加快國有企業管治體系建設推動國企管治現代化

□ 北京 付云華

廣義上來講，企業管理是指企業所有的關聯者對企業所進行的管理，包括公司治理和企業內部管理。狹義的企業管理即企業內部管理，是指企業經營管理的一系列管理制度、規章、程序、結構和方法，是對企業生產經營活動進行計劃、組織、指揮、協調和控制等一系列活動的總稱，盡可能利用企業的人力、物力、財力、信息等資源，實現經營目標。本文討論的是廣義的企業管理，既包括高層的治理，也包括內部的經營管理，簡稱為企業管治。國有企業是社會主義市場經濟的“壓艙石”，中國特色現代國有企業管治應著重健全分級授權體系、制衡監督體系、分工協作體系、制度流程體系、內部控制體系。也就是說，國有企業一方面應完善治理結構，構建決策科學、監督有效的治理機制；另一方面應加強內部管理，構建執行有力、運轉規范的管理機制。

一、分級授權體系

習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上指出：“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建設現代企業制度是國有企業改革的方向，必須一以貫之。中國特色現代國有企業制度，‘特’就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨委（黨組）在公司法人治理結構中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責明確、監督嚴格。”中國特色現代國有企業制度下的公司法人治理結構中，黨委（黨組）是公司治理法定主體之一。國有企業的治理主體包括黨委（黨組）、股東會、董事會、監事會、經理層。《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》中指出：“進一步健全各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的國有企業法人治理結構”。從中看出，國有企業治理重點在于厘清各治理主體權責邊界，各治理主體不缺位、不越位，功能到位。因此，國有企業應建立分級授權體系，利用公司章程將各治理主體的權限法定化，按照《國有企業公司章程制定管理辦法》要求，“確保出資人機構或股東會、黨委（黨組）、董事會、經理層等治理主體的權責邊界清晰，重大事項的議事規則科學規范，決策程序銜接順暢。”細化黨委（黨組）前置決策清單、董事會決策事項清單、三重一大事項清單、經理層經營權限清單。制定《分級授權管理辦法》，明確出資人機構或股東會、黨組織、董事會、經理層的決策權限，建立規范的治理結構。

按照中共中央組織部、國務院國資委黨委《關于扎實推動國有企業黨建工作要求寫入公司章程的通知》要求，在公司章程中明確黨建工作總體要求，寫明黨組織的設置形式、地位作用、職責權限，寫明黨務工作機構及人員配備、黨建工作經費保障等內容和要求，明確黨委（黨組）研究討論企業重大問題的運行機制。黨委（黨組）是中國特色現代國有企業公司治理法定主體之一，也就是現代國有企業的中國“特”色。

公司治理層面建立了分級授權體系后，國有企業內部管理也應將分級授權的理念向縱深貫徹下去，例如財務審批權限、人員選用育留權限、采購權限、資產處置權限、行政事務權限等。企業內部的分級授權，其實就是公司內部審批權限表，應編制常規的授權權限指引，對日常經營管理活動中按照既定的職責和程序進行授權，明確各崗位辦理業務和事項的權限范圍、相應責任。科學設置審批層級，提高審批效率，同時做好重大事項的把關控制。企業是面向市場經營的主體，經營對市場的響應速度影響企業的效益，企業內部的分級授權很好地平衡了管控與效率的關系。

二、制衡監督體系

1.健全黨內監督制度機制。《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》要求強化政治監督，加強對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實的監督檢查。加強對制度執行的監督，加強對企業關鍵崗位、重要人員特別是主要負責人的監督，強化對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的重點部門和單位的監督，突出“三重一大”決策、工程招投標、改制重組、產權變更和交易等重點環節的監督，嚴肅查處侵吞揮霍國有資產、利益輸送等違規違紀問題。問題嚴重的，應當及時向上級黨組織報告。落實黨內監督責任，建立健全黨內監督制度機制，強化日常管理和監督，充分發揮內設紀檢組織、黨委工作機構、基層黨組織和黨員的監督作用。國有企業內設紀檢組織履行監督執紀問責職責，各級紀委監委派駐企業的紀檢監察機構根據授權履行紀檢、監察職責，代表上級紀委監委對企業黨委（黨組）實行監督，督促推動國有企業黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任。強化紀律建設，梳理廉政風險單，狠抓廉潔風險防控，及時有效處理投訴等，利用巡視工作對國企管理的盤點作用，嚴格落實巡視整改要求，對照問題制定并執行整改措施，從國企治理層、經理層（管理層）到中層、基層，發揮巡視的監督校正作用，規范管理國有企業的治理決策和生產經營。

