依附抑或合作？社區(qū)公共文化服務合作生產關系重塑
——基于A省6街道辦社區(qū)的調查研究

胡艷蕾

黨的十九大報告強調指出，“文化是一個國家、一個民族的靈魂”。社區(qū)作為基層治理中的重要社會治理單元，是中國特色社會主義文化塑造與文化傳播的重要平臺，是提升公民文化素養(yǎng)、加強公民文化自信的重要載體。社區(qū)公共文化服務是我國基本公共服務體系建設的重要單元。優(yōu)質且多樣化的社區(qū)公共文化服務是現代國家實現善治（good governance）的重要目標，合作生產（co-production）作為提升公共服務效率與效用的重要治理策略之一，被越來越多的國家應用于社區(qū)公共文化服務治理場域。然而，隨著社區(qū)人口構成日益復雜化、文化需求日益多樣化、合作生產治理能力不足等問題，極易引發(fā)社區(qū)公共文化服務合作生產中的合作惰性問題，最終造成社區(qū)公共文化服務面臨供過于需、需而未供、供非所需等供需矛盾。因此，有必要對社區(qū)公共文化服務合作生產過程中的合作惰性問題進行系統(tǒng)研究，以探明其發(fā)生的內在機理與解決對策，推動社區(qū)公共文化服務合作生產效能提升。

一、合作生產與合作惰性

（一）社區(qū)公共文化服務合作生產

公共服務合作生產理論產生于20 世紀70 年代，美國學者奧斯特羅姆在對大城市治理中警察服務的實證研究中，首次提出公共服務的合作生產（co-production of public service）這一學術概念，將合作生產界定為“一種過程，在這一過程中，個人會貢獻一些用于生產物品或服務的投入，這些投入不屬于同一個組”，并指出公共服務合作生產理論由三個要素構成：一是教育、衛(wèi)生或基礎設施等公共服務的專門生產者或常規(guī)生產者（regular producer），即政府機構；二是個體（individuals），一般是指公民，他們?yōu)楣卜盏纳a貢獻時間、資源、金錢等；三是合作關系，即個人投入與機構投入相結合。20 世紀七八十年代為合作生產理論研究的熱潮期，合作生產的理論內涵被進一步拓展，其概念更多地被界定為“政府機構和服務消費者共同提供公共服務”，且一些學者認為合作生產的主體不僅包括政府機構與公民，還包括群體（group）和組織（organization），即社會群體、社會組織、私人部門均可作為合作生產的主體。此外，該理論還強調在公共服務供給過程中公眾的直接參與，如Bovaird 和Loffler 指出合作生產是“一個從‘為公眾提供的公共服務’到‘由公眾提供的公共服務’的轉變”。戴維·H·羅森布魯姆和公婷則認為合作生產的本質在于公眾、政府官員和承包商共同合作提供公共服務，而公眾為確保服務質量的改善而必須參與公共服務提供的過程。國內學界對于公共服務合作生產理論的相關研究始于21世紀初，且早期研究成果更為關注公共經濟領域問題，近年來基于公共行政學科視角的研究日益增多，但仍側重于對世界其他國家公共服務合作生產理論的梳理、分析與比較，以探討理論本身的學術價值與應用價值；極少數學者對該理論應用于中國本土化實踐問題進行實證研究，如楊寶等對我國公共服務合作生產的實踐機制進行了多案例比較研究。綜上所述，國外學界針對合作生產的理論與實證研究成果較為豐富，而國內學界的相關研究主要聚焦于對國外相關研究的理論梳理與分析，對于我國公共服務合作生產的內在運行機理與實踐機制的研究仍不多見，仍未有針對社區(qū)公共文化服務合作生產中合作惰性問題的專題研究。

在理論發(fā)展的推動下，近年來合作生產模式被越來越多地應用于我國社區(qū)公共文化服務供給模式及機制改革創(chuàng)新實踐中。2013年，黨的十八屆三中全會首次明確提出要“引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發(fā)展。鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設，培育文化非營利組織。”2015年，國務院辦公廳與文化部等部門強調提出應“進一步發(fā)揮市場在文化資源配置中的積極作用，推進政府向社會力量購買公共文化服務與培育社會化公共文化服務力量相結合，規(guī)范和引導社會組織健康發(fā)展，逐步構建多層次、多方式的公共文化服務供給體系”。在上述公共政策的引導與推動下，東部沿海等經濟較發(fā)達地方政府運用政策引導、財政投入、組織變革等多元化治理工具，推動社區(qū)公共文化服務合作生產。

