組織社會學視角下的普法策略分析

張志文

(山東交通學院 交通法學院，山東濟南 250357)

一、問題的提出與視角的設定

自1986年第一個“普法五年規劃”實施以來，時至今日，我國普法活動已持續開展了30余年。“從‘一五’到‘七五’，30年來，中國公民的法律意識與法律素質不斷提高。”然而，在欣喜地收獲普法實踐碩果的同時，普法30年的櫛風沐雨也外顯了諸多普法策略中的隱憂。通過對現有關于普法策略研究成果的分析，“從制度設計到普法實踐的普法之‘道’乏力問題”主要體現在兩個層面，一是政府主導的主動式普法，二是缺乏互動的突擊式普法。對于前者，毋庸否認政府主導式普法在資源整合、物質保障等方面所發揮的不可替代作用，不過，隨著普法實踐的不斷發展和逐漸深入，這一自上而下方式內隱的“強制性”、“高效性”反而成為了制約其繼續展示優勢的枷鎖，致使普法過程中出現了官僚化、形式化、運動化的傾向。至于后者，在每一個“普法五年規劃”中，“突擊式普法”總以一組獨特“鏡頭”的形式記錄和播放著那一時期國家的發展中心和法治建設的重點，折射了改革開放以來國家發展和法治建設歷程的中國特色。但是，“突擊式普法”更容易強調對國家意志的推廣和傳遞，忽略了國家普法工作重心與人民關注重點之間的可能錯位，致使國家耗費人力物力所普之法并非是人們真正需要的法律。長此以往，這種矛盾會影響、消弭人們的學法熱情，降低普法工作實效。總之，30余年普法實踐業已證明，“政府主導型”普法極大豐富和提升了人們對法治的認知、了解乃至接納。但是，既有的研究也都揭示了一個難以回避的問題，“政府主導型”普法模式已顯疲態，亟待修正，否則在即將開啟的“八五”以至未來普法實踐中，列舉的上述問題不但會重現，甚至可能出現沉疴難解新疾齊擾的局面。

“法律秩序是一個多維事物，只有把多種維度當作變項，才能對法律進行徹底的研究。……雖然我們不排除法律理論的各種重大問題，但是我們確實認為，它們應該服從一種社會科學的觀點。”這對于普法工作來說同樣也是如此，需要從社會學視角對其進行再透視。在組織社會學看來，組織是現代社會中尋求集體目標不可缺少的機制。“主動式普法”和“突擊式普法”都是利用了科層化的官僚組織，通過專業化人員和正式規章制度來貫徹執行“普法規劃”或普法重點任務。只不過，現代社會多樣化生活實踐給這種“剛性有余而靈活不足”的普法策略帶來了挑戰和削弱。“組織由行動者建構，在組織之中行動者彼此交互作用，一方的任何行動都會對其他各方產生作用，并引起相應的反應，而對方的反應繼而會對其下一步如何行動產生重要的影響。”即言之，不論是作為法律供給方的官僚組織還是身為法律需求方的個體或組織，都屬于組織中的“行動者”。“這些行動者各自抱有不同目的，動用不同的合法性話語、物質資源以及政治權力，來追求各種各樣的目標。”普法的行動者之間關系復雜且有時充滿矛盾，既相互依存，相互影響，又相互制約，相互限制，在決策與行動方面高度依賴對方，按照彼此能夠接受的條件，從事有組織的“邁向陌生人社會的現代法律文明秩序”這一集體行動。有鑒于此，本文采用組織社會學的理論對普法策略展開分析：在組織社會學的視角下，剖析科層制視角下普法策略的運行樣態，闡析從科層制邁向“行動人”的必要性，以及基于“行動人”角度普法工作的展開邏輯。

二、科層制觀照下的普法及其策略檢視

現代社會是一個組織化的社會，組織已經成為現代社會尤為顯著的特征。雖然組織這一形式早在古代文明時期就已經有了雛形，但是，只有到了現代工業化社會，才出現了與我們相伴隨的數量眾多、用來執行許多完全不同性質任務的組織。我們中的每一個人要么花費了大量時間來為組織工作，要么與組織發生各種交易，如承擔商品生產與分配任務的工業企業、批發和零售企業，實現兒童和成人社會化的各級各類學校、大學，以及為社會提供公共服務的政府機構等。組織已經觸及并滲透到人類生活的廣泛領域，既是人們生活的產物，同時也制約著人們的生活。可以說，組織的存在使人們告別了原子式的生活，與各種類別組織打交道的過程，實質就是俗稱的“社會生活。”因此，“組織的發展已成為高度分化社會中的主要機制，通過這個機制，人們才有可能‘完成’任務，達到對個人而言無法企及的目標。”

無論是組織的加入者還是借助者，組織存在的宗旨是通過個體之間的相互協作進而實現共同目標。為了高效率的完成組織目標，“系統協調許多人的工作以完成大規模行政任務而設計的組織類型”，就是我們熟知的科層制。控制和協調是科層制的組織原則，是成功完成個人不能單獨完成的大型任務和復雜工作的手段，目的是提高行政效率。“科層制組織原則的目的就是創造有效率的組織，而不是沒有效率的組織。不過，科層制旨在使組織有效率，卻并不意味著，只要是科層制組織就一定有效率。”故而，也有一些人認為，科層制是一個貶義詞，由臃腫的規章制度造成了效率低下或盲目服從。“在組織研究領域，甚至所有的社會學領域，沒有比韋伯的科層制模式更為著名的了。”韋伯的科層制理論雖然曾經被批評沒有解釋清楚組織的操作過程，但是，他的理論仍是人們頭腦中最常見的模式。韋氏科層制結構主要有以下特征：“對管轄權的清晰劃分，把個人的常規行為劃分在職務責任的范圍內；公司的組織遵循等級制原則，每個相對低級的職員都受高級職員的控制和監督；有特意建立起的一般規則體系，以指導和控制職員的決策和行為；私人財產與公司財產以及工作場所和居住場所被清楚地區分開來；在技術資格的基礎上挑選職員和指派職員，并發給薪水；組織的雇員制度為職員建構起職業”。可見，這一科層制結構不但具備專業化、權力等級、規章制度和非人格化等科層制組織的基本特征，同時又在精確性、穩定性、紀律嚴密性和可靠性等方面又得到了進一步彰顯。在這個意義上，韋伯給出了科層制支撐資本主義興起的解釋，甚至說普魯士軍隊強大的原因在于采納了科層制，才使其比對手更具戰斗力，乃至由于科層制的缺席導致了近代中國的落后挨打。根本原因在于，一個國家政權采取科層制組織形式就更有能力去獲取資源、動員資源。組織社會學的交易成本學派認為，組織提高效率的路徑主要表現為兩個方面，一是生產階段，組織可以把更多的資本、勞力等資源以更有效的方式組織起來，通過高效率的組織管理來提升生產的規模效益。二是范圍效益，如果規模效益是從同種生產同種商品的效益，那么，范圍效益是生產同類或相近商品的效益。組織在生產某種商品時，通過內部管理和生產組合的“無縫銜接”，可將生產同種商品的技術和經驗嫁接到同類商品的生產上，從而產生更高的規模效益和范圍效益。“在科層制運作的過程中，當組織和管理作為一只‘有形的手’把更多的資源更有效地整合起來以后，經過組織和管理過程的產出就會大于投入。”可以說，新中國成立70年以來我國經濟社會輝煌成就的取得都取決于國家強大的資源組織力和動員力，這背后都是強大科層管理體系的支撐。尤其是在推進重大工程或完成迫切目標時，如計劃生育、環境保護、普及法律常識等，科層化運作方式更是極易受到國家的青睞。

