴關系向同盟轉化，中國在發展對越關系時更重視越南的中立承諾。2021年4月，阮富仲與到訪的中國國防部長魏鳳和會見時稱：“永遠不會跟著其他國家反對中國。”這是越南對“三不”原則的重申。越南2019年國防白皮書將“三不”原則升級為“四不”原則，增加了不允許在其領土上進行反對另一國或在國際關系中使用武力的軍事活動。可見，越南在為自身與大國安全關系留有一定靈活性的前提下，明確了在大國競爭或沖突時的中立立場。在行為上，越南也有意防止美越安全關系升級過快使中國不安。在與美國籌備建立伙伴關系時，越南沒有接受美國的提議使用“戰略伙伴關系”這一稱謂，而是用“全面伙伴關系”代替。從越南的角度看，中越關系平穩、黨政部門保持接觸是越南政治穩定必不可少的外部因素，在雙方圍繞南海問題不時發生摩擦的背景下，中國領導人和高官來訪是中國對越友好的重要信號，也是對越南的一種再保證。有越南學者認為，2020年是中越建交70周年，然而中國的中央外事委員會主任、外長和防長的東南亞之行都不包括越南。直至2021年下半年王毅的到訪才給予了越南提升兩國關系、推進應對國內問題的合作以及平衡對美與對華關系的機會。

與此同時，中國與其他東南亞聲索國的海上安全矛盾也基本被控制在危機臨界點之下，中菲、中馬分別于2016年和2019年建立了南海問題雙邊磋商機制，表明中國與兩國在南海危機管控方面的再保證有所增強。繼2013年初中越建立海上共同開發磋商機制之后，中菲為落實2016年兩國元首會晤時達成的共識，2017年5月首次舉行南海問題雙邊磋商會議。迄今為止，雙方在這一機制下已經舉行了六次會議。2018年11月中菲還簽署了《關于油氣開發合作的諒解備忘錄》。這些成果的達成主要緣于杜特爾特本人希望通過低調處理南海爭議以換取中菲經濟關系快速發展的意愿。盡管菲律賓并沒有放棄在雙邊對話中繼續憑借所謂“仲裁結果”向中國討價還價，杜特爾特的對華友好態度適當地平衡了外交和國防部門的親美立場，使得中菲對南海爭議危機的處理始終保持在對話和協商的軌道之中。

如果說菲律賓對華提供的是中短期的、最高領導人層面的再保證，那么馬來西亞的再保證本身就是其外交原則的重要組成部分。在馬哈蒂爾主政之下，面對中美在南海地區的博弈日益加劇，希盟政府主張南海“去軍事化”。馬哈蒂爾在聯合國大會的發言、《新馬來西亞對外政策框架》以及馬來西亞首份《國防白皮書》均表態堅持中立和不結盟的對外關系原則。 2019年9月，中馬建立海上問題磋商機制。此舉可以被視作一種謹慎的、有限的對華追隨，也是馬來西亞一貫堅持的風險規避策略。與此同時，中國與東盟之間的“南海行為準則”談判是中國向東南亞國家提供的多邊層面的再保證，與中菲、中馬就南海問題的雙邊磋商機制并行不悖。“南海行為準則”案文第二輪審讀也于2019年底開啟，后因疫情暴發而暫時中斷。2021年年中，中國與東盟商定早日重啟“南海行為準則”線下磋商。

(二)共同推動經濟再地區化

在美國推行“印太戰略”的背景下，中國必須限制美國及其盟友實施供應鏈“去中國化”的負面效應，抵制所謂保護主義和逆全球化抬頭之勢，確保自身始終在全球經濟分工中處于關鍵位置。因此，支持東盟主導的包容性地區一體化符合中國當前對外經濟發展需要。與此同時，東盟脆弱的中心地位也面臨著大國制度競爭、特朗普經濟單邊主義以及地區安全對抗風險增加等重重挑戰。東盟需要持續力推自身主導的地區一體化，作為地區最大的經濟體和東盟最大的貿易伙伴，中國的參與和支持對于東盟實現這一目標不可或缺。在以RCEP、CPTPP以及東盟國家的跨區域FTA為主要載體的新一輪地區化過程中，新地區經濟秩序和新地區主義正在形成，本文將之稱為“再地區化”。積極推動再地區化是中國和東盟的共同利益所在。

首先，RCEP結束談判并生效，是中國和東盟為了應對地區內外的經濟沖擊，相互配合和支持形成的重要成果，雙方都在其中發揮了不可替代的作用。RCEP起源于東盟對制度競爭的回應。2011年奧巴馬政府提出將TPP作為“亞太再平衡”的經濟抓手和地區一體化的美國方案，并力邀東南亞國家參與其中。然而，TPP不能完全滿足東盟對地區經濟合作的需求，原因是除新加坡、越南、文萊和馬來西亞加入了談判之外，其余的國家均被排除在外。印尼曾認為TPP將擾亂東盟經濟一體化，引發貿易和投資偏向，擴大國家間差距并激化東盟各國領導人之間的負面情緒，不利于東盟經濟共同體的建設。RCEP在這樣的背景下應運而生，它一方面是東盟國家應對地區經濟制度競爭的產物，以避免經濟機會差異催生內部矛盾，從而損害東盟的團結；另一方面，彌補了TPP在包容性方面的缺陷，尤其是沒有將中國和印度等有影響力的地區經濟體納入的不足，以彰顯符合“東盟方式”的合作理念。將中國納入地區多邊經濟合作機制，RCEP才可以最大限度地受惠于中國崛起的積極外溢效應。

