政府數據開放與公共數據治理：立法范疇、問題辨識和法治路徑

李 濤

(武漢大學 馬克思主義學院，湖北武漢 430072)

一、問題的提出

在大數據時代，快速發展的信息技術滲透到政治、經濟、社會的各個領域并與其相互融合，產生了驚人的海量數據，這些海量數據的收集、管理、開放、共享、流動、利用在推進國家治理現代化的進程中作用顯著，成為推動經濟轉型升級、完善社會治理方式和提升政府服務的基礎性工具和重要抓手。其中，政府部門由于公共職能的原因收集和掌握了大量原始數據，可以說是公共數據最大的收集、儲存、處理和使用者，“目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里。”數據在信息社會具有重要作用已在全球達成共識，但是數據必須開放，被利用起來才能發揮作用。近十多年來，政府數據開放在各國迅速興起，并已演變成為全球趨勢。我國《促進大數據發展行動綱要》(國發[2015]50號)提出，要在依法加強安全保障和隱私保護的前提下，穩步推動公共數據資源開放。《中華人民共和國數據安全法》(以下簡稱“《數據安全法》”)第41條規定：“國家機關應當遵循公正、公平、便民的原則，按照規定及時、準確地公開政務數據。依法不予公開的除外。”可見政府數據的收集和處理，尤其是政府數據開放已經成為行政主體履行職權過程中必須面對的重要課題。這就使得政府數據、政府數據開放與行政法治緊密地結合和聯系在一起，它們已經不是行政法治的空缺之地。有些學者甚至將政府數據及其利用上升到憲法的高度予以認知，提出政府數據一旦與公共治理聯系在一起，對于社會公眾而言它就是第四代人權。當前，來自法學、政治學、情報學、公共管理學等多學科的研究者圍繞政府數據開放與公共數據治理展開了卓有成效的研究，掀起了政府數據開放研究的熱潮。但是，我國政府數據開放與公共數據治理還存在不少問題，學界應該對這些問題加以關注，尤其是要從行政法的角度對其進行規制和治理。

二、政府數據開放的內涵樣態及其法律屬性

大數據時代也是信息技術革命的時代，數據成為國家治理現代化的重要推動力。《現代漢語詞典(第6版)》對數據的定義是：進行各種統計、計算、科學研究或者技術設計等所依據的數值。《數據安全法》第3條第1款規定：“數據，是指任何以電子或者其他方式對信息的記錄。”豐富的數據資源若想發揮其潛在效能，取得應用市場優勢，首先要做的就是數據開放，尤其是政府的數據開放，開放才能創造價值。政府數據開放可以直接推動政府開放、透明及提高公共服務水平的進程。政府開放數據是開放數據的一部分，是指政府產生的、收集和擁有的數據，在知識共享許可下發布，允許共享、分發、修改，甚至對其進行商業使用的具有正當歸屬的數據。中央網信辦、發展改革委、工業和信息化部聯合印發的《公共信息資源開放試點工作方案》(中網辦發文〔2017〕24號)指明，政府數據開放是指將與公眾生活需要、企業利用需求密切相關的公共信息資源(涉及國家秘密和個人隱私及法律規定不得公開的除外)通過統一的公共信息資源平臺進行公布。政府開放數據的內容包括法律法規、政策文件、部門報告、公共注冊信息、氣象信息、科研數據庫、統計資料匯編與數據集、地圖與地理空間信息，以及其他基于公共目的產生的眾多數據和信息產品。目前，國際上對政府數據開放已形成一些基本共識：第一，政府開放的數據應是原始數據，即沒有經過加工的政府掌握和收集的數據；第二，政府數據應具備可機讀、完整性、準確性、時效性等公開質量要求；第三，政府應通過統一開放的數據平臺開放政府數據，使政府數據便于公眾獲取和共享；第四，開放政府數據應使用開放許可，促進公眾對數據資源再利用。