在任何時代的任何國家，普及法律都是構筑國家統治合法性的基礎，也是實現國家有效治理的不可或缺的途徑之一，可以說普法活動是與國家相伴隨而產生的。新中國成立之后改革開放之前，政治動員主導著社會治理，運動型治理方式也成為了社會治理的主宰，在此背景下，原本規范社會秩序的法律逐漸式微以至被砸爛而蕩然無存，“無法無天”的政治秩序取代法律秩序成為社會常態。社會的發展需要秩序的恢復、人權的保障以及公平正義的到來。加之改革開放的深入推進，“向全體公民基本普及法律常識”這一國家治理策略應運而生。當然，普及法制教育也與公民高漲的法律訴求分不開的。“建國以來在諸多領域采用行政化的科層式運作所取得成功已經形成了某種意義的路徑依賴，國家對于社會普遍呼吁的事情會變得異常關注且極度敏感。”因此，對于“把法律交給九億人民”，這種為國家所重視且被全社會所關注的重大任務，更需要充分發揮國家組織動員能力，利用科層制任務分解、壓力傳導的管理效率來推動實施普法宣傳，強制的促使組織成員通過對整體理性的追求去完成普法宣傳的目標，提高普法宣傳的效率。毫無疑問的是，三十余年的普法宣傳帶有明顯科層化運作的特征，造就了普法宣傳科層化的運作圖景。

第一，科層結構下的“普法目標設置的遞進”。從理性系統的視角看，科層化組織是為了完成特定目標而設定的工具。在這里，“理性”指的是為了最有效地達成預定目標而以某種方式組織起來的一系列行為邏輯，所以，“理性”所指向的并不是目標的選擇而是著重強調目標的達成。圍繞特定預設目標，科層化組織以步驟清晰、目標明確的方式向組織成員傳遞著作業范圍和工作重點，有意圖的協調成員所實施的行為。由于目標為相應行為的選擇提供了明確標準，這就需要不同時期、不同階段目標的精確性和具體性應有所變化。“具體目標使行動具體化，明確了要雇用哪類人，以及資源將如何在參與者之間進行分配。目標越是綜合或分散，我們越難設計單一的結構來達成目標。”具體來說，科層結構下的普法目標體現為兩點：一是普法目標的連續性。從1986年的“一五”普法規劃實施開始，我國當代有計劃、大規模的普法活動以五年為單位，迄今為止已連續實施了八個五年普法規劃。30余年來，國家不遺余力地向社會普及法律知識，推動國家事務和社會事務的依法治理。從“一五”、“二五”期間的普及基本法律常識，到“五五”期間開展“法律六進”創建和諧法治環境，以至于“七五”普法中的法治觀念明顯增強、厲行法治的主動性和積極性明顯提高等，不同階段的普法規劃目標旨在通過法律知識普及或者法治文化建設提升公眾對法律的認同，強化其守法動機，培養法律意識，在全社會形成守法光榮的良好氛圍。對于參與者來說，連續性的普法目標是認同法律和守法動機的來源。可見，為了實現全民法律素質提升，我國普法活動從受教育者個體法律素質的提高做起，進而提高全社會法律素質，直至使法治成為社會生活的主導性規則，將國家和社會納入法治運行軌道，推進實現法治國家和法治社會建設。其二，普法內容的精確性。“組織遠不只是達成既定目標的工具，從本質上，是力圖在特定環境中適應并生存下來的社會團體。”因此，“在許多情況下，組織在不斷地修改著自己的目標，以進行更為良好的調整”。原因在于，組織活動參與者并非單單遵循“成本和效率邏輯”，還需兼顧“情緒邏輯”。即言之，不同時期普法對象的觀念、興趣和價值觀念各不相同，普法主體要根據這一變化調整、修正普法內容。所以，國家七個五年普法規劃在普法內容和受眾對象上總是在“不變”中透露著“變化”，以期增強普法效果的針對性和實效性。比如，“三五”普法期間，即1996—2000年，適逢我國加入WTO和依法治國方略提出的階段，不僅要“繼續開展憲法知識和與公民工作、生活密切相關的基本法律知識以及與維護社會穩定有關的法律知識教育”，還要“深入學習鄧小平同志關于社會主義民主與法制建設的理論”，更要“著重抓好社會主義市場經濟法律知識的普及”。在普法對象上，“三五”普法增加了“企業經營管理人員”，這也是“三五”普法的重點人群，要求其著重掌握公司法、勞動法等與社會主義市場經濟密切相關的法律、法規。

第二，科層控制下“普法開展的高效”。“設定目標是一回事，確保組織精力為實現目標而服務又是另一回事，為此，不得不運用控制手段。”在科層化組織結構中，控制權力以制度化形式附著于職位而不是個人身上，組織制度對控制方法、程度還有強度等都作了詳細規定，這樣既減少了權威的個人依附因素，也可提高組織運行效率。所以，科層制組織運行的動力就在于其表面上非個人化特征，組織活動的所有參與者——無論是權力多少還是級別高低，都“共同從屬于一個對所有人實施控制的規范結構”。在目標既定情況下，擁有結構化權力的人無須其他動員的手段就能推行其利益；那些沒有結構權力的人也會想當然地認為，擁有結構化權力的這些人“有資格”在影響到他們利益的場合中擁有絕對發言權。對于普法而言也是如此。2012年中共十八大提出，“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法尊法守法用法意識”。2014年中共十八屆四中全會強調，“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法”。2017年中共十九大指出，“加大全民普法力度，建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。以上這些文件都是來自中央層面關于普法的最直接和最具體要求，是中央在中國特色科層制中對地方及其行政人員擁有絕對支配權的生動體現。之后，各地方和系統按照中央下發的關于普法工作最新指示，結合各自前期普法工作成效，隨即爭先恐后制定普法工作實施意見并督促落實。比如，山東2015年出臺了《法治山東建設綱要》，該綱要從立項起草到出臺公布歷時三年時間，明確提出，充分利用各種形式和載體，切實增強法制宣傳教育的針對性和實效性。可以說，2012年前后，全國各地幾乎都先后出臺了“法治﹡﹡建設綱要”，根據中央指示對如何開展普法教育作了詳細說明。其實，早在2004年，江蘇就已經出臺了《法治江蘇建設綱要》，深化全民法制教育，爭做普法宣傳的排頭兵和橋頭堡。除此之外，各系統對中央的“普法號召”也是反應及時，組織有效。比如，2016年教育部印發了《依法治教實施綱要(2016—2020年)》，大力增強教育系統廣大干部、師生特別是領導干部的社會主義法治觀念。總之，在科層化組織體系中，組織內部權力分配和權力關系體系對每一個成員的適應和整個組織的效率起著決定性的影響。