基于對相關理論與中國公共文化服務合作生產政策及實踐的綜合分析，認為中國場景下的社區(qū)公共文化服務合作生產，是指在社區(qū)公共文化服務供給過程中，在各級政府部門的引導、推動下，基層政府及其派出機構與企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民間基于平等協(xié)商與溝通，建立合同制或非合同制合作生產關系，以實現圖書借閱、公共文化活動、文化專題講座與培訓等社區(qū)基本公共文化服務的共建、共享、共治，推動社區(qū)公共文化服務的數量、質量及滿意度得以顯著提升。其中，社區(qū)居民作為社區(qū)公共文化服務的服務對象與消費者，亦參與到社區(qū)公共文化服務供給的全過程。

（二）合作惰性

合作惰性源自合作優(yōu)勢理論建構中對于合作優(yōu)勢與合作惰性間沖突張力的描述，是指合作活動具有效率極低的產出結果或者制造大量難以忍受的沖突的趨勢。公共服務合作生產中的合作惰性，也被稱為合作沖突、合作不成、合作悖論，通常是指在多元主體探討通過對話、協(xié)商以構建多元主體共同參與的問題解決機制過程中或者最終合作效能上存在的合作困境問題。國內外學者在對不同國家、不同地區(qū)的公共服務合作生產實踐案例研究過程中，發(fā)現公共服務合作生產中面臨不同程度的合作惰性問題。根據研究內容與側重點的不同，可分為兩類：

第一，合作生產結果或者稱為合作效能存在的合作惰性問題，如Ricardo B.Duque 等發(fā)現在知識生產領域社會環(huán)境造成發(fā)展中國家科學家間存在合作悖論（collaboration paradox）問題；David Noble 等對澳大利亞以合作研究中心（CRC）為平臺的產學研政策合作惰性問題的比較研究；冉茂瑜等對基于文化、制度、資金、渠道視角對中國產學研合作惰性的原因進行系統(tǒng)研究；白曄等認為地方本位主義造成區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的合作惰性。

第二，合作治理過程中存在的合作惰性或合作悖論問題。Bing Ran 等通過建立合作治理中權力與信任互動關系的理論分析框架，提出參與者之間的盲目信任可能會造成部分合作優(yōu)勢喪失與合作風險等七個理論命題，在此基礎上對權力不平衡、盲目或缺乏信任等多種互動關系對合作治理的影響的研究，包括有效合作與合作悖論現象。Maurits Waardenburga 等對荷蘭八部門合作應對犯罪行為進行準實驗研究中發(fā)現，其所面臨的需要解決的實質性問題、合作過程以及多邊關系責任問題等三類挑戰(zhàn)中存在合作需求沖突，而對矛盾性需求采取皆可的包容性態(tài)度而不是非此即彼的態(tài)度才可促使合作行為有所進展。謝東水基于“他在性”的理論視角對當前我國共享單車合作治理中所面臨的“合作不成”困境進行闡釋，認為西方行政學基于“自在性”原則建立而忽視了“他者”，即強調政府的引導、動員作用，而合作生產本質上強調多元主體共同參與，即“他在性”，指出需重視多元主體合作能力的培養(yǎng)。王永貴等認為合作沖突對發(fā)包方創(chuàng)新能力與接包方知識獲取之間的關系具有顯著的倒U 型調節(jié)作用，而接包方長期合作導向則對發(fā)包方創(chuàng)新能力與接包方知識獲取之間的關系具有顯著的積極調節(jié)作用。

綜上所述，合作生產理論為現代國家公共事務管理提供了一種新的理論視角與行動策略，有利于解決新公共管理改革運動帶來的公共服務碎片化問題。然而，不同文化背景，不同政治體制、經濟水平的國家或地區(qū)在將合作生產理論納入公共服務供給改革議程后，該理論所倡導的多元主體平等參與、協(xié)商以達成共識，共同促進公共服務治理的公平、公正、效率、效益以及效能等多元治理目標卻面臨不同程度、不同類型的合作惰性，具體表現為一方面通過加強公共服務合作生產的政策導向、制度設計、組織架構、社會環(huán)境等方面建設，形成多元主體間進行合作生產的正向激勵機制；另一方面由于部分合作生產主體間基于依附而非信任構建的合作關系，卻無法真正有效地實現協(xié)商對話與合作參與。