政府數據絕大部分是政府履職獲取和保留的，涵蓋自然知識、現代知識產權、經濟和社會發展數據，涉及金融、氣象、水文、醫療、教育等信息數據。政府開放的數據是政府部門掌握的沒有經過加工處理的原始數據，政府開放數據最主要的目的在于對其進行共享和利用，這是政府數據開放的真正意義所在。我國《數據安全法》亦規定了國家機關應當按照規定及時、準確地公開政務數據。而政府數據開放起步較早的國家一般都將政府數據開放定義為公共行政機構所有的、能被第三方重新利用的數據。可見，政府數據已經成為政府行政權行使中的一個普遍性問題，“政府數據開放行為是政府實施的行為，并且政府對于數據開放的范圍和方式具有支配和主導作用，就此而言，政府數據開放行為屬于行政法規范的范疇。”在行政主體的職權履行過程中，缺少政府數據作出行政行為的情形將會越來越少，這決定了政府數據開放及其利用問題是行政法治必須面對的現實法律問題。因此，作為一種行政行為，政府數據開放“必須具有行政行為的規范性”，同時“政府數據開放法律關系是一種行政法律關系，必須受到行政法律關系構成要件的約束。”由于政府數據的公共特征使然，政府數據開放與政府行使行政職權緊密有機地聯系在一起，易言之，政府數據開放中最重要的主體便是行政主體。一方面，在行政職能行使中每一個行政主體都是相關政府數據的主導者，都具有處置相關政府數據的主體資格；另一方面，在信息時代，政府部門中也有專職收集、保存、維護、管理、分析政府數據的專職機構，例如在我國，中華人民共和國工業和信息化部是專職整個國家的政府數據的治理者，而地方層面的各地的工業和信息化機關則是各個地方的專職治理政府數據的機關。

三、政府數據開放與公共數據治理的法律淵源及立法范疇

美國作為政府數據開放運動的先行者和領先者，其數據治理戰略的特點有兩方面：一方面，能夠根據社會發展實際及時將當前正在發展的數據管理和治理理論、技術與標準規范應用到數據治理中去，形成綜合性方法指導數據開放與數據保護戰略政策的制定；另一方面，能夠充分結合和適應已有國家相關法律政策和制度，如開放政府等促進性法律法規以及隱私保護等規范支撐性政策和制度。因此，完備的數據治理法律體系對于政府數據開放及治理意義重大。我國目前有關政府數據開放與公共數據治理的主要法律形式有：

1.政府數據開放與公共數據治理的專項立法。政府數據開放的法律問題究竟是行政實體法上的問題還是行政程序法上的問題，抑或既是行政實體法的問題又是行政程序法的問題等，在學界尚未形成統一觀點，所以在我國相對較高的法律位階上還沒有對政府數據開放及其治理從實體法或程序法上作出具體規定。也就是說，目前我國政府數據開放與公共數據治理在行政法規范體系中至少在國家層面上是沒有專項立法的。但是，在我國地方立法的層面上有關政府數據開放與公共數據治理已經有一些專項性立法，說它們是專項性的立法是指它們對政府數據作了相對集中的規定，使政府數據開放與公共數據治理有了一個統一的規則，在這個統一規則之中涉及到了政府數據開放與公共數據治理的主體問題，例如《上海市數據條例》第5條規定：“市政府辦公廳負責統籌規劃、綜合協調全市數據發展和管理工作，促進數據綜合治理和流通利用，推進、指導、監督全市公共數據工作。市發展改革部門負責統籌本市新型基礎設施規劃建設和數字經濟發展，推進本市數字化重大體制機制改革、綜合政策制定以及區域聯動等工作。市經濟信息化部門負責協調推進本市公共數據開放、社會經濟各領域數據開發應用和產業發展，統籌推進信息基礎設施規劃、建設和發展，推動產業數字化、數字產業化等工作。……”也有地方專項立法涉及到了政府數據開放的相關條件問題，例如《貴州省政府數據共享開放條例》第14條規定：“政府數據以共享為原則、不共享為例外，按照共享屬性分為無條件共享、有條件共享和不予共享三種類型。”還有地方專項立法涉及到了政府數據開放及其利用的行政程序規則問題，例如《重慶市公共數據開放管理暫行辦法》第23條規定：“對列入無條件開放類的公共數據，經身份認證后，自然人、法人和其他組織可以通過開放系統獲取。”而這些相對集中的政府數據開放立法在各地的法律表現形式有所不同，有些地方是以地方性法規的形式出現的，例如《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》，有些地方則是以政府規章的形式出現的，例如《福建省政務數據管理辦法》。總之，這種專項立法對我國政府數據開放與公共數據治理有著較大的積極意義，因為它們使得政府數據開放的治理有了相對集中的法律依據、相對統一的規定及相對一致的治理模式，也為中央層面制定統一的政府數據治理的法律作了立法上的嘗試，提供了一定有益的地方立法經驗。

