邁向治理共同體：新時代城市社區建設的路徑選擇

王德福

一、引言：社區建設二十年

社區是基層基礎。2000年，全國開啟城市社區建設，經過二十多年持續推進，社區作為城市基層治理單元的地位日益鞏固。中國特色社會主義進入新時代，人民對美好生活的追求對社區治理提出更高要求，國家對社區治理現代化寄予厚望。新冠肺炎疫情發生以來，社區防控成為中國式抗疫的獨特經驗，“集中彰顯了中國特色社會主義制度的優越性”，推動了社區意識更加深入人心。站在當下的歷史方位，我們需要思考城市社區治理如何適應城市社會發展與國家治理轉型需要，進一步釋放制度潛能，更好實現治理現代化。

黨的十八屆三中全會做出推進國家治理現代化戰略部署以來，有關社區治理頂層設計不斷出臺。2017年《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》首次提出社區治理現代化目標，2019 年黨的十九屆四中全會首次提出構建社會治理共同體，2021 年《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》首次統籌規劃鄉鎮（街道）與城鄉社區的基層治理現代化建設，提出建設基層治理共同體，用15年左右時間，基本實現基層治理現代化。

從2000 年的社區建設，到2020 年后的社區治理，城市社區體制從創建到成型，兩大目標一直貫穿其中：一是將社區打造為國家治理的堅實基礎，不斷鞏固黨的執政基礎，將國家治理要求和政府公共服務傳遞至城市居民。二是將社區建設成為城市居民守望相助、自我管理的社會生活共同體。兩大目標可分別稱之為“基層政權建設”與“社會共同體建設”，在具體制度實踐中，則是頂層設計中強調的“以加強基層政權建設和健全基層群眾自治制度為重點”。兩大目標緊密相關，相輔相成，不可分割。離開社會共同體建設，基層政權建設就失去載體和依托；離開基層政權建設，社會共同體建設就喪失動力，甚至偏離方向。盡管如此，我們依然不能無視二者在實踐中存在的張力甚至在一定程度上的沖突，其表現便是困擾社區建設多年的“行政—自治”難題。不可否認，社區建設一直存在基層政權建設與社會共同體建設不均衡問題，從資源配置、具體措施到主要成效，基層政權建設都走在了社會共同體建設前面。其表現是，社區早已獲得體制內的高度認可，但其社會認同度卻比較低。在經歷新冠肺炎疫情防控應急事件之前，很多城市居民甚至不知道自己屬于哪個社區。在疫情防控期間，社區工作人員因不熟悉居民，信息排查、特殊人員管控和生活物資保障等工作一度非常被動，這表明社區即使能夠及時響應自上而下的應急治理要求，但社會共同體建設基礎的薄弱，仍會限制其應對突發公共應急事件的能力。

更為飽受詬病的是，基層政權建設單向度的行政化還在相當程度上阻礙了社會共同體建設。多年來，各地普遍出現社區行政負擔重的問題，“社區減負”早已成為各級各地政府的共識，且不乏針對性的改革舉措，也取得了一些成效。但是，一方面國家治理轉型要求將治理重心下沉，社區作為基層政權承擔的治理負荷不斷增加；另一方面，隨著城市住宅小區物業管理糾紛進入高發期，業主自治運動進入新階段，社區作為居民自治組織面臨的自下而上的治理壓力也不斷增加。兩相疊加，“社區減負”的具體成效很容易被稀釋，社區工作人員的改革獲得感并不高，仍然在無窮無盡的行政事務中忙得不可開交，也仍然遭受著一些居民的誤解，難以提升職業成就感。在這種情況下，社區工作者普遍分身乏術，本應自下而上從容展開的社會共同體建設，在實踐中也異化為指標化、表演式的社區活動。作為衡量社會共同體建設成效的社區自治，長期無法取得實質性突破。