因此，所謂社區(qū)公共文化服務合作生產中的合作惰性問題，是指在社區(qū)公共文化服務合作生產過程中各治理主體間在信息不對稱、權力不平等、信任機制缺失、合作制度不健全等多元因素作用下，未能構建一種平等、互信、對話、協(xié)商的合作生產關系，而是被迫建立一種基于依附的合作生產關系，造成各治理主體間在合作生產過程中無法實現平等、有效的信息溝通、協(xié)商對話與合作參與，導致政策空傳、信息不對稱、權力不平衡、信任困境以及領導力不足等問題頻發(fā)，最終造成社區(qū)公共文化服務合作生產中面臨政策依附、信息依附、權力依附、能力依附等合作惰性問題。第一，政策依附，具體是指在社區(qū)公共文化服務合作生產中，由于基層政府極易根據基層財政狀況、政績考核需求等組織利益訴求，選擇依附于基層政府政策要求而非中央或地方政府政策要求，由此造成央地政策空轉、政策執(zhí)行扭曲或執(zhí)行偏差等政策執(zhí)行問題，最終引發(fā)央地與基層政府間的合作惰性問題。第二，信息依附，具體表現為社區(qū)公共文化服務合作生產主體的信息來源對于其他主體的信息發(fā)布渠道、發(fā)布內容具有較強的依賴性，與此同時，政府部門與企業(yè)、社會組織、公眾之間并未建立公開、透明、全面、及時的信息溝通機制，而形成一種被動的信息依附關系，并由此造成信息溝通中的信息不完整、信息壁壘、信息失真等“信息黑箱”問題，最終導致社區(qū)公共文化服務合作生產主體間陷入協(xié)商共識惰性困境。第三，權力依附，是指在社區(qū)公共文化服務合作生產中，私人部門、社會組織、社會公眾等合作生產主體由于“官本位”等傳統(tǒng)行政文化、資源短板等因素，導致他們與政府部門間的合作生產活動中存在權力地位不平衡問題，具體表現為私人部門、社會組織、社會公眾等合作生產主體對于政府部門本質上是一種權力依附性關系，而非信任合作關系，最終造成主體間合作生產行為惰性問題。第四，能力依附，具體表現為中國場景下基層政府及其派出機關、基層黨組織作為社區(qū)公共文化服務合作生產的重要參與者，合作生產效能的高低對于他們的治理能力尤其是創(chuàng)新能力具有強烈的依附性，若基層領導干部的治理能力不足則會引發(fā)合作生產行為流于形式、社區(qū)居民被動參與或低參與、社會力量被動合作或低參與度等合作生產惰性問題。

二、依附性合作生產關系：社區(qū)公共文化服務合作惰性

課題組自2018年以來，對A省6個街道辦下轄106個社區(qū)公共文化服務的合作生產現狀及其合作惰性問題進行跟蹤調查研究，發(fā)現社區(qū)公共文化服務合作生產效能顯著的城市中心社區(qū)A、社區(qū)公共文化服務合作治理顯著滯后的城市邊緣社區(qū)B與社區(qū)公共文化服務合作治理頻次高但效能不好的農村社區(qū)C最具代表性，因此，對三個典型性社區(qū)的社區(qū)綜合黨委書記、社區(qū)居委會主任及副主任等行政人員、相關企業(yè)工作人員、相關非政府組織工作人員以及社區(qū)居民等人士進行多次深度訪談。基于對上述一手資料的系統(tǒng)分析，發(fā)現目前我國社區(qū)公共文化服務合作惰性主要表現在以下幾個方面：