第三，科層目標統合下的“普法手段的雷同”。目標是科層化組織“評價參與者或整個組織行為的基礎”。或者，在某種意義上講，區別這組織與那組織的標準是各自不同的目標指向。對于組織參與者而言也是如此，加入某組織意味著對該組織目標的認可與接收。不過，在科層化組織的內部，組織目標對于不同科層參與者就有了內容各異的蘊含，這時組織目標可以用來指導、激勵行為，也可用來代表、證明行為。“為了對正在從事組織工作的參與者做出評論，各層面的評估者把目標視為評估標準的來源；當被要求做出說明時，各層面的參與者都利用目標陳述證明過去行為的合理性。”也就是說，組織目標對于組織參與者而言，有可能是外在的強制，即行動的方向與約束，也有可能是內在的激勵，即行動的認同與鞭策。“不論是從強制性角度還是從激勵性角度出發，實際上都確認了科層組織目標對科層體系內各方行動的統合。”在國家層面每個五年普法規劃出臺后不久，各省、市紛紛對標對表制定出臺各自普法規劃，一般來說最遲在每個五年普法規劃啟動當年的7、8月份之前，完成上個五年規劃的驗收總結和下個五年規劃的啟動執行。從各地普法規劃的表述來看，省級及以下的規劃內容基本上是對國家規劃的層層復制，尤其是在普法內容和普法對象上，體現當地特色的內容乏善可陳，或者，只能以“進一步”“深入推進”等詞語來表達貫徹執行規劃內容的“堅定決心”。再比如，法治(制)宣傳教育條例。制定條例的目的對法治宣傳各項工作予以規范，加強對普法責任的剛性約束，推動實現法治宣傳工作制度化。截至目前，全國已有19個省、自治區、直轄市完成了對法治宣傳教育工作的地方立法。應該說，頒布實施法治(制)宣傳教育條例是將普法工作“虛功實做”的重要抓手，也是真正將法治宣傳由“軟任務”變成“硬指標”的法治依靠。因此，條例在各地頗受歡迎也就不難理解了。不過，修改后的《立法法》授予了設區的市立法權，設區的市制定法治宣傳教育條例也成為了一種時髦選擇。不容否認條例對法治宣傳工作的促進作用，但是，部分地方條例的內容具有明顯模仿痕跡，屬于“模仿式”地方立法。我們不懷疑某些地方以制度方式來保障法治宣傳效果的“立法初心”，但是也難以排除立法政績的功利性誘導。正如伯納德·施瓦茨所說，“不管兩個國家的背景和傳統如何相似，將一種法律制度從一個國家原封不動地轉移到另一個國家的做法是不可取的”。同樣，將一國之內的某地法律制度一成不變地復制到另一地方也是難以原諒的。在普法目標的統合下，趨之若鶩的某些地方法治宣傳立法既可成為用來標榜“立法政績”的依憑，也成為了普法主管部門用來鼓吹“重視工作”的證明，故而，普法這一組織目標就變成組織參與人夾帶“地方私貨”的“自由空間”，成為了一些與普法無關行為的有力說辭，進而也出現了普法手段的雷同與僵化。

總之，作為決策者的國家憑借科層制組織結構，依靠自上而下的等級管理體系將普法宣傳目標任務下達給地方各級組織，指導監督法治宣傳工作組織實施情況。這種組織結構能夠增強組織參與者對國家普法目標和普法任務的敏感性和重視程度，有助于組織決策者最大限度的對普法目標推進予以協調與掌控，提高普法宣傳效率。尤其在普法活動開展的前十五年里，正是得益于科層化組織，1990年底，全國7億多人參加了法律知識學習；“二五”期間，全國96個行業制定了詳細專業法律學習計劃，組織學習了200多部法律法規；“三五”普法期間，重點宣傳國家新頒布的法律法規50余部。然而，隨著普法活動持續開展，受制于目標定位、參與者的積極性與認識水平、物質條件和傳播手段等因素制約，科層化組織結構下的普法雖然聲勢浩大，但其效果并非盡如人意。因此，這就需要我們辯證考究科層化組織結構主導下的普法，在積極利用國家力量促進法治建設的同時，也需要充分考慮社會力量、普法受體、普法手段等因素的影響。

三、普法策略的組織轉換：從“科層制”到“具體行動系統”

基于科層自身的結構、控制和目標特點，普法實踐可謂推進有序、運行高效、措施堅定，自上而下“一竿子插到底”的層層動員方式，的確引發了全民參與意識、喚醒了公民法權意識。正如許章潤教授所言，普法“不是禮法秩序的復歸”，“而是一種全新的秩序格局，即從梁漱溟先生所描述的‘倫理本位、職業分途’的道德文明秩序，邁向陌生人社會的現代法律文明秩序”。這種“現代法律文明秩序”的建構，需要法律知識的傳播、法律意識的培樹，更需要法治信仰的形成。因此，普法策略需要從重視宏觀組織化成果的創造轉向到關注組織參與者心靈的法治洗禮上來。