2.政府數據開放與公共數據治理的行政程序法。政府數據治理問題說到底是一個實體法上的問題，因為數據不僅涉及到政府權力的行使，更涉及到公民所享有的權利的范圍，準確可靠的數據可以給行政權的行使帶來直接的行政效果，全面完整的數據可以直接給行政相對人帶來物質或者精神利益。這都足以證明政府數據相關法律問題首先是實體法上的問題，但是政府數據一旦到了開放和利用的層面上，其就必然從實體法律問題變成了程序法律問題，也正因為如此，我國在相關行政程序法中已經將政府數據作了統一規范，即將政府數據納入到了行政程序法之中，比較典型的是我國在2007年制定的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱“《政府信息公開條例》”)。《政府信息公開條例》對政府信息及其公開作了全面規定，其將政府信息分為政府必須主動公開的信息和經由相對人申請政府應當公開的信息。這一分類比較科學合理地體現了行政法治中行政主體與行政相對人之間的互動關系，體現了行政主體和行政相對人在信息公開中的權利和義務關系。在打造服務型政府的格局之下，政府應當主動為公眾提供公共服務，以此而論政府便應當主動地公開相關的信息。有些行政行為的啟動是在當事人申請之下而為之的，當事人的申請是該范疇行政行為作出的依據和前提，與此相適應《政府信息公開條例》中就確立了行政系統在行政相對人請求之下所應當公開的信息的范圍。當然，政府信息不一定完全都是政府數據，兩者在概念上不能夠完全予以對等，“與信息開放不同，數據開放所指的語境是以大數據、云計算、互聯網絡及智慧城市為特征的Web3.0圖景。其中數據主要針對公共領域的，不僅包括結構化數據，更多的是以圖表、視頻、音頻及不同格式的非結構化數據，而且是在物聯網、互聯網等各種網絡中自動實時產生的”。但是同時，我們必須強調政府數據之中必然包含著政府信息，政府信息是政府數據的主要內容。例如在行政許可中，當事人就有權利了解自己所申請的許可事項中其他當事人的情形，當某一當事人申請開業個體診所，其就有權利從衛生行政管理部門那里了解已經取得資質的其他個體診所的相關情形，包括在某一區域內有多少個個體診所，這些個體診所納稅、營業、是否有違法行為的情形等等，這些都需要有數據予以支撐。《政府信息公開條例》對政府數據的規制是毋庸置疑的，其規制過程就是有關政府數據開放及其利用的程序化的運作過程，無論政府主動公開信息的行為還是當事人申請公開信息的行為，如果涉及到數據問題都必然是程序上的問題。由此可見，有關政府數據開放及其利用的行政程序法在我國已經有相關規定，《政府信息公開條例》就具有代表性，《數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》也都有涉及到政府數據開放及其利用的程序規則。