（一）政策依附：政策空傳等執(zhí)行問題引發(fā)央地與基層政府間合作惰性

政策空傳，通常是指在政策實施過程中政策文本沒有轉化為實際行動而呈現為象征性執(zhí)行。自2015年以來，中央及地方政府大力推動社區(qū)公共文化服務供給的社會化、市場化政策，以構建社區(qū)公共文化服務供給的多主體合作生產格局。然而，各地社區(qū)公共文化服務合作生產的發(fā)展速度、治理效能存在明顯差距。由于區(qū)域經濟文化發(fā)展不平衡而造成基層政府在政策執(zhí)行中，存在政策空傳、政策變通、執(zhí)行梗阻等政策執(zhí)行偏差問題，且更傾向依附基層政府戰(zhàn)略規(guī)劃而非中央及地方政府政策規(guī)劃，造成中央及地方政府與基層政府間的合作惰性。社區(qū)A 與社區(qū)B 有著不同的情況。社區(qū)A 所隸屬的S 區(qū)位于城市中心，區(qū)內有部屬、省部共建以及省屬高校7所，區(qū)屬各類學校共計66所，2017年GDP在A省所有區(qū)縣中排名第12位，于所隸屬城市各區(qū)縣中排名第3位。S區(qū)不僅經濟實力較強且具有深厚的文化底蘊與文化資源，“文化強區(qū)”為該區(qū)政府“十三五”規(guī)劃以來的重要發(fā)展戰(zhàn)略。因此，S區(qū)級政府對于公共文化服務、合作生產的關注度高且與之相應的政策措施出臺較早、財政補貼多，能夠迅速地回應國家針對公共文化服務合作生產的相關政策要求。社區(qū)B所隸屬的T區(qū)位于城市北部邊緣地區(qū)，2017年GDP在A省所有區(qū)縣中排名第48 位，于所隸屬城市各區(qū)縣中排名第6位。T 區(qū)地處邊緣，老舊企業(yè)比較多，房屋購買、租賃價格偏低，外來務工的流動人口數量較多。因此，T區(qū)政府面臨的主要問題是經濟發(fā)展乏力、貧困治理等，對于社區(qū)公共文化服務及其合作生產關注度偏低、開展動力不足，且由于財政壓力，對國家出臺的關于公共文化服務合作生產的公共政策選擇性執(zhí)行。T 區(qū)對于經濟發(fā)展轉型、GDP 增速等問題關注較高，而回避有關公共文化服務合作生產方面的政策要求，形成對于基層政府政策規(guī)劃的強依附性。對于央地政府政策規(guī)劃的政策空傳及執(zhí)行偏差，導致社區(qū)公共文化服務合作生產過程中央地政府與基層政府間的合作惰性。

（二）信息依附：信息黑箱等信息不對稱問題造成主體間協(xié)商共識惰性

1948 年，W.R.阿什比在控制論創(chuàng)始人N.維納“封閉盒”概念的基礎上提出“黑箱”概念，用來描述難以觀測到的有機體的內部機制。通過對A省6個街道辦或鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄社區(qū)公共文化服務合作生產現狀的調查研究發(fā)現，基層政府、基層自治組織（社區(qū)居委會）、基層黨組織、外駐社會組織、文化企業(yè)、社區(qū)志愿組織以及社區(qū)居民等各治理主體間存在獲得信息不完整不充分、“信息黑箱”、信息不對稱等問題。一方面，上級政府政策信息、社區(qū)公共資源情況等信息主要為基層政府、基層自治組織與基層黨組織的核心成員掌握，而外駐社會組織、文化企業(yè)、社區(qū)志愿組織以及社區(qū)居民由于屬于體制外人士而掌握較少的核心信息。另一方面，由于基層政府、基層自治組織以及基層黨組織的信息來源為資質審核等較為單一的渠道，對于外駐社會組織、文化企業(yè)等治理主體的組織背景、治理能力與參與動機等存在“信息黑箱”問題，導致社區(qū)公共文化服務合作生產主體的信息來源對于其他主體的信息發(fā)布渠道、發(fā)布內容具有較強的依賴性。這種信息依附關系，易引發(fā)主體間協(xié)商共識惰性，該問題在基層自治組織（社區(qū)居委會）與私人部門的合作生產行為中表現得尤為明顯。私人部門作為營利性組織在整合資源、公共文化項目管理、運營方面更具組織優(yōu)勢。然而，私人部門的參與是當前社區(qū)公共文化服務合作生產中的薄弱環(huán)節(jié)，僅極少數社區(qū)與1～2 個企業(yè)建立起較為長效化的合作生產關系。大多數社區(qū)由于缺乏有效溝通、信息不對稱等問題，造成文化企業(yè)與基層自治組織、社區(qū)居民間陷入協(xié)商共識惰性。具體表現為，一是上級政府替代性協(xié)商行為造成基層自治組織、社區(qū)居民與文化企業(yè)間的信息不對稱，缺乏有效溝通。如農村社區(qū)C，每年政府向文化企業(yè)購買大量文化演出項目，但由于運營模式為“政府統(tǒng)籌安排節(jié)目、社區(qū)及街道辦負責演出人員食宿與演出場地、百姓負責出席觀看”而造成“百姓不愿意看、社區(qū)不愿意接待、政府卻積極購買”的怪圈。二是過度強調“公益”性卻并未真正了解企業(yè)運營目的而造成二者間協(xié)商中的“信息黑箱”。如社區(qū)A 基于確保社區(qū)公共文化服務的“公益性”與免費性，而強制要求文化企業(yè)僅可以提供公益服務，不可有任何營利性行為。雖然目前二者對此達成了共識，然而由于協(xié)商共識的達成并未建立在充分溝通與平等對話的基礎上，該共識是否具有長效性是當前合作生產中的一大問題，且由于“信息黑箱”極易造成合作生產主體間出現不信任或背叛行為。