RCEP談判在2017年之前進展比較緩慢。原因是部分東南亞國家看中美國市場和投資的吸引力，對加入TPP抱有期待，包括菲律賓、泰國以及此前抨擊過TPP的印尼均表達過加入TPP的意向。成員國各自為政意味著東盟在RCEP談判上很難獨立發揮強有力的主導作用，大國提供的外部支持必不可少。作為對RCEP談判最為重視的大國，中國自2012年開始努力爭取相關國家對RCEP的支持。日本加入TPP之后，中國對RCEP的態度更加積極，也更為重視亞洲地區主義中的東盟中心性，不僅增加了對東盟的投入，還在南海爭議上表現出一定的靈活性。可見，在美國“亞太再平衡”戰略的背景下，中國和東盟已經就經濟一體化的地區方案做出相向而行的努力。

2017年特朗普政府打著“美國優先”的旗號鼓動海外資本回流，決定退出TPP。美國的出爾反爾直接導致了TPP的吸引力顯著下降，同時瓦解了相關國家對美國主導地區經濟合作的信心。特朗普政府在經濟上的保護主義和孤立主義降低了東南亞國家對美國的信任度。有研究者甚至認為，TPP是對美國承諾的檢驗，美國在TPP達成基本協議之后退出，比從一開始就不推動TPP損失更大。美國與亞洲國家的關系將被區域內部合作的強化所侵蝕。為了減少特朗普政府經濟政策造成的沖擊，彌補美國“印太戰略”缺乏經濟支柱的短板，東南亞國家將目光聚焦在地區內多邊經濟合作上，紛紛在政治議程中提高了RCEP談判的優先性。2017年11月，RCEP各方舉行了首次領導人峰會。2020年11月，歷經8年的談判，15個國家最終簽署了RCEP。

從“亞太再平衡”戰略的推行到“印太戰略”的出臺，中國持續關注美國聯合盟友打著“重塑經濟規則”的旗號將經濟關系安全化的舉動。而東盟也面臨著來自大國的制度競爭壓力以及在全球蔓延的保護主義浪潮。雙方為了應對各自的關切，一致選擇通過強化區域內合作的方式，確保對外經濟關系的基本穩定。中國為RCEP的達成投入了大量的外交資源，將其視為多邊主義和自由貿易的重大勝利，RCEP則被認為是東盟對中國在經濟領域領導地位的某種認可。在所有成員國中，中國和東盟也是最期待RCEP盡快生效的兩方。東盟在中國等大國的支持下推動了新一輪的經濟再地區化。這一輪再地區化并不局限于東南亞地區，而是覆蓋了東亞和太平洋上的所有主要國家。得益于RCEP，中國和日本這兩個亞洲最大的經濟體之間有了自貿協定。

第二，除了共同促進RCEP的達成之外，另一個促進再地區化的舉措是中國和部分東南亞國家對CPTPP的態度更加積極。在非TPP談判國的東南亞國家中，菲律賓最先表達了加入TPP的意愿，泰國、印尼緊隨其后。2014年，菲律賓與美國就此事進行了溝通，美國向菲律賓政府提供了相關技術層面的詳細信息供其參考。2015年，泰國副總理頌奇·扎都西披塔在接受采訪時則表示，泰國對TPP非常有興趣。印尼總統佐科2015年訪美時也曾勸說美國將印尼這一東南亞最大經濟體納入TPP，然而并沒有得到美方的積極回應。TPP擱淺后，印尼又將主要精力聚焦在RCEP和雙邊自貿協定的談判上。CPTPP生效以來，泰國、菲律賓和印尼三國國內開展了相關的研究和討論，商議加入這一協定的可能性。泰國較為積極，其國內已經啟動了申請加入CPTPP的相關政治程序。當然，三國要達到CPTPP的準入門檻還需要進行廣泛深入的國內改革。2020年，習近平在亞太經合組織領導人會議上稱中國正在考慮加入CPTPP。2021年9月，中國正式提出了加入申請，進一步增加了CPTPP對東南亞國家的吸引力。此后，中國在東盟峰會等各種多邊場合與CPTPP成員國就中國的加入意愿進行溝通。對此，CPTPP成員國反應不一，盡管東南亞成員國在中國加入后有可能面臨更大的外部競爭壓力，但是他們還是做出了一些正面的反饋。馬來西亞國際貿易和工業部高級部長阿茲敏·阿里指出，根據CPTPP的標準，中國加入后將實施更全面和高質量的市場準入，這比中國—東盟自貿協定更有利于馬來西亞。新加坡貿易和工業部也表示歡迎中國加入CPTPP。越南雖然沒有明確表態是否支持中國加入，但是其外交部發言人黎氏秋姮表示，越南政府愿意向中國分享申請的信息和經驗。新加坡東南亞研究所2022年的調查顯示，31%的被調查者認為中國成功加入CPTPP將會緩和地區經濟體之間的緊張關系，促進中美貿易戰的結束。其中，馬來西亞的被調查者持這一態度的占42%。東南亞成員國之所以歡迎中國實行更高標準的開放，一是可以借此更深、更廣地受惠于中國經濟崛起，二是將地區最大經濟體納入更嚴格的貿易規則之中，以減少與中國經濟關系中的不確定性。