其實，在科層化組織結構中，為了達到普法規劃中預設的普法目標，地方及以下的組織參與者遵守了“下級服從上級”的組織紀律并采取了“標準化”的普法手段，久而久之這些普法實踐主導者身上會滋長并形成一種墨守成規的行事方式。由此，在后普法時代，普法目標也由知識層面的傳播延伸到了法治觀念的培養上，單向、灌輸式的普法手段業已變得僵化遲鈍，這種沉悶呆板的普法行為，一則難以跟得上普法受體的需要，二則還加劇了組織中作為普法主導者的國家與作為普法受體的民眾之間沖突，兩者相互埋怨，甚至是對抗。與此同時，國家與民眾之間的“普法障礙”又會助長科層組織結構的等級思想，以致于演變成普法官僚化、形式化，從而在普法主體與受體之間造成一道鴻溝。“科層制行政的方式是以最大程度的理性來運用知識和使用人才為追求的目標，但科層制行政的方式所安排的程序以及由于其不變的規章而導致的另一種專制，最終為重視科層制行政方式的人帶來反面的效果。”可以說，普法中的“冏”緣于科層化組織結構“墨守成規的僵化”。具體來說，一是科層制組織結構規章制度的“剛性”限制了組織參與者解決問題的主動性和實踐操作的靈活性。科層制組織的首要任務在于通過參與人行動的準確性、有效性和可靠性，維護自身的行動能力，追求功能的適應性。按章辦事成為組織參與者的首選，壓抑了參與者的創造性，鼓勵盲目服從和隨大流，這樣手段取代了目的的重要性，工具成為了最終價值。二是組織決策的集權化。“在科層組織體系內，決策權往往置于人們更重視的有關組織功能目的的內部‘政策’體系處于穩定狀態的那些地方。”這一說法的目的非常明確，就是通過組織決策者與組織執行者之間的疏離關系，確保決策少受或不受后者的影響而更加“公允”。只不過組織決策并非是在真空中進行的，環境可以對組織實施決定性影響。貌似公道的決策罔顧社會的實際需求，二者南轅北轍，如此就會增加組織運行成本，組織機構會愈發臃腫、經費開支也會增加，又會引發組織更嚴重的僵化。“事實上，一切組織，無論其功能、宗旨和環境如何，都必須面對內外部強加給它的變化。從方法論的觀點出發，如果說我們首先必須要做的是研究組織日常運作的平衡規律，以便找出組織自身的行動模式，那么惟有組織對變化反應的方式以及組織控制變化結果的方式可以使我們認識常規的深層意義，而對常規的功能分析曾只是解析了組織的機制。”因此，要想完成普法策略的重塑，需要實現對組織分析的再構。

第一，組織行動者行動由理性向“有限理性”的轉變。在韋伯看來，科層制組織結構是一種理性的組織管理制度。其“理性”主要表現為，一是行為人的行為規則是理性的，這一規則的最大特點就是可預見性，即日常事務的處理“不看人辦事”。二是行為人是理性的，沒有偏私，情感中立，完全按照程式化的規則和程序處理事務，忠于理性規則和正當程序。實際上，組織中的行為人是有心理需求的，這些需求隨著個體的發展和社會的發展而變化，同時也是相對穩定的，參與組織活動也是為了滿足個人一系列心理需求。所以，“一個組織的令人滿意的運行，一方面取決于其結構與功能模式的一致，抑或‘相合’，另一方面，取決于個體心理需求的發展狀況”。這也就意味著，對于普法參與人，他們不是科層組織結構下的“機器人”，不是被抽象或孤立出來的“脫離人性”的個體，而是具有不同動機、價值取向的隱藏在各種社會關系之下的“自我實現的人”。

比如，普法活動實施方和接受方之間就存在各自的“利益算計”。“普法毫無疑問是一種手段，其直接目的旨在實現法治。”不過，普法對于普、受雙方而言有時并不合拍。從普方即國家的角度來說，法律得到普及了，老百姓知法守法，社會就會得到有效治理，隨之社會秩序也會變得和諧穩定，普法是權力控制的手段；從作為受方的民眾來說，通過普法了解法律規定來最大程度維護自身的切身利益，普法是權利維護的手段。“由于社會系統的高度復雜性和主體追求權益的多樣性，受眾的認知期望和國家的普法期望不乏背離之面向，受眾極易避開法律系統而通過其他系統如習慣規范系統、政治系統等去實現自己的認知期望，從而導致普者規范期望的落空。”以征地拆遷最為典型。這類事件中隱含的巨大利益，迫使政府和民眾都要進行充分的“利益算計”，以致于所普之法成為自己利益的托詞。結果就是，民眾通過“信訪不信法”的非法治手段維護了自己認為“合理”或“合法”的利益；更糟糕的是，公權力違法甚至踐踏法律的事實，更是無情地揭露了普方普法行為的虛偽。原本孱弱的普法告知在巨大利益誘導下被普受雙方肢解的七零八碎。

與其將組織中的行為人拔高為“理性人”，不如承認人的理性是受到某種限制的，即為“有限理性人”。實際上，“每一種選擇都是在一定的制約下做出的，而正是那些主要的，不可削減的制約力量，給人的理性設定了諸種限制。”原因有三：一是行為人基于時間、資源、想象力、注意力等原因在行為時不可能掌握全面的信息；二是行為人行為時的方案只能是良好的或者是較為合理，而不是最優的；三是行為人的行為環境和選擇偏好造就了“有限理性”。對于大多數民眾來說，接受普法教育是可以更好的維護自身合法權益。恰恰是普法決策者或普法受眾者的環境、地位以及心智、認知或情感等因素，左右著普法教育的效果。“往而不來，非禮也；來而不往，亦非禮也。”濃濃的人情讓中國社會到處充滿溫度與親情，維護人情不僅使某些行為人收獲了豐厚的物質利益，也在事務處理中游刃有余并獲得了精神上成就感。在人情與規則面前，行為人行為標準的天平到底會偏向哪里，不言而喻。“在一個講人情的社會，任憑我們如何想法設法地建立、完善和執行制度，我們社會的底色依然保持著人情的基調——與人為善。”長此以往，這種處事的慣性成為了侵蝕與破壞法治意識的主要力量。設想普法受體的行為總是理性計算而產生，是深思熟慮的結果，這是一種錯覺，或者說是謬誤。事實上，這種行為是針對特定環境中可感知到制約因素和機遇的積極而合理的適應。普法系統勢必要與利益考量、思維習慣、成本因素等作為環境的其他系統相互角力與激擾，這樣才能完善自身，實現普者規范期望與受眾認知期望的合二為一。簡言之，大型理性組織，即科層制，確實在愈益增長，但是組織中大多數個體的實質理性卻并非如此。“蕓蕓眾生困于日常生活的有限理性，往往沒有能力理性地思考自己所處情景所臣屬的龐大結構，無論后者是否具備合理性。”有鑒于此，科層制組織中的普法也無時無刻不受“有限理性”的影響。