二、研究述評

面對上述問題，學術界給予了充分的關注和研究。費孝通先生指出城市社區建設的新目標是實現“居民自治”，建成“多樣化的、充滿生機活力的、以群眾自我管理為主的新型社區”，眾多研究普遍注意到社區兼具雙重屬性，社區建設研究也大致形成兩大議題：一是社區行政化議題。社區行政化問題伴隨社區建設出現，主流觀點認為政府出于管理需要，延續行政邏輯自上而下強力推動是根本原因，因此需要限制政府權力擴張。然而，許多地方政府主動采取的以減少政府行政任務為內容的“去行政化”改革，實踐效果并不理想，社區行政化問題非但“改而不變”，反而造成“居委會邊緣化”，陷入改革悖論。一些研究也發現，社區組織以及社區工作人員在此過程中并非完全被動接受，而是具有一定能動性，他們既會通過“選擇性應付”策略性地反制超負荷行政壓力，甚至會采取“科層為體、自治為用”的主動行政化邏輯。還有研究則對“去行政化”的正當性表達了質疑，指出片面追求組織純度并不現實，去行政化是“錯誤理論指導下的‘騎士戰風車’”，應該注意到“行政激活治理”的積極面向，重建和再造居委會“行政性”與“社會性”雙重屬性之間的平衡。不過總體來看，學界對社區行政化普遍持負面看法，認為其與社區自治是對立關系。

另外一個議題則是社區自治。與前一議題相似，學界對社區自治狀況普遍不滿，除了從行政化角度予以解釋并尋求破解之道外，還發掘出兩個次級議題：自治單元重組與自治體系融合。關注自治單元重組的學者認為社區規模太大，居民利益相關度稀薄，不適宜作為自治單元，應該基于“利益相關、地域相近、文化相連、規模適度和便于自治的原則”推動治理單元下沉。院落自治、樓棟自治、小區自治等更小空間單元上的自治形式被發掘出來，這些廣泛存在的“微自治”或“微治理”之所以能夠成功，很重要的原因是實現了生活單元與自治單元的適配。也有學者提出自治單元重組不應局限于縱向空間視角，橫向的社區自組織也可以作為自治載體。這些研究背后其實是社區層面居民自治的孱弱與居住小區層面“微自治”實踐并存的社會現象，但是改變具有憲制屬性的居民自治體制難度非常大，何況居住小區在法理上已經存在業主自治體系，更為現實的進路應該是探討兩種自治體系的融合。一些學者注意到，實踐中二者由于“異質身份、文化目標、利益取向等多方位的差異”呈現“二元區隔”，存在“不對稱的合法性”。未來的社區建設和社區治理應該朝著“合作治理”“復合治理”，構建“準公民社區”的方向發力。

社區行政化與社區自治兩大議題的研究，充分呈現了社區建設中基層政權建設與社會共同體建設的內在張力。我們既不能否認其持續存在和深刻影響，也不應夸大其不可調和性。筆者贊同部分學者的觀點，即我們應當在正視城市社區雙重屬性的前提下，探討社區建設與社區治理的方向。偏執一端，特別是追求“純潔”的社區自治，是對基本國情的忽視，也是對基層社會內在需要的誤解。不過，單純用合作治理等西方理論來指導我國的社區建設，又嫌隔靴搔癢，且缺乏可操作機制。我們不單單需要倡導“合作”，更應該嘗試提出實現機制。實際上，二十多年的社區建設實踐，國家一直試圖在實現基層政權建設與社會共同體建設的“雙贏”，近年來各地大力推進的黨建引領社區治理創新就是最新的實踐努力。不過，由于缺乏對社區建設實踐的清理和反思，社區治理創新難免陷入路徑依賴。一些研究者根據這些最新實踐經驗，樂觀地提出“黨領共治”“政黨鏈接社會”“政黨整合社區”等略顯匆忙。在筆者看來，新時代的社區建設和社區治理若不能擺脫路徑依賴，基層政權建設與社會共同體建設的張力就無法真正消解，反而可能進一步顯化。

筆者認為，十九屆四中全會提出構建共建共治共享的社會治理共同體，為新時代的社區建設擺脫路徑依賴，實現基層政權建設與社會共同體建設的有機融合提供了新的方向指引。遺憾的是，盡管有很多研究開始關注社會治理共同體建設，但大多仍局限在“合作治理”等西方理論預設里，沒有注意到其與社區建設一脈相承又有所超越的內在關聯。本文將在整理社區建設實踐經驗的基礎上，探討治理共同體對于社區建設所具有的路徑意義。