2.黨委（黨組）的監督把關作用。黨委（黨組）是國有企業領導核心和政治核心。黨委（黨組）支持董事會、監事會和經理層依法行使職權，參與三重一大問題決策，董事會決定公司重大問題，應當事先聽取黨委（黨組）的意見，保證黨和國家的方針政策在企業貫徹執行。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，明確了“三重一大”的事項范圍和決策的基本程序。通過黨組織意圖在重大決策中的體現，充分發揮黨組織的領導權、話語權和政治把關作用。堅持黨管干部原則與董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權相結合，黨委（黨組）在選人用人中擔負領導和把關作用，對董事會或總經理提名的人選進行醞釀并提出意見建議，或者向董事會、總經理推薦提名人選，會同董事會對擬任人選進行考察，集體研究提出意見建議。落實“對黨忠誠、勇于創新、治企有方、興企有為、清正廉潔”國有企業領導人員20字要求。

3.強化董事會內部制衡約束。《關于國有獨資公司董事會建設的指導意見（試行）》中要求：董事會應下設戰略委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會，也可設立法律風險監控委員會等董事會認為需要的其他專門委員會。董事會實行集體決策制，屬于董事會決策范圍的重大事項，不得以黨政聯系會議或其他會議方式代替董事會決策。同時應建立違規經營投資決策責任追究等機制。

4.加強企業內部重要崗位的權力制衡。嚴格規范重要崗位和關鍵人員在授權、審批、執行、報告等方面的權責，實行可行性研究與決策審批、決策審批與執行、執行與監督檢查等崗位職責的分離，形成相互銜接、相互制衡的工作機制。

5.強化監事會職能。運用列席會議、聽取匯報、座談等方式，審查財務報告，了解企業經營管理實際情況，掌握重大決策和運營狀況，行使公司章程賦予監事會的權利，履行監事會職責。監督企業重大決策和關鍵環節以及董事會、經理層履職情況。

6.充分發揮工會、職代會的監督作用。國資委和財政部聯合制定的《國有企業公司章程制定管理辦法》明確國有企業公司章程一般應當包括職工民主管理與勞動人事制度。公司章程作為企業的根本大法，確立了職工民主管理在公司治理中監督地位和作用。《關于國有獨資公司董事會建設的指導意見（試行）》要求“涉及職工切身利益的方案，須經職工代表大會或職工大會審議通過的，履行相關程序化董事會方可作出決議。”《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》明確“涉及職工切身利益的重大事項、制定重要的規章制度，應當聽取企業工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工群眾的意見和建議。”可見，職代會、工會在國有企業管治中肩負著重要的監督職責。

7.充分發揮內外部審計的監督作用。加強財務監督，建立內部審計機構，開展定期審計以及經營管理中高風險和重要業務的專項審計，發揮外部審計的專業性和獨立性，提高資金監管力度，嚴防投融資風險。

三、分工協作體系

1.治理層和經理層分工協作。從國有企業治理層來講，黨委（黨組）把方向、管大局、保落實；董事會定戰略、作決策、防風險；從國有企業內部管理來講，經理層要謀經營、抓落實、強管理，企業的總經理、副總經理、財務負責人、總法律顧問、董事會秘書等高級管理人員由董事會聘任。治理層和經理層分工協作，將中國特色現代企業制度優勢轉化為管治效能。《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》中指出“堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制，符合條件的國有企業黨組（黨委）領導班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層，董事會、監事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨組（黨委）；黨組（黨委）書記、董事長一般由一人擔任，推進中央企業黨組（黨委）專職副書記進入董事會。”這體現出黨組（黨委）、董事會、經理層之間的協作，更好實現對國有企業的治理和管理。