第二，組織由高度整合的實體向具有矛盾沖突的行動領域轉變。科層制組織下的社會是一個中心—邊緣結構的社會。在這樣的社會中，普法在中央政府這一中心權力的推動下，依靠各種管理方法、專業化和科學技術，向一切社會生活領域滲透，通過強化普法目標的統一性將組織變成一個效率實體。可以說，中心—邊緣結構社會與科層制組織兩者如同硬幣之正反兩面，相輔相成的。然而，“普法目標”在普法的權力中心與身處“邊緣結構”的普法受眾之間并非完全一致。例如，對于田間地頭普法，其說法不一。姑且不論這種普法效果問題，普法主體賣力地向急于田間勞作的農民講解在其看來毫無實惠的法律知識，試想受體能接受嗎？其實，現代社會“正在開始由單一性中心—邊緣結構逐漸向一種多元的中心—邊緣結構轉變”，于是，組織目標常常并非單個而是多個，且目標含混不清；組織成員也有著不同于組織的個人或群體目標，這也就給個人利益與集體利益的統一造成了隔閡。

正如有學者指出的，三十余年的普法實踐呈現出多種知識與事實的二律背反：“有官方不遺余力的外在灌輸，而無民眾真誠的內心皈依；有政府堅持不懈的豪情推進，而乏民眾積極參與的實際回應；有法律精英立法定規的躊躇滿志，而缺民眾用法守法的內在動力”。原因在于，普者與受眾之間基于各自的認知傾向，有著不同的目標需求。比如，在“秋菊的困惑”中，原本不懂法的秋菊經過公安局長、法官等普者的“普法教育”之后，終于拿起法律武器討要“說法”，結果非但沒有得到自己原本以為的那樣在法律的庇護下保護自己的權益，反而分明受到法律的愚弄，“滿臉的困惑不解”。秋菊對法律認知以及守法的愿望和動機，顯然與國家普法的規劃制度和普法目標，有著抵牾之處。所以，鑲嵌于普法組織結構內部的這些“潛在”的想法或者連帶性的習俗等，成為“秋菊們”等普法受體目標滿足的重要線索。科層制組織下的普法將受體法治需求單向化了，認為只要完成了法律知識的普及與告知，受體守法行為就會水到渠成，這從“一五”普法的“雄心”中可見一斑。科層制組織中的普法并不是齒輪咬合緊密、嚴絲合縫的機器，受體的“人的因素”，即人的情緒和感性的屬性，弱化了普法目標和普法規劃的可預見性與標準化。無論是普法的制度規定等正式規則還是游走于受體之間的風俗傳統等非正式規則，都是組織成員作出決策的引導，同時又是規約，普法受體行為都是基于這些規則決策的產物。所以，從這個意義上講，科層制組織下的普法隸存著不同的利益群體，普法受體利用行動的“自由”為自己“謀利”，單純的設定普法目標就有些過于理想和簡單了。

其實，普法就是在大量矛盾和沖突的現實背景下展開的，普者與受體并不是簡單的制定、執行規則，而是周而復始的進行著協商與談判。從組織社會學角度來說，組織就從“完美的整合體”過渡到“競技場”了。也就是說，普法是一種多回合“切磋”過程，科層制組織結構中的普法上停留在“首回合”法律知識的模擬、復制與傳播上。可以說，現如今法律知識的多寡已經不是普法所應面對的主要問題。如果說以前是不知法而犯法屢見不鮮，相反，現在則是知法后如何進行有效的法律規避，或者與執法者進行博弈，形成法律合謀，層出不窮。或者，普法就成為了理性、利益、問題等各種因素交織在一起的，“具有矛盾沖突的行動領域”了。于此，普法在科層制組織助推下的“有序”中彰顯著“無序”，換言之，普法是“松散結合的系統”產物。民眾對法律的需求，不僅有知識層面的，更要有實踐層面的。千百次的法律知識灌輸不及一次促使受眾理性化的法治實踐。塑造法治思維方式和培育法治理念，這是向公眾傳遞在行動領域中如何權衡理性與人情、法律與習俗等關系的重要渠道。以行為感召替代言辭說教，以具體示范取代抽象引導，這應是未來普法的著眼點，也是傳統科層制組織普法所不能實現的。這一過程不是普法中的行為人之間簡單對話、交流、學習、溝通的過程，而是“以行為拯救行為”的普法策略實施。總之，“作為社會子系統的法律，只有通過學習和反思與環境的構成相符合，才能與環境進行有效的互動并從中因勢利導。”

第三，組織與環境的關系由單一適應到互相建構轉變。在現代組織中，變化隨時隨地都在發生。科層制組織結構適應變化的方式非常獨特。一是變化的時機，只有等到功能障礙嚴重威脅到組織本身的生存時，才能實行變化；二是變化的方式，往往采用自上而下的方式在整個組織內執行，所以變化需要波及整個組織；三是變化的結果，是集權制的進一步發展。因此，在組織與環境的關系上，“環境將‘客觀的’要求強加于組織之上，對此組織別無選擇，必須不惜任何代價地去適應”。這就是組織與環境的單一適應過程，也是單向的、類似機械的過程。在這個過程中，環境是“非個人因素的集合”，“行動者，也就是那些通過處理這些問題、關系系統和協商談判來具體地做這些事的人，幾乎被完全排除在外”。所以，對科層組織的如下說法也是可接受的，“一個科層組織體系不僅僅是一個不能糾正自己錯誤的體系，而且是一個過于僵硬以致沒有危機便無法適應變化的體系，而變化則由于工業社會的加速演進而變得越來越勢在必行和越來越經常”。

不容回避的是，即便對環境的范圍進行了充分界定，包括物質因素、文化因素等，或者對環境中的因素完成了統計處理和精確計算，組織機械對待問題、適應環境的方式也是不足取的。普法是普及法律知識喚醒公眾權利意識的過程。自上而下機械式的喚醒公眾的權利訴求，輕則事倍功半，重則徒勞無功。亦如有些學者的判斷，“中國法治化進程中權力與權利之間的關系始終存在著一個悖論，過度強調權力保護會傷及權利，引起民變；但過度保護權利，權力沒有威嚴就會出現無政府狀態”。這種普法方式是科層制組織內部政治進程的產物，一種機械的環境適應觀。選定這種普法方式，其預設前提是將普法受體作為一個被動接受法律知識、處于待喚醒狀態的普法對象。只要其接受了法律知識，就能夠知法懂法守法。殊不知，普法對象一旦知曉了法律知識，在拿起法律維護自己權利時，就變得“不易控制”，成為權力力圖控制的“刁民”。如此，來自組織高層的普法決策罔顧了行為人的行為能力，自上而下大刀闊斧式普法絲毫沒有留心組織與環境之間的微妙關系，將環境視為被動“改造對象”，使得原本培養民眾法治意識的普法引發了權力與權利關系的緊張，也無助于促使公眾更主動和自愿的規范和管理自身行為，好心辦成了壞事。這也就是說，國家在制定普法決策或實施普法行為時，要善待其與環境之間的關系，這種關系“來自所有個體和集體構成組織的方式，從等級制度的頂層到底層，都覺察到了諸種機會與制約力量，這些機會與制約力量‘客觀地’存在于環境之中”，在作出行為時這些環境因素都是在被考量的范圍之內。