3.有關政府數據開放與公共數據治理的其他相關法律。政府數據是掌握在政府行政系統手中的原始數據，該數據由公法調整，這是沒有爭議的。不過，在當代社會運行機制中有相當一部分數據其表現形式比較復雜，其反映出來的權利義務也極其復雜。即便是行政系統所掌控的數據也經常與私方當事人的利益有關，同時有些從形式上看僅僅屬于個人的數據也會在行政法治中被行政主體所利用。行政主體實施行政許可行為、行政處罰行為、行政強制行為都需要以行政相對人的個人信息為前提條件，這些個人信息中不乏個人數據。這些數據在進入行政法治程序之前可能被歸為其它法律規范所調整，例如《中華人民共和國民法典》(以下簡稱“《民法典》”)第1034條規定：“自然人的個人信息受法律保護。個人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結合識別特定自然人的各種信息，……。個人信息中的私密信息，適用有關隱私權的規定；沒有規定的，適用有關個人信息保護的規定。”第1035條規定：“處理個人信息的，應當遵循合法、正當、必要原則，不得過度處理，并符合下列條件：1.征得該自然人或者其監護人同意，但是法律、行政法規另有規定的除外；2.公開處理信息的規則；3.明示處理信息的目的、方式和范圍；4.不違反法律、行政法規的規定和雙方的約定。……”第1038條規定：“信息處理者不得泄露或者篡改其收集、存儲的個人信息；未經自然人同意，不得向他人非法提供其個人信息，但是經過加工無法識別特定個人且不能復原的除外。信息處理者應當采取技術措施和其他必要措施，確保其收集、存儲的個人信息安全，防止信息泄露、篡改、丟失；發生或者可能發生個人信息泄露、篡改、丟失的，應當及時采取補救措施，按照規定告知自然人并向有關主管部門報告。”以上《民法典》三條法律條文都涉及到了個人信息及個人數據，在民事法律關系中如果有這樣的數據出現，其就屬于私人所有，由私法調整也是順理成章的事情。然而，一旦行政主體在行政執法中涉及到了這樣的信息，它就從私人信息轉化成了由政府行政系統所掌握的信息，這樣的信息究竟如何定性還需要進一步探討。但無論如何，在政府數據開放與公共數據治理中，《民法典》對個人數據和個人信息的規定也是行政法的淵源，因為行政系統不能在違反民法規定的情形下來利用和處置這樣的信息。在依法治國的體系中，法治政府、法治社會以及法治國家是三個有機聯系的法治范疇，可以從理論上對三者作出區分，而在法治實踐中三者常常交織在一起。政府行政系統的職權行使與法治社會密不可分，正如《法治社會建設實施綱要(2020—2025)》所規定的：“法治社會是構筑法治國家的基礎，法治社會建設是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。”政府行政系統的職權行使無論如何也會滲入到法治社會之中，而與我國法治社會相關聯的法律部門除了民法以外還有經濟法、社會法、訴訟法及程序法等。這些與法治社會關聯的部門法也會涉及相關政府信息和個人信息的內容，該信息若與行政執法關聯在一起，行政主體便必須從這些部門法中尋找有關個人信息或者個人數據。這就自然而然地使政府數據及其開放的法律淵源有所拓展。

4.政府數據開放與公共數據治理的行政規范性文件。行政規范性文件在我國行政法體系中的地位和功能比較特別。由于規范性文件在行政系統中數量較多，其究竟處于什么樣的法律地位，在制定《中華人民共和國立法法》(以下簡稱“《立法法》”)時就作了比較謹慎的處理。《立法法》沒有認可行政規范性文件的法律地位，因為其將我國行政法淵源的最低層次框定在政府規章層面上。然而，在行政法治實踐中規范性文件大量存在的事實無法回避，這才使得諸多地方針對規范性文件制定了相應的政府規章，例如《湖南省行政程序規定》專節規定了行政規范性文件，而有些地方則針對規范性文件專門制定了地方政府規章，例如《上海市行政規范性文件管理規定》《廣東省行政規范性文件管理規定》《新疆維吾爾自治區行政規范性文件管理辦法》，等等。目前，幾乎每個省級人民政府都對規范性文件作了專門規定，足見在我國行政法治體系中對行政規范性文件進行規范已逐步得到重視。但是，行政規范性文件是一把“雙刃劍”，一方面，它可能會導致一部分行政主體專門通過行政規范性文件進行行政管理以規避上位法；而另一方面，行政規范性文件常常可以在行政管理和行政執法中先行先試，例如如果針對某一方面的行政管理和執法事項制定規章的時機尚不成熟時，便可以率先通過規范性文件予以規定。在政府數據開放與公共數據治理實踐中諸多地方政府便通過規范性文件對其作出率先規定，例如北京市大數據工作推進小組辦公室就發布了《關于通過公共數據開放促進人工智能產業發展的工作方案》。