（三）權力依附：權力地位不平衡造成主體間合作生產行為惰性

權力與信任是合作生產的兩個最關鍵要素，直接影響著合作生產的效果與可持續(xù)性，且二者間亦存在一種“孿生式”（The Entangled Twins）生長關系，即二者間是一種相互影響、相互制約關系，而非因果關系。在對當前我國社區(qū)公共文化服務合作生產的實地調查中發(fā)現，各治理主體間存在權力地位不平衡問題，并由此造成主體間合作生產行為惰性。第一，合作生產中各治理主體間的權力地位不平衡。基層政府與基層自治組織通常享有豐富的政治、財政以及人力資源，由于傳統(tǒng)“官本位”思想制約導致該類治理主體在合作生產中極易將自身角色定位為“領導者”或“主導者”，而社區(qū)外駐社會組織、文化企業(yè)、社區(qū)志愿組織以及社區(qū)居民由于缺乏政治、財政資源支持而淪為“依附者”，尤其是一些社區(qū)外駐社會組織的主要財政來源為基層政府，如孵化器類社會組織，政府購買資金是其唯一的財政來源。顯然，由于后者對于政府部門、公共權力的高度依賴性，造成當前社區(qū)公共文化服務合作生產中各治理主體間的權力地位不平衡，繼而造成治理主體間協(xié)商、合作行為的形式化乃至“偽合作”現象。第二，社區(qū)公共文化服務合作生產的治理主體間由于權力地位不平衡而造成信任危機或盲目信任問題，最終導致合作生產行為惰性。通過對6個街道辦下轄社區(qū)中部分外駐非政府組織工作人員進行深度訪談，發(fā)現絕大多數社區(qū)外駐非政府組織對于基層政府及基層自治組織持較高的心理依賴性，由此造成合作生產過程中存在一種天然的權力不平衡。比如，調研中發(fā)現A市每年大量社工會選擇考取社區(qū)居委會行政崗位或轉到其他行業(yè)，社區(qū)外駐非政府組織處于“被行政化”的邊緣，社區(qū)外駐非政府組織的專職社工由于待遇偏低而人才流失問題嚴重。雖然一些社區(qū)外駐非政府組織的負責人意識到該問題，但卻認為他們社會組織不得不依附于基層政府部門及其派出機構、社區(qū)兩委的管理與指令，表示對于這種情況無能為力。