用奧地利人費埃德伯格的話說，有關組織與環境之間的關系，“應該突出強調組織間行動者之間的互動以及對其行動產生影響的制約機制”。也就是說，這里的“環境”是組織成員之間互動的具體過程。具體來說，普法也不是在一個“真空”環境下的“自娛自樂”。普及法律知識的過程也是普者與受體、受體與受體之間的互動過程，這一互動不是抽象的，而是在“與有限數量的真實的人進行互動”，這些“真實的人”是組織中擁有特殊地位的普法回應者。前文中提及的“秋菊”就是典型的“普法回應者”。“秋菊”們在與普法主體的交換、與同是受體的交流中理解著法律，將當時廣大農村地區普法環境個人化了，“代表著”農村法治環境的組成部分。正是由于“秋菊”們的存在，國家在普法時才能減少與農村法治環境之間交流的不確定因素，作為組織的國家與作為環境的農村在一定范圍內協商，構筑起農村普法的策略方法。但是，“秋菊”們并不是作為達致國家普法目的的工具，單純的成為普者了解農村法治環境的風向標。一方面，“秋菊”們作為“普法回應者”，為組織內的普者“提供服務”，向普者供給所需要的普法訊息；另一方面，“秋菊”們也可“征用”普者，為自己的利益或計劃服務，比如將普者傳播的信息予以過濾。在普法實踐中，普法工作人員為了便于公眾理解法律知識，常常將法治宣傳教育內容予以加工和理解，按照公眾的情感和期待采用“白話文”方式將內容傳播給民眾。這種創新普法方式的舉動值得肯定，但是在一來二往的“翻譯”和“理解”中難免遺漏法治的價值成分。在這個層面上，普者與受體兩者總是在相互“轉換與利用”，這是一個互相建構的過程。所以，普法也不再僅是“刻意塑造的、高度凝聚的有組織領域”，而是松散、局部的“行動者體系”。“無論這一體系是個體的體系，還是集體的體系，也無論這一體系制度化與否，都在接納組織的全部抑或是組織的部分，接納組織行動者，還有組織的環境，而且為此，一個組織的部分能夠變成環境。簡言之，擁有其自身存在的，是一個行動者的體系，在這一體系中，作為組織正式成員的事實，已不再必然是顯而易見的事實。”

綜上，普法的宗旨是法治秩序的實現。科層制結構下的普法以明確的目標、精準的步驟、合理的分工、緊湊的時間安排來培育著民眾法治意識，形塑著法治秩序。但是，通過對組織復雜化進程的分析，普法的可預測性、目標定向性愈發變得模糊。法治的“整體秩序”被“局部秩序”取代。易言之，每個普法活動場域都是一個“行動環境”，這里的行為人以多樣的行為策略服務于多重理性和利益選擇，他們在談判協商和策略性相互作用中逐漸靠近并形成法治共識，這也就是“具體行動體系”。如此，法治在不同“局部秩序”的累積中得以達成。所以，我們要認真對待普者與受體，兩者不應是操控性關系，或者是工具主義的關系，應該說，他們是“具體行動體系”中一個獨立的行動者。這些普法行動者具有兩面性，即普法行動的積極性與行為的投機性。

四、基于“行動者”視角的普法策略重塑

“雖然，社會規則是一種集體性財產，但每個人卻以一種獨特的方式理解及運用它們。他的理解和使用又與他的存在狀況密切聯系在一起。”這也就預示著，普法雖然是國家的主動作為，其結果并非普者的一廂情愿。縱使受體積極配合普者的“送法上門”，并“笑納”琳瑯滿目的“法律產品”，受制于受體的“有限理性”，這些“產品”在受體行為選擇時的份量也注定是難以估摸甚至是未知的。普法是“依法治國的長期基礎性工作”，需要持續開展且不斷助力的；它又是以人民內心擁護法律和真誠信仰法治為鵠的的。既然如此，我們對普法策略的研究就不能單純局限于劃定普者的普法“路線圖”，更需立足受體立場，從受體的“行動者”視角闡釋普法的“指導線”。

在費埃德伯格看來，組織并非是科層制眼中的由嚴格規則搭建參與人理性活動且最大化實現目標的系統，“所有組織全都類似于‘松散結合的系統’，那么這些組織中也不會有一個組織，甚至在綜合性大學中間也不會有任何一個組織，在其運行過程中，完全與給出的有關模式的描述相對應”。“具體行動系統”并非我們認為的“統一的、具有凝聚力的實體”，而是“一種場所抑或行動環境的觀念”，更進一步說，它用來分析組織行為的推論模式。與科層制等從整體出發研究組織行為不同，“具體行動系統”強調“行動領域的局部性、暫時性和行動者行動的策略性、積極性”。在普法這一“具體行動系統”中，普者與受體對待法律的態度雖各不相同，但是交織且聯結在一起，殊不知普法過程也彌漫著兩者的“明爭暗斗”；在對法治的認同度上，普者與受體之間即使不是互相矛盾，至少也不能說是完全契合。因此，普法“局部秩序”的形成，需要有維系“局部秩序”的規則和諧調機制，也依賴普者與受體的參與互動和談判協商。故而，公眾的角色由“被動普法”轉身到了“主動受法”，而這種“轉身”的完成仰賴普法策略的保障。

第一，普法方式：從官方運作到情理操作。任何集體行動，無論持續時間多么短暫，只要涉及到行動者之間的合作，至少都會產生出最低程度的組織。“組織分析從傳統的意義上，在正式結構與非正式結構之間進行劃分。”諸如組織明確的目標、嚴格的規則等屬于正式結構，非正式結構是那些沒有事先人為設計或計劃的、暗中進行的互動與實踐。顯然，每五年的普法規劃或者關于法治(制)宣傳教育的規范性法律文件等都應列歸于正式結構。需要明確的是，正式結構雖然不是具體行動系統關注的焦點，但是“正式化的影響力有限但具有普遍性”，“是構成行為與實踐整體的不可分割的組成部分”。比如，普法政策的制定或措施的出臺是包括司法行政在內的政策制定者之間協商的結果，也是參與者之間權力均衡妥協后明晰化、條文化的表現。正是由于這些普法正式結構的存在，使得普法這種活動得以固化存在。這些制度文件被普法行動者統合到了自己行為模式之中，同時還得以復制，行動者既可用這些規范性文件為自己普法行為提供庇護，也可以將其作為他們之間相互交易的一種籌碼。隨著國家“誰執法誰普法”普法責任制意見的公布，各地各部門接二連三的制定了落實該制度的實施意見，就是明顯例證。出臺落實意見即意味著對國家號召的響應，否則就成為責任追究的口實。所以，對于普法中的制度文件，要秉持中肯的看法，它“與各類參與者(從等級制度的頂端到底層的人)的實踐意味深長地聯系在一起，而這種實踐依賴于這些參與者的組織能力，依賴于在合作與沖突的組織游戲中他們所能夠運用的認知技能與關系技巧”。只不過正式結構從來不能做到對普法行為的絕對控制，所以才需要開啟普法方式的轉變。