三、社區建設雙重目標

（一）基層政權建設與社會共同體建設

社區建設兼具基層政權建設和社會共同體建設雙重目標?；鶎诱嘟ㄔO是指國家政權體系向基層社會的覆蓋與嵌入，為實現國家政治統治職能與社會管理職能向基層延伸提供組織載體。在中國語境中，基層政權建設還同時承擔著鞏固執政黨執政基礎的戰略功能，伴隨基層政權建設展開的還有黨的基層組織建設，黨需要通過其組織體系的全覆蓋，實現其社會組織和社會動員的需要。社會共同體建設是指將居住在社區空間范圍內的人們整合為具有利益、情感和精神認同的社會生活共同體，共同體成員能夠通過協商合作實現內生公共事務治理，形成良性生活秩序。現代社會的共同體同傳統社會共同體的根本差異在于其開放性，傳統社會共同體的社會認同是地方性的、封閉的，甚至是排他的，現代社會共同體則具有“脫域”性?，F代國家政權建設的目的之一是打破傳統社會共同體的封閉性，建立起國家與個人的直接聯系。因此，社區建設塑造的社會共同體便具有為基層政權重塑社會基礎的內在指向。

社區建設的雙重目標，是世紀之交城市社會轉型與國家治理轉型的必然要求。在城市社會，事關億萬城市居民生計與生活的兩大改革進入攻堅期：國有企業改革將數千萬城市工人推向市場，個人獲得就業自主權，為自己的生計負責；住房制度改革推動房地產市場大發展，“買房”成為個人自主的市場行為，“居住的革命”由此發生。對城市居民來說，依附于分配體制的“安居樂業”本是他們同國家最緊密的關聯紐帶，如今，這個紐帶不復存在。依附和庇護關系的解體，意味著“社會”從“國家”的籠罩中解脫，獲得自身的獨立性。

城市社會大轉型，在實踐層面引起的直接回應是社區建設。新中國成立后，伴隨著計劃經濟體制的確立，城市居民全部被吸納至國家分配體系中，單位體制由此誕生。單位壟斷著全部的工作分配、住房分配，以及福利保障等。城市社會經由單位體制實現了高度組織化，國家也通過單位與每個人的全部生活建立起緊密關聯。這一時期也被稱為“總體性社會”。在單位體制之外，國家在城市的基層政權體系是街道辦事處和居民委員會。但是，單位一直以來占據顯著的地位，使得居委會長期處于附屬地位，經由居委會轄區劃定的社會空間和人口規模一直比較小，且居委會成員長期兼職居多，從某種意義上講，居委會更類似于半正式組織。

伴隨著單位制解體，國家需要重塑與城市居民對接的組織載體，這便是基層政權建設的意義。組織形式是憲法確定的居民委員會，但是，原居委會體制已不適應城市社會大變革的需要：第一，居委會管轄規模過小，房地產開發形成的動輒數千人的住宅小區，要求居委會調整管理空間的邊界，擴大服務人口規模；第二，居委會成員的老齡化和兼職化，明顯不適應海量新增事務的工作要求。重塑組織載體，意味著國家要在城市社會重新塑造基層政權體系。新的組織載體需要以一定的物理空間為依托，為流動性日增的城市社會劃定社會空間，從而形成合理的治理單元。這是國家啟動社區建設的歷史背景。