（四）能力依附：基層領導干部治理能力不足而造成合作生產惰性

Ansell和Gash在對137個涵蓋公共衛(wèi)生、教育、社會福利和國際關系等領域區(qū)域合作研究文獻的綜合分析基礎上指出，領導（包括許可、授權）等要素是影響合作生產效能的重要因素。同樣，在中國場景下，基層政府及其派出機關、基層黨組織是社區(qū)公共文化服務合作生產的重要參與者。基層領導干部的治理能力對于社區(qū)公共文化服務合作生產具有重要影響，基層領導干部的治理能力不足會引發(fā)合作生產行為流于形式、社區(qū)居民被動參與或低參與、社會力量被動合作或低參與度等合作生產惰性。以合作生產效能較好的社區(qū)A 與合作生產效能較差的社區(qū)B、社區(qū)C 為例。社區(qū)A 的主要領導干部具有較強的創(chuàng)新意識、動員能力以及公共資源獲取能力，其社區(qū)公共文化服務合作生產效能較好。如社區(qū)A 居委會主任張某某，80 后，大學畢業(yè)后即在其所居住的社區(qū)居委會從事社區(qū)管理工作，至今已十余年。相比較而言，她屬于所調研社區(qū)中學歷較高、年齡較小的社區(qū)居委會主任，在訪談過程中發(fā)現她對于創(chuàng)新當前社區(qū)公共文化服務供給機制，加強與社會組織、企業(yè)合作，積極申請基層政府協(xié)助創(chuàng)新社區(qū)合作生產機制等方面的熱情度非常高。社區(qū)公共文化服務合作生產的參與主體愈來愈多元化，除社區(qū)內入駐社會組織、文化企業(yè)與社區(qū)志愿組織外，還與省級文藝廣播等新聞媒體間建立合作關系，在拓展社區(qū)公共文化服務項目內容的同時，社區(qū)公共文化服務項目的影響力與社會動員效果不斷提升。而社區(qū)公共文化服務合作生產效能較差的社區(qū)B 與社區(qū)C，其社區(qū)居委會（或村委會）主要領導干部年齡偏大，對于政府購買、合作治理等基層治理創(chuàng)新事務的接受度、了解度偏低，他們工作熱情高但工作方法較為傳統(tǒng)，發(fā)展理念多為求穩(wěn)。如在調研過程中，一些社區(qū)領導者持較強烈的排斥態(tài)度，且對于公共資源的獲取、動員能力較弱。因此，近年來雖然上級政策要求各社區(qū)應加強社會組織、企業(yè)等社會力量參與公共文化服務合作生產，但由于區(qū)縣級、街道辦以及社區(qū)居委會的主要領導者的治理能力不足而造成其社區(qū)公共文化服務合作生產惰性。

三、社區(qū)公共文化服務合作生產關系重塑

針對當前我國社區(qū)公共文化服務合作生產中存在的政策依附、信息依附、權力依附與能力依附等合作惰性問題，認為應基于政策、信息、權力、能力四個治理維度，不斷加強社區(qū)公共文化服務合作生產政策設計、信息公開與溝通機制、社會力量參與合作生產權力地位保障機制以及基層干部治理能力培養(yǎng)機制建設，推動我國社區(qū)公共文化服務合作生產關系重塑，提升社區(qū)公共文化服務合作生產效能。

（一）完善社區(qū)公共文化服務合作生產政策設計，破解政策依附惰性

我國社區(qū)公共文化服務合作生產中由于政策依附而引發(fā)的合作惰性問題，其根本誘因在于不同區(qū)（縣）間經濟發(fā)展不平衡、基層政府資源供給能力不平衡，經濟欠發(fā)達或不發(fā)達區(qū)（縣）政府極易在央地政策執(zhí)行中發(fā)生政策空傳、政策變通、政策梗阻等政策執(zhí)行偏差問題，最終導致不發(fā)達區(qū)（縣）社區(qū)公共文化服務合作生產效能不足。因此，針對上述問題，應進一步完善社區(qū)公共文化服務合作生產的相關政策設計，推動社區(qū)公共文化服務資源配置均等化，破解政策依附性合作生產惰性問題。首先，建立健全不發(fā)達區(qū)（縣）公共文化服務資源扶持政策。通過優(yōu)化政策設計，加強中央及地方政府的公共財政與公共資源統(tǒng)籌管理，如對社區(qū)公共文化服務存在嚴重供需不平衡的社區(qū)加大財政投入、政策扶持力度，推動社區(qū)公共文化服務資源配置均等化，緩解由于政策依附而造成的合作惰性。其次，進一步完善企業(yè)、社會組織及社會公眾等社會力量參與社區(qū)公共文化服務合作生產的相關配套政策，如可逐步建立健全社會力量參與社區(qū)公共文化服務合作生產的稅收減免、物質補償、榮譽激勵等相關政策，推動社會力量全面參與社區(qū)公共文化服務合作生產，破解由于不發(fā)達區(qū)（縣）資源供給能力不足而引發(fā)的政策依附惰性問題，推動社區(qū)公共文化服務合作生產效能提升。