從組織社會角度分析，來自官方的普法正規化操作并不能直接決定民眾行為，而是為普法行動者之間的協商提供了環境支撐。普法規劃、制度規定等正式規定根植于行動者之間的協商或交換的非正式過程之中，前者為后者提供依據和資源。“只有當參與者在行動中吸收并再次激活正式結構的這種或那種特征，由此同意為了完成組織的這一規定目標動用他們的資源以及諸種協商談判的能力，正式結構的確認能力，即有效地整合參與者行為的能力，才能夠真正出現。”時下，普法官方操作更多是以國家“馴服工具”的形象示于行動者的，實施居高臨下的單向影響，普者與受體之間是權威與服從關系。前述分析已表明，普法目標實現與否的關鍵之一在于，能否將所普之法以合理方式滲透到行動者協商交換的非正式過程之中，為此，普法應改變固有的灌輸模式，實施以情感、互惠為基礎的情理操作模式。

具體來講，其一，普法話語轉變。在普法啟動伊始，“知法—守法”的潛在性命題是支撐我國普法開展的樞紐，讓全體公民了解基本法律常識成為普法基本內容；到了“二五”或“三五”，“知法—維權(用法)—守法”成為主導后續普法的唯一命題，普法引發的權利意識增強以及隨之而來的功利性維權熱情，反而透支了法律的能力，期待中的“守法”與普法漸行漸遠了。可見，在對待普法這一法律實踐問題上，官方和民間存在意識形態差異，過分關注普法意識形態的“政治動員”功能，致使普法與守法之間出現了意識形態的缺位。普法話語的轉變需要發揮意識形態的“社會黏合”功能，找尋“普法—守法”領域的最大公約數，進而實現官方與民間在普法意識形態差異上的整合。在本文看來，當下階段基于“普法—守法”的意識形態應該包含兩個方面，一是法律權威論，二是用法理性化。“心中權威的意識形態”是主流意識形態在“普法—守法”的具體化，是引導民眾自覺守法的風向標；“用法理性化”防止功利性、理想化用法，以理性務實方式依法維權和化解糾紛。其二，強化普法服務。作為公權力優勢的一種表彰，“政府主導、自上而下”的普法模式動用著包括物質、政策、輿論等各種資源推動普法持續開展，加快了普法進程。在法治建設的初期，這種普法模式是非常奏效的。普法是對公民私權利的喚醒與釋放，這必然要與公權力擴張的本性相齟齬。經過三十余年普法實踐，供求錯配的普法困境也使得國家單方供給普法模式越發捉襟見肘了。所以，普法中的公權力需要淡化乃至隱匿，或者國家應由普法的“主導方”切換為“服務方”，由原來的“領奏”變身為“伴奏”。于此，政府需要為社會提供普法框架和平臺，允許、鼓勵和幫助社會民間力量參與到普法實踐中，多元的推動普法進程。這一來，政府充當了普法“店小二”。其三，普法手段柔化。單就普法手段而言，科層制組織結構下的普法明顯“剛性”有余而“柔性”不足。比如，政府可以控制普法的順序、內容，“合理”搭配“普”與“不普”、“重點普”與“一般普”的法律內容，減少民眾對法律的抵觸。類似操作不但沒有滿足民眾日益增長的法律需求，反而使政府背負了巨大的財政壓力和普法壓力。與傳統的“剛性”普法不同，“柔性”普法堅持以人為本理念，將政府從高高在上的普者走向平等協商的合作者，要求普法由行政強制轉化為行政服務，由權力中心主義轉化為服務中心主義。在行動者之間，“控制與被控制的關系被打破，從單一向度的自上而下的管治，轉向平等互動、彼此合作、相互協商的多元關系。在這種結構中，更多的參與者不是被迫的，而是主動的；不是命令式的，而是協商的；不是孤立的，而是合作的；不是被阻止的，而是被鼓勵的”。“柔性”普法通過運用輿論宣傳、說服教育、社會疏導等非強制手段，采用勸說式、協商式、反哺式等普法方法，增進法律認知、減少法律分歧、促進法律認同，引導民眾擁護與信任法律，盡可能使社會成員法治價值觀念與行為方式趨于社會主流，進而構建社會法治共同體。

第二，普法場域：從法律條文到生活世界。行動者是根據條件來行動的，他的“有限理性”也是在具體行動環境或領域中得以顯現。“行動者并不獨立于行動領域而存在，在行動領域之中，他們是游戲者；行動領域的結構對他們的理性與他們的行動構成了條件限制，而這反過來又對行動領域的結構產生影響。”即言之，行動者不是一個抽象存在者，而是“積極的存在者”，“一個不只是被動地服從周圍的環境，而且也對周圍環境進行建構的人，一個在適應他/她的行動領域之中的游戲規則的同時，又反過來通過自己的行動來改變這些規則的積極的存在者”。行動者只有在行動領域中才能找到“真我”。之于普法，我們要讓行動者置于現實生活世界，不能讓其感覺法律的普及是與他個人毫不相干的“雞肋”。