（二）自然社區與建制社區

國家將城市基層政權空間載體的最小單元確立為“社區”。“社區”是一個社會學概念，具有深厚學科基礎，社區研究更為中國社會學發展貢獻了豐厚的本土理論積淀。這里的“社區”指的是自然形成社群生活空間，比如村落，可稱之為“自然社區”。后來官方借用這個概念，才產生了“社區建設”“社區治理”意義上的“社區”，可稱之為“建制社區”?！吧鐓^”被官方文件界定為“聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”，其范圍“一般是指經過社區體制改革后做了規模調整的居民委員會轄區”。一般來說，應該先有自然社區，后有建制社區。社區建設卻是先制造出建制社區，于是“社區”的空間邊界便是由居委會管轄邊界決定的，而管轄邊界又是由國家根據治理需要確定的，其與城市社會自然的空間形態和地名之間并不必然重合。社區建設希望在建制社區范圍內實現對社會生活共同體的塑造，然而，隨著房地產市場發展，居住小區成為市民主要的地域生活空間，成為事實上的“自然社區”，“建制社區”的管轄范圍往往包含若干“自然社區”，建制社區層面的社會共同體建設便陷入非常尷尬的境地。

從基層政權建設角度看，選擇以建制社區為基本單元有其合理性和必然性?；鶎诱喑袚鴩业纳鐣芾砼c公共服務職能，“要求社區的行政成本和各項服務配套設施具有一定的規模效應”，一些地方實施“居站分設”改革，成立社區工作站承接政府下沉的行政事務和公共服務職能，在設置社工站服務范圍時，也大多選擇“一站多居”形式，其管轄范圍甚至超過原建制社區，原因也在于此。若從社會共同體建設的需要考量，建制社區與自然社區重合是最理想的。之所以沒有選擇這種方式，除了規模效應的因素外，自然社區的非均質性也是重要原因。作為基層政權的基本單元，建制社區規模要大致穩定和均衡，規模差異過大，會給實際工作帶來不便甚至困難，比如工作考核的公平性。自然社區建立在房地產開發基礎上，其規模主要遵從土地開發價值的經濟考量，現實中居住小區間規模差異懸殊非常普遍。早期開發的居住小區可能只有幾棟樓，幾十戶或者上百戶，隨著房地產市場發展，上千甚至幾千戶的大型、巨型小區已經很普遍。建制社區完全匹配自然社區并不現實。當然，地方政府在設置建制社區時，會考慮盡可能使二者重合，大型居住小區單獨設置社區的情況也是有的。

因此，社區建設雙重目標的實現，從一開始就注定因建制社區與自然社區的錯位而產生張力。一些研究似乎將社區建設和社區治理遭遇的問題都歸結于此，由此提出要重組社區單元，這可能夸大了其影響。對社區建設成效影響更大的，應該是其具體舉措的失衡，筆者稱之為“強服務弱治理”。

四、社區建設的“強服務弱治理”

回顧二十年的社區建設實踐，具體措施不勝枚舉，但最主要的邏輯是“服務”和“治理”兩個方面?！爸卫怼币郧笆恰肮芾怼?，話語更新的背后是強調更多主體參與，實質核心仍是維護社會秩序、解決社會問題。國家在啟動社區建設時設定了“以拓展社區服務為龍頭”和“加強社區管理”為重點，但在實踐中，二者卻并非均勻用力，而是出現明顯失衡。

（一）強服務

社區服務包含兩方面主要內容，一是行政性的公共服務，二是社區性的公共服務。社區服務源自20 世紀80 年代初期，最初是民政部門實施的社會福利社會化改革。改革的原因是隨著人口增加與服務需求的增長，國家和單位不堪重負，需要將部分社會福利從國家和單位剝離出去，新的承接主體之一就是居委會。居委會為轄區居民提供部分福利化的服務，并收取合理費用。既能為居民提供便利，也能通過居辦、街辦企業解決部分就業問題，還能增加居委會收入，一舉三得。最初的社區服務主要是家政服務類，比如接送小孩上下學、托幼養老、家電維修等等。伴隨單位制解體，更多的服務功能剝離出來，社區建設啟動后，社區服務的主要內容便固定為行政性和社區性兩大類。