2.國有企業內部運行各司其職。分工協作不僅指公司法人治理結構，也包括企業內部組織架構。企業應構建完善的組織架構，對權利的分散和集中進行規劃，確保各職務的職責獨立、不相容。組織機構的合理設置，能保證整個組織分工明確，職責清晰，保證每一個部門工作的正常運行，同時保證整個組織管理流程的暢通。一個合理的結構架構，能保持較高的工作效率，并且能充分展示員工的才能。

四、制度流程體系

1.中國特色現代國有企業應建立黨務工作規章制度和規則。堅持和加強黨對國有企業的全面領導，提高國有企業黨建質量。中共中央印發的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》對國有企業黨組織工作作出整體設計和全面規范，是新時代加強國有企業黨的建設的基本遵循，對國有企業黨組織的主要職責等進行了明確規定。國有企業黨組織按照《中國共產黨黨章》《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》建立黨務工作規章制度和規則，做好黨建工作，堅持加強黨的領導和完善公司治理相統一，堅持黨建工作與生產經營深度融合。

2.加強董事會建設，制定董事會管理制度。明確董事會議事規則、決策程序和工作細則，建立規范透明的重大事項信息公開和對外披露制度，建立董事會決議跟蹤落實以及后評估制度，改進董事會和董事評價辦法，完善年度和任期考核制度，逐步形成符合企業特點的考核評價體系、激勵機制和董事決策責任追究溯源機制。

3.建立經理層履職責任制度，即董事會授權下的經理層負責制。實行經理層任期制和契約化管理，將經理層的薪酬收入與管理水平、經營業績掛鉤，對經理層管理失誤給企業造成不良影響和后果的行為追究責任。

4.企業內部管理層面，建章立制，依規治企。在分級審批權限體系下，應建立行政、人力資源、財務管理、資產管理、采購、招投標、合同管理、工程項目、投融資、擔保等方面的具體制度。作為完備的制度，不僅應包括條款的表述，還應包括清晰的流程圖，以及配套的表單。企業應采用不相容職務分離控制。在科學的組織架構設計和崗位配置基礎上，全面梳理企業的管理和經營的業務事項，以達成工作目標為目的，建立工作流，將各部門、崗位與工作流結合，形成標準業務流程體系（SOP），搭建全面工作流程指引，從而建立運轉有效、響應迅速、密切配合的制度流程體系。

五、內部控制體系

《企業內部控制基本規范》明確：“內部控制是由企業董事會、監事會、經營層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。內部控制的目標是合理保證企業經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業實現發展戰略。”內部控制應當在治理結構、機構設置、權責分配、業務流程等方面形成相互制約、相互監督，同時兼顧運營效率。由此可見，內部控制體系與分級授權體系、制衡監督體系相互依存、相互促進，并依靠制度流程體系、分工協作體系，將內控管理落實到每個崗位，涵蓋企業及其所屬單位的各種業務和事項，從而保障國有企業能夠合法經營、合規運轉、防范風險、協調有序、規范高效，合理利用內部的各項資源，提高經濟效益，促進國有企業高質量發展。

國有企業應將合規管理和風險管理要求嵌入業務流程，促使企業依法合規開展經營活動，實現強內控、防風險、促合規的管控目標，提升管控效能。國有企業應培育合規文化，樹立合規意識。《中央企業合規管理指引（試行）》所稱合規是指中央企業及其員工的經營管理行為符合法律法規、監管規定、行業準則和企業章程、規章制度以及國際條約、規則等的要求。國有企業應加強對交易、財稅、用工等重點領域和經營決策、制度制定、生產運營等重點環節的合規管理。國有企業還應樹立和強化管理制度化、制度流程化、流程信息化的內控理念，加強對經營環境變化、發展趨勢的預判，監測經濟形勢、法律法規、技術進步、工藝改進等方面外部因素帶來的風險，及時識別、分析、評估經營管理中的內部風險，權衡風險與收益，并確定風險應對策略。

新時代國有企業管治更應突出中國特色，在國有企業改革過程中堅持黨的全面領導，健全治理結構和制度體系，對標一流強管理，做強做優國有企業，著力形成權責清晰、科學規范、順暢高效的管治體系，推動國有企業管治現代化，履行國有企業社會責任。