四、政府數據開放與公共數據治理中的法律問題

在國家大數據戰略和數字經濟戰略的引領下，我國政府數據的開放共享工作已經起步并正在穩步推進。但總體上看，我國政府數據的開放共享水平還落后于數據開放發達國家，主要原因是數據開放共享的制度保障體系有待健全以及在指導政策和法規制定的原則上尚未達成共識。

第一，政府數據在公法上缺少清晰界定。大數據時代是人們對現時代特征的一個描述，該描述是廣義的，它既指存在于社會系統中的海量數據，也指由社會個體所擁有的那些數據，當然也包括國家公權力在實現社會治理中所關聯的數據，在這種復雜的數據體系中政府數據的內涵和外延究竟如何確定十分重要。由于政府數據在現代法治社會中都被納入了公法體系之中，所以政府數據的概念應當明晰、明確，政府數據所包括的數據范疇亦應當準確。那么，如何明確界定復雜的政府數據概念呢？在法律規范上對其作出界定便是必然的。目前我國在中央層面上有關政府數據開放與公共數據治理的行政法文件和其他法律文件幾乎都沒有對政府數據作出相關界定，政府數據即便是在學術研究上也存在眾說紛紜的觀點，例如有學者將政府數據界定為：“政府在履行職責過程中制作或獲取的數據，也稱為政務數據、公共數據或公共信息資源。”還有學者將政府數據界定為“各級人民政府及其職能部門以及依法行使行政職權的組織在其管理或提供公共服務過程中制作、獲得或擁有的數據。而公共領域信息(數據)是指由或者為政府或者公共機構所產生、創造、收集、處理、保存和保留、傳播或資助的信息產品和服務。”另有學者將政府數據界定為：“政府(政務)信息(數據)是行政機關、法律法規規章授權的組織在進行管理或者服務活動中，產生或者收集的包括其組織機構、行為內容和方式、規則、程序以及影響的狀態和變化的總和。”從學者們的這些研究可以看出，政府數據在學術上形成共識是有一定難度的，而將這些認知不同的政府數據概念用行政法規范進行調控必然也不會得出合乎邏輯的結論及使政府數據的治理有序化。基于此，通過行政法規范界定政府數據是政府數據治理首先需要走出的第一步，而現實是目前我國中央層面上有關政府數據治理的法律文件都規避了這個問題，地方層面上有關政府數據治理的法律文件雖然有個別涉及公共數據、政府數據的概念，但這些概念無論從名稱還是從內涵上都各有不同。因此，概念上的缺失便自然而然地影響到了后續對政府數據開放的治理。

第二，政府數據在法治體系中的地位比較模糊。如果政府數據僅從概念上進行解讀，其應當是由政府行政系統掌控、制作、使用等方面的數據材料，將觀察視野放在政府行政系統內部進行似乎更加妥當，政府行政系統在作出行政決策時這些數據具有資料價值，政府行政系統在行政立法時這些數據具有支撐立法背景的價值，政府行政系統在行政執法中這些數據則可以促使行政執法的理性化等。事實上，行政系統在諸多行政行為作出時都充分利用了這些數據，有些行政系統在行政自由裁量權的行使中也通過利用數據使裁量權的行使更加自覺和主動，然而這只是考量政府數據的一個視角。換言之，政府行政系統的行為方式所針對的并不是行政系統內部而是行政系統外部，即社會公眾或者行政相對人。以《政府信息公開條例》的規定為例，其將有關的政府信息放在行政系統與社會系統的關系中以及行政主體與行政相對人之間的關系中進行規范和調整。政府數據的法律規制的主要目的在于科學處理行政系統與社會系統的關系以及行政主體與行政相對人之間的關系。進一步講，政府數據的兩個法律范疇中后者最為關鍵，但目前調整政府數據的行政法規范似乎將重心放在了第一個范疇之中，應當重點解決的第二個范疇則相對單薄。當然，造成該問題的根本原因在于我們尚沒有理清政府數據在法治體系中的地位，正如其究竟是內部行政法問題還是外部行政法問題，是行政系統單方面的問題還是行政系統與社會系統發生勾連以后的問題，抑或是公權問題還是私權問題等等，我們都沒有給出合乎邏輯的解釋和答案。此外，政府數據在法治體系中的地位還有諸多要澄清的問題，例如單獨的政府數據有沒有實體法律上的價值，或者只有當其在開放和使用時才產生程序法上的價值等。目前這些關鍵性的法律問題規定得都相對模糊，所以有關此方面的行政法規范才顯得相對不足，這也是在規范政府數據開放方面我們尚未找到比較好的切入點的原因之一。