行政性服務是逐步增加的，伴隨著國家社會保障和社會福利制度完善以及公共服務下沉，社區承接的行政性服務幾乎涵蓋了所有政府提供的公共服務類別?！靶姓浴?，意味著這些服務都是政策性的，供給主體是政府，社區是作為最基層的服務平臺，受權于政府，承擔基礎環節，如信息發布、材料受理、初步甄別、數據錄入等，沒有審批權。行政性服務的特點是剛性要求，服務內容、服務流程、受益對象等，有嚴格制度規定，社區沒有自主權，它只是作為服務供給體系的最末端，方便群眾辦事。行政性服務對社區建設的重要意義在于，它在社區基層組織與社區居民間建立起制度性關聯。居民必須通過社區基層組織，才能獲取相關服務，這就使得居民必須同基層組織打交道。社區基層組織要獲得居民認同，這是其基層政權建設目標的必然要求，打交道是建立認同的第一步。制度性關聯盡管并非居民同社區基層組織打交道的唯一渠道，卻無疑是最主要渠道。對絕大多數居民來說，如果不是要獲取服務，幾乎不會同社區基層組織打交道。更重要的是，社區基層組織在為居民提供行政性服務的同時，也可以了解和熟悉居民，并積累情面資源，這是社區治理中最重要的非正式治理資源。

社區性服務是指居民可直接從社區獲取的服務，社區基層組織的供給自主權較大。換句話說，社區性服務由社區基層組織直接提供，不需要再經過上級政府審批。社區性服務既包括一些政策性服務，比如居家養老、青少年服務、殘疾人服務等，這也是政府公共服務的一部分，但其供給主體是社區基層組織，也包括一些社區自主開展的服務，如環境衛生、社區治安等。社區性服務的特點是彈性較強，提供哪些服務，服務多少人群，各社區間差異很大，不像行政性服務是標準化的剛性化的。社區性服務也是社區基層組織與居民打交道、建立認同、積累非正式治理資源的重要渠道，但因為其彈性特點，使得各社區實踐效果差異較大。近年來，政府越來越傾向于通過購買服務進社區的方式，將原本由社區基層組織承接的服務項目，交由專業社會組織來供給。不過，無論具體的供給形式如何改變，社區服務仍然主要是政府自上而下推動，服務資源也主要來自政府提供。某種意義上，社區服務水平高低，主要取決于供給側，政府通過持續的資源投入，大幅提高了社區服務供給水平。

（二）弱治理

社區治理同樣由政府主導，但同社區服務不同，社區治理水平高低，卻不完全取決于供給側，或者是主導方。社區治理面對的是居民生活中最日?；纳钚枨?，是漏水、噪音、停車、亂扔垃圾、寵物傷人等雞毛蒜皮的小事，社區治理是通過解決好這些生活化的小事，維護好社區秩序，營造安全宜居的生活環境。辦好這些小事，僅靠社區基層組織根本應付不來。理想的社區治理是在社區基層組織引導下，居民積極參與，生活小事及時有效且低成本地得到解決。社區治理成效同理想目標是有距離的，其典型表現是社區參與水平長期維持在較低水平。一是參與率低，絕大多數居民對社區公共事務不關心不參與；二是參與能力弱，以住宅小區業主自治為例，在這個最能體現居民自主參與能力的領域，恰恰出現了業主自治陷入困境、物業糾紛層出不窮的普遍問題。在這種情況下，社區治理幾乎成為基層組織的獨角戲，結果就是基層組織左支右絀、勉力維持。

也就是說，社區建設出現了有些吊詭的現象：社區服務供給水平不斷提高，但社區治理水平提升卻相對滯后，呈現“強服務弱治理”樣態。本應兩手抓兩手都硬，結果卻是一手硬、一手軟；一頭沉、一頭輕。服務水平主要取決于供給側，但治理水平卻更取決于社會參與，政府可以直接決定服務供給水平，卻難憑一己之愿就實現社會參與。進言之，社區建設陷入的困境還在于社區服務無法有效轉化為社區治理能力，以至于出現服務過度供給、治理低效運行的局面。