（二）健全信息管理機制以重建合作生產信任關系，破解信息依附惰性

信息的完整性與溝通的有效性是影響合作生產中能否實現有效協(xié)商的關鍵性因素（Ansell &Gash，2008）。然而，在社區(qū)公共文化服務合作生產中，存在“信息黑箱”、溝通不暢等信息不對稱問題，并由此造成合作生產中的信息依附惰性，最終導致社區(qū)公共文化服務協(xié)商結果偏差、合作生產效能不足。因此，在社區(qū)公共文化服務合作生產中，各主體間應建立信息公開與溝通共享機制，確保合作生產主體間的信息公開透明、準確完整，破解信息依附惰性，推動合作生產信任關系重建。首先，應建立健全社區(qū)公共文化服務合作生產信息公開機制，以確保各治理主體對于社區(qū)公共文化服務供給的內容、形式、渠道、利用率、居民滿意度等各類相關信息均形成明確、清晰、準確、全面的了解與認知；其次，建立健全社區(qū)公共文化服務信息溝通機制，具體包括建立定期或不定期的協(xié)商機制，促使治理主體間能夠實現有效溝通，確保社區(qū)公共文化服務合作生產中各治理主體間協(xié)商的有效性，避免當前存在的協(xié)商結果偏離社區(qū)居民的真實偏好與需求等問題，以從根本上推動社區(qū)公共文化服務合作生產治理主體間的信任重建。

（三）進一步健全合作生產主體權力地位保障機制，破解權力依附惰性

社會組織、社會企業(yè)以及社區(qū)志愿者是社區(qū)公共文化服務合作生產的重要治理主體。2015 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》指出，要“激發(fā)各類社會主體參與公共文化服務的積極性”“推廣運用政府和社會資本合作等模式，促進公共文化服務提供主體和提供方式多元化”。然而，當前我國社區(qū)公共文化服務合作生產的核心主體仍為基層黨組織與社區(qū)居委會，社會組織、社會企業(yè)以及社會公眾等社會力量由于存在權力依附性而造成其整體參與度不足、參與形式單一。因此，首先應加強文化類社會企業(yè)培育，進一步完善社會企業(yè)參與渠道與法規(guī)制度保障，運用財政補貼、政策支持、委托或招投標等多元路徑，逐步構建社會企業(yè)參與社區(qū)公共文化服務供給的系統(tǒng)化、法制化、長效性及合法性的合作機制，為社會力量參與合作生產的權力地位提供基本保障。其次，要提升社會組織參與社區(qū)公共文化服務合作生產的治理能力。健全社會組織資金募集與自我造血機制，通過提升其經濟獨立性以逐步減少他們對于基層政府的依附度，充分發(fā)揮其社會組織的服務功能和參與基層社會治理能力；推動社會組織管理體制創(chuàng)新，如以備案代替注冊，降低社會組織準入門檻。再次，加強社區(qū)文化骨干等草根文化人才培育，建立健全該類人才的專業(yè)化培訓機制、物質與精神激勵機制，充分發(fā)揮其橋梁紐帶、社會動員及組織參與功能。最后，要加強黨政宣傳教育，轉變基層政府“官本位”角色，推動基層政府行政文化重塑，以從根本上破解由于權力依附而導致的社會力量與政府部門間合作生產行為惰性問題。

（四）加強基層領導干部合作生產的治理能力培育，破解能力依附惰性

黨的十八屆三中全會提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，而基層領導干部治理能力是影響基層政府治理的關鍵性因素，如劉華等認為農村基層黨組織治理能力建設對農村治理現代化體系與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施進程與效果具有直接影響。通過對A 省6 街道辦下轄社區(qū)公共文化服務合作生產現狀的調查研究發(fā)現，基層領導干部，尤其是區(qū)縣級、街道辦以及社區(qū)居委會的主要領導干部是否具有較強的創(chuàng)新意識、社會動員能力、公共資源獲取能力、媒體溝通能力等治理能力，對于社區(qū)公共文化服務的合作生產效能以及發(fā)展軌跡具有直接影響。因此，亟須提升其基層領導干部的綜合治理能力與創(chuàng)新能力，以破解社區(qū)公共文化服務合作生產中由于能力依附性而造成的合作生產惰性問題。首先，可通過加強對基層領導干部治理能力的專業(yè)化培訓，以提升其基層領導干部的綜合治理能力。其次，可通過建立健全基層領導干部創(chuàng)新激勵機制，如在政績考核中增加創(chuàng)新能力評價指標，增強基層領導干部的創(chuàng)新動力。再次，探索建立基層領導干部管理的容錯糾錯機制，以正向激勵減少基層領導干部不作為、懶政怠政問題，激發(fā)基層領導干部在社區(qū)公共文化服務合作生產中的創(chuàng)新行動，提升基層領導干部在公共文化服務合作生產中的創(chuàng)新能力。總之，通過上述舉措的實施全面提升基層領導干部治理能力，破解能力依附造成的合作生產惰性，增強社區(qū)公共文化服務合作生產效能，推動社區(qū)公共文化服務的平衡、充分發(fā)展。