“人與社會存在的固有事實與本來邏輯顯示，法律的存在是以現實的人的日常生活世界為前提和疆域的，法治的生成與運作必然依賴于現實的人的具體生活生活場景。”現實的人或行動者的日常生活世界是法律和法治存在和運行的產床與土壤。因此，社會主義法治精神的養成、法治文化的建設，以及法治信仰的培育必然在現實的人的日常生活場景中展開與進行。主要是因為，其一，從生活世界出發的普法教育，乃是基于這一個前提，即“我們的教育是同我們的生命一起開始的”。法治教育與生活世界具有一體性。無論行動人喜歡與否，他們在生活世界中實踐法律，闡發自我對法律的認知并體驗他人對法律的理解，彼此之間通過行動分享(擔)法律內隱或外顯的關系與利益，最終在生活世界中養成法治習慣，生成法治精神。其二，從認知角度來說，內隱認知心理機制更有利于行動人法治意識形成。國家有規模普法活動都屬于外顯法治教育，受體可以直接感知或接受的到，比如較為常見的普法講座、法律咨詢、法治課程等。內隱教育并不具有計劃性、公開性、直接性特征，總是借助某種載體滲透觀念或思想，如我們熟知的言傳身教。“在某些情境下，人們并沒有意識到也無法陳述出控制他們行為的規則是什么，但卻學會了那些規則。”所以，回歸到生活世界中的普法能夠讓行動者體味法治的“味道”，在“潤物細無聲”中感悟并逐步信仰法治。其三，日常生活世界的普法能夠使行動者做到知行合一，知法而后守法。“法治不是任何人或機構的——有意或無意的——理性設計的產物。它不是根據一個系統的方案而建構的，也沒有展現為一個單一的理性秩序。”在現實生活情境中，普法行動者需要對沖突與矛盾作出選擇，選擇的背后隱藏著行動者的功利考量、價值取舍以及情景判斷，而選擇結果取決于行動者對當下情境中的這些因素相互制約的認識領悟。在這一過程中，所普之法只是作為行動參考，行動者在現實生活利益選擇中實質體驗著法治預設的自由、平等、正義，并作出理智判斷與行為，法治秩序在行動者反復較量中漸次建構。如果說“灌輸式”普法導向的“行為守法”，那么回歸生活的“情景式”普法致力于行動者“內心守法”。

“法治以生活為立場，法治在生活中起步、在生活中發展、在生活中生成，‘生活’的法治是有著豐富內涵、有著深厚底蘊的法治。”回歸生活世界的普法教育，需要著眼于以下三點：一是理念層面。在日常生活領域，法律以一種平常而實在的方式隨時實地顯現著，不過，大多數情況下，我們很少意識到法律的存在或運行，甚至不會想到它。“當人們在思考和談論法律時，他們并不是像官方文件和教科書稱頌‘法律的規則’那樣，把法律想像為或描述為一種單一的、統一的法律思想。”法治理念的“命運”則不同。法治理念“并不是法學家的創造，也不是立法者的靈感，而是來源于社會成員對法治理想模式的期望和認同，來源于社會成員正當性、合理性價值評判與選擇，來源于公民意識不懈的正義價值關懷”。所以，在行動者這里，所普之法與其說是具體法律知識，不如直接普及法治理念或法治精神。畢竟，絕大多數受體都沒受過專業法律訓練，對具體法律知識知之甚少。因此，相對于法律知識，也更應重視法治理念或法治精神的普及。二是行為層面。要拓展和增加行動者參與法治實踐的空間和機會，做到顯性教育要“實”。一方面，采取“請進來”方式，引導和鼓勵行動者參與各種法治實踐，比如立法聽證與討論、公共政策制定與出臺、公共事務和社會事務的治理等，正如“千百次的觀念灌輸往往不及一次能促使主體理性化的實踐”。另一方面，主動“走出去”，依托現代傳媒手段信息便利化優勢，以及已有的諸如“交互式”普法“深交流、促感情”的特長，讓行動者在雙向互動中揣度法律與自身利益的關聯性，讓其感受到參與的效能感。三是文化層面。普法是文化與人的互動。與其他文化類似，法治文化有外顯模式和內隱模式兩方面，有明確的外表形式，如憲法宣誓、法治文化廣場等，組成了文化外顯模式；內隱模式是法治觀念、思維方式和法治情感等。具體生活情境中的普法須強調法治文化外顯模式，由行動者通過對法治文化外顯模式輸入的信息進行整合，或同化或順應，最后使得法治文化內隱模式處于一種相對穩定狀態。

第三，普法資源：從單一統合到分散共享。在組織社會學看來，“具體行動體系”是“局部秩序”，也是一個多種要素的混合體，“它們可以既是物質的要素，又是非物質的要素，既是策略性的要素，又是文化性的要素，既是理性的要素，又是情感的要素”。因此，“行動者”視角的普法除了要做話語和手段上的準備，還需要完成普法資源的共享。畢竟，普法行動者是在特定情境的物質力量和關系力量的制約下，學著去處理而不是強行消除不可避免的沖突、緊張，在相互作用和商討活動中達到局部秩序的建構。具體來說，一是行動主體的復合化。這指的是普法服務主體由單一走向復合，政府不再是普法服務提供的壟斷者，各類社會組織和居委會都是服務的提供者。“作為一種民間力量，社會組織自身具備了親民性、本土性、草根性等特點，借助社會組織能夠增強法制宣傳教育的力度，能夠引導公民自覺遵法守法，讓他們能夠借助法律知識解決問題。”政府普法部門制定政策對提供不同種類普法服務的社會組織實施分類支持，通過相互嵌入方式協調和幫助不同普法服務組織參與普法工作。在基層普法中，形成黨的領導、普法組織積極參與、普法受體自治的持續運轉、職權協調的普法共同體，增強公共法律服務能力。需要注意的是，政府要指導推動社會組織民間化運作、規范化發展，力戒“行政化”，否則，社會組織會演變成政府主導普法的變種。二是普法資源的共享化。在當下普法，任何一類組織都不具備獨享普法服務供給的能力。政府可在普法的“面”上予以統籌，但不能照顧到不同法律需求的行動者；社會組織或個人可在普法的“點”上下功夫，但它的成長和運作需要政府的政策資源，因此，這就需要做到普法資源由分散到共享。社會組織的優勢之一就是知識專業化，能夠為不同受體提供法律服務，其劣勢也比較明顯，缺乏資源支持。所以，政府普法主管部門可為社會組織提供普法資金、資料和普法陣地等，另外，依靠市場力量，采用政府出資和社會贊助相結合的市場運作、產業化發展的資金籌措方式，推動普法的專業化、市場化、社會化。總之，普法中的國家與社會互動是圍繞行動者展開的，行動者行為過程是兩者互動的體現，在此，國家不再是科層制結構下普法的主導，而是普法的引導、鼓勵與保障，易言之，承擔了普法“保姆”的角色。

結語

現如今，普法的立體化、網絡化和高密度傳播機制日漸呈現，插上信息化和現代化“翅膀”的普法可以極大提高普法速度和效率，但是并不能自動帶來受體法治意識的提升。知法與守法之間橫亙著普法受體的“有限理性”，讓民意接受并屈從法意，以法意來裝扮“有限理性”，這是推進法治社會建設必經之途。與科層制組織下普法相比，“行動者”視角的普法不再強調組織行動的整齊劃一，更加突出普法受體在具體普法情景中出于“有限理性”制約而采取的行動，普法是在行動者與環境的糾纏中進行的。然而，本文分析不是對國家普法作用的忽略與否定，只不過是普法中國家的角色定位發生了改變，目的是使受法過程充滿溫情與暖意。