服務同治理的脫節，最典型的表現是居民的選擇性參與。社區服務中有相當數量是通過組織居民開展活動實施的，比如社區文體活動，這些活動的參與效果是比較好的，特別是老年人。同時，為了擴大參與面，基層組織還會通過組織親子活動等方式，想方設法吸引中青年人參與。近年來，各地政府通過購買服務方式，引入專業社會組織進社區，社會組織的長處在于擅長搞活動，通過增加活動豐富性，最大限度擴展社區參與群體。于是，很多社區出現了社區參與的繁榮局面。這被認為是社會共同體建設的有效途徑，即通過活動增加居民互動，增進熟悉了解，進而培育社區社會資本，提高社區認同感。這里存在明顯誤解，用文體活動類參與水平代替社區參與整體水平，忽視了公共事務類參與和社區治理的重要性。實際上，居民在社區參與上表現出明顯選擇性。簡單來說，參與文體活動，是去享受權利甚至是福利，個人并不需要支付成本，相比之下，公共事務參與則必須要支付成本，是要去負責任。權利意識和責任意識是兩碼事，熱衷享受權利和積極承擔公共責任并不存在必然關系。在居民選擇性參與不改變的情況下，社區服務水平很難轉化為社區治理能力。

五、未完成的社區建設：半懸浮化與社會失靈

服務與治理脫節，直接后果就是社區建設的雙重目標都未能充分實現。一方面，通過活動撬動的社區參與長期局限于少數特定群體，造成停留在建制社區層面的社會共同體建設無法對自然社區產生實質影響。另一方面，社區治理能力滯后于社區服務水平，社區服務在實踐中僅能使有限群體受益，社區基層政權難以深度嵌入基層社會，陷入“半懸浮化”。

“半懸浮化”意在刻畫社區基層組織同基層社會的這樣一種關系：基層組織通過高水平供給服務，回應了基層社會的部分內生需求，同社區居民建立起一定的制度性關聯，但由于解決問題水平低下，回應基層社會另外一些內生需求比較乏力，在居民日常生活中存在感比較低，作為基層政權的社會基礎還不夠鞏固，黨的基層組織的社會組織與社會動員能力也還比較脆弱。簡單說，基層政權建設基本完成“社會覆蓋”，卻尚未真正實現“社會嵌入”。

農村稅費改革后，鄉村治理中一度出現基層政權懸浮現象，鄉村組織不再收取稅費，主動同農民打交道的必要性大為減少，同時由于農業生產家庭化，農民也缺乏內生需求主動同鄉村組織打交道，雙向互動大幅減少后，就出現政權懸浮。社區基層組織的“半懸浮化”同鄉村組織的“懸浮”不同，不同之處有三：第一，城市人口密集，社區服務的需求量遠遠多于村莊，居民必須通過社區基層組織獲取相關公共服務，這就決定了基層組織不可能完全脫離于社會，這就是行政性服務的制度性關聯的意義所在；第二，城市治理要求也遠高于鄉村，大量的治理任務通過基層組織在社區層面落實，特別是社區建設以來，社區工作人員全部專職化，社區基層組織成為壓力體系的最末端，為完成上級任務必然要同居民打交道，也不可能完全懸??；第三，鄉村組織在鄉村社會是壟斷性存在，是除村民外唯一的治理主體，社區不同，基層組織雖然也是主導力量，但無論是社區服務還是社區治理，都有其他主體存在，比如執法部門在很多社區治理事務中就比基層組織更重要，再比如住宅小區中，物業公司和業主委員會的主導作用也要強于基層組織，這就決定了基層組織在社區并非壟斷性存在，如果處理不好同其他治理主體的關系，就可能在很多事務上無所作為，處于懸浮狀態。近年來，一些地方政府加大購買服務力度，將原本由或者應該由基層組織承擔的社區服務，外包給專業社會組織承接，實際上會加劇基層組織的懸浮問題。