第三，政府數據治理的法律位階偏低。政府數據在當代信息化的社會中轉化為政府信息，作為政府信息就應當納入行政法治當中，尤其要納入到行政程序法之中，但是由于歷史和現實的原因，我國的行政程序法在行政法體系中相對滯后，例如到目前為止我國尚未制定出統一的行政程序法，它的缺失導致絕大多數行政行為還沒有得到行政法規范的調整。從行政實在法的角度看，目前我國僅僅有行政處罰、行政許可和行政強制等行為得到了由立法機關制定的程序法的調整。政府信息在法治發達國家是行政程序法的基本內容之一，例如《美國聯邦行政程序法(1946年)》《意大利行政程序與公文查閱法(1990年)》《葡萄牙行政程序法(1991年)》都規定了政府信息的程序規則，而這些有關政府信息的程序規則能夠直接或者間接地規范或者調整政府數據。《葡萄牙行政程序法》第65條規定了開放行政原則：“一、任何私人均有權查閱行政檔案及記錄，即使任何與其直接有關的程序不在進行中，但不得違反規范內外安全、刑事偵查、個人隱私等事宜的法律規定。二、查閱行政檔案及記錄，由專門法律規范。”而我國調整政府信息的行政法規范僅處于行政法規層面上，其法律位階相對較低，此外，政府信息與政府數據還不一定能夠完全契合，即是說有些政府數據并不能夠被政府信息所包容。所以，有關政府數據開放的專項立法并不多余，至少其可以補充有關政府信息行政法文件所遺漏的政府數據開放內容，而專門的政府數據調控的法律便有這樣的功能。問題的關鍵在于，目前我國有關政府數據調控的法律位階甚至要低于政府信息公開條例，諸多這方面的規定都還是地方立法，在政府數據調控法律位階相對偏低的情形下對其進行規制沒有意義。

五、政府數據開放與公共數據治理的法治路徑

社會發展向數據時代轉型已經是一個基本事實，圍繞數據尤其是政府數據開放而展開的公共政策和法律制度實踐已經成為當今國家治理現代化的重要內容。但必須指出的是，盡管有些實證研究揭示了政府數據開放的各種技術創新的治理經驗，但是理論發展卻沒有能夠提供統一的治理框架，也未能建立起政府開放數據與公共數據治理法律規制方面的邏輯。

第一，正本清源，科學界定政府數據開放治理中的法律概念。從法律實踐的角度講，“法律理念一方面必須對生活的事實開放，它必須被實質化、具體化、‘實證化’，另一方面必須被理念化、規范化、且概念化地被‘建構’形成。”在現實生活當中，法律規范的目的不僅要統一人們對事物的認識，而且還在于在統一認識的基礎上使人們達成行動的一致性。經過十多年的政府數據開放，“我國政府數據治理中比較突出的問題之一在于相關法律概念在公法上缺少明確的規定，而解決該問題的方式其實非常簡單，那就是將政府數據的概念在行政法規范中進行明確規定，使政府數據概念由學術用語轉化為法律用語，使政府數據有法律上的確切解讀。”麥考密克和魏因貝格爾提出，“任何分析研究都要求有一個有待分析的事物，即某種需要分析解釋的東西，這種東西被認為獨立存在于研究的本身之外。就法律而言，研究的主題是人類的社會活動或者包括人類的社會活動，……這種活動是由自覺的有理性的行為人實施的，他們的活動是參考一個概念結構而構成的，相關的概念是法律概念，……。”政府數據開放涉及到知識產權、個人隱私保護、國家機密、數據利用許可等諸多法律問題，模糊的法律規定不僅容易造成政府數據開放的侵權、利益分配不均、不正當使用等問題，而且也不利于政府數據開放、共享和利用的可持續發展。法治發達國家一般會在立法中對特定法律概念進行明確規定，例如，美國的聯邦行政程序法開篇即為“定義”，對行政程序法律涉及的“機關”“人”“當事人”“法規”“制定法規”“裁定”“裁決”“許可證”“審批許可證”“制裁”“救濟”“機關程序”“機關行為”“單方面接觸”等相關法律概念一一進行了明確規定。因此，在政府數據開放中對相關法律概念進行明確規定是我國政府數據開放與公共數據治理首先需要完成的任務，通過科學合理的法律概念界定可以使政府數據以及政府數據開放的內涵、外延、范圍和邊界相對確定，為政府數據開放做好基礎性工作。