然而，東南亞成員國的立場并不起決定性作用。在程序上，CPTPP委員會將在全部成員國同意的情況下，就中國的申請成立專家組，并依據專家組對申請國是否達到CPTPP條款要求的評估做出最終決定。而在CPTPP成員國中，日本、澳大利亞和加拿大可能對中國加入CPTPP構成阻力。這是因為日澳加三國在與中國關系的考量上，對政治和安全的考慮在一些情況下可能會凌駕于經濟因素之上。以澳大利亞為例，在中國申請加入CPTPP的問題上拋開其自身原因不談，趁機提出中國必須先恢復與莫里森政府的部長級對話，并且要為中澳貿易關系爭端負責的論調。同時，加拿大作為美國的盟友，加之還是《美墨加協定》的締約國，是否會在美國的授意下進行干擾也是未知數。除了外部的不確定性之外，為達到CPTPP的標準，中國在國有企業、電子商務以及勞動權益保障等方面也需要進行相應的改革和調整。上述情況意味著中國加入CPTPP注定是困難與機遇并存。

結論

美國及其盟友相繼推出的“印太戰略”顯著加劇了大國之間的地緣政治競爭。由于美國拓展對華競爭的領域并持續增加對華競爭強度，中國面臨的軍事安全威脅、集團政治壓力和產業脫鉤風險都有所增加。因此，就中國應對“印太戰略”的壓力來說，東南亞國家更加不可或缺，對中國的戰略意義至少體現在以下三個方面：一是充當中美地緣政治競爭中的安全緩沖帶；二是連接中國與全球產業鏈的紐帶；三是彰顯多元價值觀和平共處和包容性多邊主義的示范區。與此同時，“印太戰略”也加劇了東南亞國家對中美戰略競爭的焦慮，大多數東南亞精英認為這是地區面臨的最大的地緣政治挑戰。東南亞國家在安全上對中美任何一方可能引發對抗的舉動時刻保持警惕，經濟上不得不應對大國的制度競爭和美國向孤立主義的倒退，并在對華關系中期待中國對東南亞經濟關系穩定的同時，施加安全上的自我約束。

上述考慮直觀地反映在中國與東南亞國家對待彼此的政策上，雙方在相互再保證和地區經濟一體化方面做出了一些共同努力。中國對東南亞國家安全上的再保證主要體現在對《東盟印太展望》的認可，以及對推進“南海行為準則”案文第二輪審讀和東南亞國家核關切問題上的積極態度。東南亞國家對中國的再保證內容包括不滿美國強化地區安全對抗的舉動，以及越南、菲律賓等延續大國平衡戰略，重視對華關系的總體穩定等。需要指出的是，近年來東南亞國家之間的分化越來越明顯，他們對大國政策的反應很少一致。比如菲律賓對AUKUS的態度更多地是歡迎，而不是擔憂。而且，即使達成了共識，各國的熱情程度也有所不同，比如印尼比其他國家更熱衷于推動《東盟印太展望》的通過和被認可。鑒于東盟的凝聚力正在遭到越來越嚴峻的挑戰，對東南亞國家的利益或行為進行總體性概括時，往往難以排除個別時期或個別國家不符合總體判斷的情況。

2020年以來，美國“印太戰略”在實施過程中遇到了一些困難：一是由于新冠疫情在全球范圍內的蔓延，美國及其盟友在疫情暴發初期自顧不暇；二是近期歐洲的緊張局勢在短時間內轉移了美國的注意力。但長期來看，由于美國認為疫情縮小了中美實力差距，擔心自身優勢進一步喪失，包括“印太戰略”在內的對華競爭勢必會繼續強化。然而，拜登政府目前在“印太戰略”框架下與東南亞國家的合作計劃卻并沒有表現出足夠的吸引力、切實的可行性以及充足的資金支持。對華競爭將是美國持續塑造其東南亞政策的首要動力，因此其更多地將東南亞國家視為中美競爭的目標對象，而不是平等的、全方位的戰略伙伴。這意味著未來中國與東南亞國家的關系必將是機遇與挑戰并存。