這并不意味著基層組織應該壟斷所有社區事務?；鶎咏M織的半懸浮化之所以成為問題，主要是基于兩個理由：一是基層組織不能有效嵌入社會，會造成很多社區治理問題。最典型的就是住宅小區治理，主要由業主、物業公司和業主委員會主導，基層組織發揮作用非常有限，問題是住宅小區是個陌生人社會，存在天然的信息不對稱，上述三方主體又呈現結構不對稱，實踐中陷入雙向弱約束，難以形成有序治理，小區自治陷入困境?；鶎咏M織如果能夠有效介入，就可以改變小區內生治理結構的不對稱問題，有助于小區實現善治?，F代城市從基層看去，是一個典型的陌生人社會，社會內生秩序的能力很弱。社會秩序達成，需要基層組織在其中發揮積極作用?；鶎咏M織發揮作用的前提是有效嵌入社會。二是，基層組織具有基層政權屬性，新中國成立后基層政權建設最成功之處就在于將國家政權體系延伸到基層社會，并在基層社會扎根，這要求基層組織真正嵌入社會，這樣基層政權才能真正獲得群眾認同，政權基礎才能穩固，“半懸浮化”表明基層政權建設沒有徹底完成。

從建制社區層面看，社會共同體建設目標顯然沒有達成。其實更重要的是，即使我們將視野下沉到居住小區這個自然社區層面，社會共同體建設仍然步履維艱。小區業主自治目前遭遇的困境，歸結起來便是“社會失靈”，即社會無法內生出有效的選擇性激勵，支持積極分子和約束消極分子，實現合作治理小區公共事務?！吧鐣ъ`”正是社會共同體未能形成的表現。

建制社區層面基層政權的“半懸浮化”與自然社區的“社會失靈”，充分表明社區建設的雙重目標都沒有完全實現。

六、邁向治理共同體的社區建設

我國正處于快速城鎮化進程中，且這一進程仍將持續相當長的時間。《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》明確要求到2022年消除城鎮落戶限制，旗幟鮮明釋放出推進城鎮化的堅定信號。城鎮化快速推進，城市物理空間重構，必然要求城市基層政權建設及時跟進。城市基層政權建設最直接的量化指標，就是街道辦事處和社區居委會的設置數量。根據民政部每年公布的《社會服務發展統計公報》計算，近年來街道辦事處每年新增數量都在1000個以上，社區居委會每年新增數量3000 個以上。其中，有些是改設，即鄉鎮改街道，村委會改居委會，有些是新設。無論是哪種形式，組織名稱的更改都意味著服務和治理方式的轉型，這便是城市基層政權建設面臨的緊迫任務。從最基層來看，在新的歷史起點上，社區建設仍然在路上。

正是在這個意義上，盡管近年來伴隨國家頂層設計話語的改變，學術研究領域中“社區治理”大有壓倒甚至取代“社區建設”議題的趨勢，但筆者仍傾向選擇“社區建設”?！吧鐓^建設”與“社區治理”并非相互取代的關系，而是說在國家治理現代化的時代主題的背景下，社區建設重心要轉移到治理上來，而社區治理也將產生出社區建設效果。這不是說社區服務不再重要，而是說在社區建設的注意力和資源分配重心上，以前更偏重社區服務，今后要向社區治理傾斜。社區服務當然還要繼續，除了資源分配上還要隨著居民需求增加而做好增量外，今后更應該注意對服務供給內容和供給方式進行優化完善。近年來，很多地方加大了購買服務力度，試圖通過引入專業社會組織提供更高效的服務。單從供給效率來看，這種供給形式也是存在爭議的，其新增的成本損耗（組織成本和監督成本）同獲得的效率提升相比，未必比通過基層組織供給更優。服務外包客觀上減少了基層組織直接同群眾打交道的機會，若從基層政權建設維度來評價，這種供給形式就更值得討論了。優化服務供給內容和供給形式，就是要直面“泛福利化”和“服務外包”問題，探索更合理的服務邊界，更直接的服務形式，在提高服務效率的同時，更充分地釋放其基層政權建設意義。

更重要的是，社區治理還是實現社會共同體建設的突破口。破解居住小區自治的“社會失靈”困境，需要通過外部力量進行干預。以物業服務公司為代表的市場力量，本身是小區自治的相關方，也面臨著“市場失靈”問題。在社會與市場之外，國家的力量就成為更合適的選項，正如新社群主義者所說，國家應該在“激活社群上扮演積極的角色”。那么，社區治理如何才能與社會共同體建設有機融合起來呢？筆者以為，一個可能的融合機制是催化合作。即作為國家基層政權代表的建制社區的社區基層組織，在自然社區的社會合作中，發揮促成和支持合作達成與可持續運行的作用。顯然，催化合作就是社區基層組織在社會合作中有所為有所不為。既不是包辦代替，也不是置身事外，而是抓住關鍵環節實現有限但有效的介入。筆者以為，這也應該是社區治理現代化應該追求的一種境界。