第二，立足實際，合理制定政府數據開放的行政法規。總體上看，由于政府數據開放、共享和利用日益重要，我國地方政府普遍對政府數據開放與公共數據治理問題重視程度有所增加，并且很多省市還針對政府數據開放專門制定了地方性法規或者政府規章等專項立法，例如《上海市數據條例》《廣東省公共數據管理辦法》《深圳經濟特區數據條例》《貴陽市政府數據共享開放條例》《青島市公共數據開放管理辦法》，等等。各地的政府數據開放地方立法綜合性較強、覆蓋面較廣、調控方法較多，例如，《貴陽市政府數據共享開放條例》第2條規定“本市行政區域內政府數據共享、開放行為及其相關管理活動，適用本條例。本條例所稱政府數據，是指市、區(市、縣)人民政府及其工作部門和派出機構、鄉(鎮)人民政府(以下簡稱行政機關)在依法履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數據資源。本條例所稱政府數據共享，是指行政機關因履行職責需要使用其他行政機關的政府數據或者為其他行政機關提供政府數據的行為。本條例所稱政府數據開放，是指行政機關面向公民、法人和其他組織提供政府數據的行為。”第12條規定“行政機關應當按照技術規范，在職責范圍內采集政府數據，進行處理后實時向共享平臺匯聚。采集政府數據涉及多個行政機關的，由相關行政機關按照規定的職責協同采集匯聚。行政機關對其采集的政府數據依法享有管理權和使用權。”但同時，目前有關政府數據開放的各地方專項立法還存在以下兩個方面的問題：一方面，立法較為分散，各地立法在法律行文上差異比較大，即便規定了相關政府數據的概念但是也沒有形成共識，規定短期性、盲目性特征明顯；另一方面，各地立法照抄或照搬問題比較普遍，有些地方將另一些地方有關政府數據利用和開放的相關規定照搬照抄，導致此一地方的政府數據的行政法規范與彼一地方的政府數據行政法規范在內容上高度重合。綜合考量，由于制定統一的政府數據開放法的時機尚不成熟，因此，目前關于政府數據開放立法比較適宜的思路是，國務院可以以各地制定的綜合性政府數據開放地方性法規和政府規章為藍本，制定具有綜合性、統一性、全面性的政府數據開放行政法規。

第三，開放與保護并重，暢通因政府數據開放引起的糾紛的救濟途徑。在行政案件的類型中，政府信息公開是一個特有的案件類型，最高人民法院的指導性案例中就有關于政府信息公開類案件，而且行政法研究者在編撰行政法案例教程或者案例匯編時也普遍將政府信息公開作為一個案件類型，由此可見，把政府信息公開案件作為案件類型既有理論上的支撐也有法治實踐中的依據。但在行政法治實踐當中，政府信息公開類行政案件與其他行政案件相比，經常會遇到障礙，其中的兩種不良傾向值得關注：一種傾向是一些行政相對人濫用政府信息公開的訴權，錯誤理解政府公開信息，進而浪費司法資源，例如有當事人在很短時間內起訴過數十個行政機關要求公開相應的政府信息，而這些信息與該當事人自身并沒有直接利害關系，此種“濫訴”并非罕見；另一種傾向是政府行政系統對當事人請求公開信息的行為予以無端地抵制，將當事人正當的訴權行為視為對訴權的濫用。以上兩種傾向都使得因政府信息公開所引起的糾紛在行政救濟中不暢通。政府數據開放及其利用與政府信息公開還沒有完全予以契合，即是說有些政府數據開放和利用的問題，行政主體和司法機關并不認為適合于政府信息公開行政訴訟，社會公眾也不知道什么樣的政府數據如果不及時開放、沒有得到合理利用可以提起行政訴訟，什么樣的政府數據開放及其利用還不能提起行政訴訟等。具體以與政府數據相關的司法審查問題為例，《中華人民共和國行政訴訟法》自1989年制定之后有過若干次修正，每一次修正都充分體現了新的時代精神，都盡可能地回應所遇到的新的社會問題。但令人遺憾的是政府數據開放與公共數據治理在我國行政訴訟法中尚未有所體現。另外，我國在2017年行政訴訟法修訂時建構了行政公益訴訟制度，其中將生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等作為公益訴訟的受案范圍，顯然該受案范圍沒有提到政府數據開放與公共數據治理問題，政府數據開放與公共數據治理還沒有被納入行政公益訴訟的范疇，將來可以在公益訴訟制度中將政府數據開放與公共數據治理引起的糾紛納入救濟路徑，這些都是政府數據開放與公共數據治理所涉及到的關鍵性法律問題。

第四，樹立全球視野，積極借鑒國外先進數據治理經驗進行公共數據開放治理。發達國家的政府數據開放運動起步早，并且在開放、共享以及相關研究和實踐上都已經全面展開，而我國政府數據開放由于起步較晚，政府數據開放的立法和實踐相對滯后，還處于興起和探索的階段。因此，應積極借鑒數據治理發達國家的有益經驗，提高我國政府數據開放與公共數據治理的成效。例如，新加坡個人數據保護規例在制度設計中籌劃了數據的境外轉移框架，歐盟立法也有同樣的內容，歐盟《一般數據保護條例》(General Data Protection Regulation)第48條規定：“未經歐盟法授權的轉移或披露任何法庭判決、仲裁裁決或第三國行政機構的決定，若要求控制者或處理者對個人數據進行轉移或披露，同時滿足以下條件時方能得到認可或執行：一是該判決、裁決或決定必須基于提出請求的第三國與歐盟或其成員國之間訂立的法律互助協議等國際條約，二是該判決、裁決或決定不會對本章規定的其他轉移形式產生消極影響。”這些較為超前和先進的立法對我國政府數據開放與公共數據治理有一定借鑒意義，政府數據在大數據時代已經超越了國界。在政府數據開放的法律治理中要有全球視野，如果僅僅封閉在我國國內的治理體系中考量政府數據開放，那就會帶來較大的風險，因為政府數據被別的國家、組織所關注、索取和利用幾乎不可避免，甚至被國外不法行為人所關注、索取和利用同樣不可避免。新加坡、歐盟之所以在政府數據治理一開始就關注政府數據的境外移轉問題，足見這個問題的重要性，依據這些國家在治理政府數據和個人數據中的經驗，我國有關政府數據開放和利用的立法也應當具有全球視野，要根據全球化的要求進行針對性的制度設計。

結語

隨著信息技術的快速發展，數據不再被認為只是一種統計學意義上的存在，而是日益成為一種能夠提升國家競爭力的基礎性戰略資源。《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，加快培育數據要素市場，推進政府數據開放共享，提升社會數據資源價值，加強數據資源整合和安全保護。《民法典》明確了數據作為合同標的物及其交付與所有權轉移規則，從而為數據生產要素的交易和市場化利用奠定了法律基礎。大數據時代是人們對時代特征的一個描述，但是在政府數據開放與公共數據問題上，應遵循循序漸進、由淺入深的原則，謀劃完善的制度框架，推動政府數據開放與公共數據治理有序走向法治化。