社區治理最需要的就是辦好社區小事。所謂小事，就是居民日常生活中發生的問題，比如高空拋物、寵物傷人、垃圾分類、環境清潔、停車秩序等等。城市社會大變革帶來城市居民普遍的職住分離，生活空間同生產（工作）空間、休閑空間相對獨立，社區所對應的就是居民的生活空間。居民對生活空間的要求，是相對于職場和公共空間的喧囂復雜的清凈簡單，是自由與私密。這種生活方式對自然社區的社會共同體建設有利有弊。不利之處在于，仍然依靠傳統的增加社會性交往機會的方式塑造共同體，居民參與積極性必然有限；有利之處則在于，居民需要合作起來解決好這些迫切的小問題，這是社會共同體建設的契機。筆者提出催化合作，就是希望探討一種可能性。催化合作的具體機制，大致包括以下幾點：一是識別和動員關鍵群體，關鍵群體是合作的決定力量，準確識別出居民中的積極分子、消極分子和沉默分子，將積極分子動員出來，是實現合作的第一步。基層組織應該在日常工作中儲備形成“積極分子庫”，從而根據不同層面不同形式合作的具體需要，制度性地“輸送”積極分子。積極分子其實就是奧斯特羅姆意義上的“制度組織者”、合作“催化劑”角色。二是建立激勵和支持機制。陌生人社會難以內生出社會性激勵，基層組織通過為積極分子提供制度化的激勵和保護，使其能夠可持續地發揮作用，同時通過有效鏈接資源，為社區自發合作提供外部支持，彌補社會合作能力的不足，提高其解決小事的效率，增強居民合作的獲得感和效能感。三是構建社區規則體系。社會自治需要地方性規則的“軟法”，來應對國家規則覆蓋不了的合法卻不合情理，但會影響地方秩序的事務。村落熟人社會在漫長歷史實踐中發育出了地方性規則，社區這個陌生人社會短期內難以內生出地方性規則，這就需要在具體的治理實踐中塑造地方性規則，比如，真正制定出符合需要又能夠有效落地的《居民公約》《業主自治公約》?；鶎咏M織在構建社區規則體系中的作用，是通過政府權威，為那些被實踐證明合理有效的內生規則“背書”，捍衛其嚴肅性和權威性。顯然，催化合作不是讓基層組織去干涉和代替居民合作，而是通過合理發揮其作用，真正實現社會合作能力的提升。在這個過程中，基層組織自然獲得了居民的認同，這不正是社區建設中基層政權建設的目標嗎？

在此基礎上，社區服務也可以同社區治理緊密結合，在實現基層組織催化機制上發揮作用，社區治理提供社區服務需要的服務。比如，購買法律咨詢和普及服務，讓《物權法》《物業管理條例》《侵權責任法》等與居民生活直接相關且構建社區規則體系需要的法律規則常識化。再比如，為業委會提供技能培訓，提高其掌握法律知識、財務知識、管理技能甚至工程知識的水平，自然有助于提高業主自治水平等等。從某種意義上講，這才是更有“雪中送炭”意義的服務供給，更適應社區內生需求。

通過社區基層組織的催化，自然社區的社會合作水平或許能夠獲得實質性突破，在每一次合作解決與自身利益密切相關的生活問題中，社區居民實現實質性互動，對自然社區的認同感和歸屬感會逐步增強，一種不同于傳統社會共同體的、以個人自由生活和適度社會距離為前提的現代社會共同體就可能發育出來。而且，在積極分子的帶動下，更多居民對社區公共事務的責任意識和參與意識會在實踐中得到提升，人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體就能在這些日常生活小事的合作中逐步形成。某種意義上，治理共同體或許正是現代社會共同體的一種最可能的形式吧。