推動義務教育城鄉均衡化發展的有力舉措
——基于眉山天府新區九年一貫制學校辦學現狀調查

■鄭燕，李晴雯，李元輝

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調要“鞏固義務教育基本均衡成果，完善辦學標準，推動義務教育優質均衡發展和城鄉一體化，加快城鎮學校擴容增位，保障農業轉移人口隨遷子女平等享有基本公共教育服務”[1]。眉山天府新區進行改革創新，根據《義務教育法》及教材編排體系，將義務教育階段的一至九年級聯成一體，實施九年一貫制的辦學形式，這種辦學形式具有連續、系統、整體的育人效能，逐步走向了義務教育的一體化。

九年一貫制可避免學生從小學到初中就讀中學校的替換。在農村整合了教育的人力、物力、財力資源，達到了集約化辦學的目的，有利于改善留守兒童孤單離群、性格內向的毛病；在城郊接合部滿足了拆遷子女與隨遷子女（簡稱“雙遷子女”）接受義務教育的需要，有利于拆遷后失地農民的平穩過渡；在城市緩解了“擇校生”的壓力，對于消解學生小升初壓力，進一步貫徹落實“雙減”政策，保證義務教育階段的完整性、系統性具有明顯的效率與公平性，更有利于義務教育的優質均衡發展。

2017年以來，眉山天府新區的義務教育政策保持了連續性和穩定性，全區現有各級各類學校64 所。其中，九年一貫制學校17 所，占義務教育學校的44.74%。眉山天府新區的17 所九年一貫制學校辦學現狀如何？對“加快城鎮學校擴容增位”，促進義務教育公平均衡發展有什么助推力？為此，我們對全區五鄉兩鎮與兩個街道所屬的17 所九年一貫制學校辦學現狀進行了調查。

一、調查情況

本次調查為非概率性抽樣，即將目前眉山天府新區所有的17 所九年一貫制學校均納入樣本，著重考察九年一貫制學校的辦學現狀。

參與本次調查的17 所學校，有公辦學校16所，民辦1 所，17 位校長或副校長填寫了問卷。本次調查共發放調查問卷17 份，回收17 份，回收率100%，有效率100%。

《眉山天府新區九年一貫制學校辦學現狀調查問卷》，從學校的基本情況、內部管理、師資隊伍及教師工作量、師德師風、績效考核、學生學業評價等維度采用定量定性，同時還設置了關于對眉山天府新區九年一貫制學校現存問題和政策建議的陳述性調查。

二、調查結果及分析

（一）82.35%的九年一貫制學校由原鄉鎮中小學合并而成

調查發現，眉山天府新區的九年一貫制中，有82.35%的學校是由原鄉鎮中小學合并而成。此類學校一般辦學條件較差，屬于內生型學校，即將原有小學與初中合并。合并后，一校一址的九年一貫制學校占82.35%，一校兩址的學校占17.65%，這樣的學校辦學條件相對較好。比如新建的眉山天府一小與眉山天府一中合并為九年一貫制的眉山天府一中，其目的是為了建設眉山天府新區的領航學校。

（二）正編與非編教師同工不同酬，弱化了學校的凝聚力

調研發現，教師編制、教師職稱評定、績效考核是眉山天府新區九年一貫制學校（特別是“兩自一包”學校）目前人事管理中最亟待解決的主要問題。

九年一貫制學校總體編制不足，主要原因是：一是74.5%的鄉鎮學校教師年齡老化，難以承擔規定的工作量，造成任課教師出現缺口；二是隨著學校辦學規模擴大，干部與教師職數存量不足；三是結構性的缺編，九年一貫制學校內部中小學職稱編制比例懸殊，尤其是2018年以來合并而成的新建九年一貫制學校，要么是中學教師超編，要么是小學教師缺編，64.71%的農村九年一貫制學校的正編教師老齡化，還占據了中高職稱的職位，造成了正編的高職稱老師少上課或不愿上課（因薪酬待遇每年比非編同職稱教師少4-6 萬元）；滿足條件該評職稱而評不上職稱的非編教師還得超負荷上課。

正編與非編教師待遇的差異，引起了新建九年一貫制學校正編教師的消極怠工，甚至個別正編干部與非編干部各唱各的調、各吹各的號。這個問題在推行“兩自一包”管理改革的九年一貫制學校中尤為突出，甚至個別正編干部、教師提出了三十多年前的學校“姓資姓社”問題。

（三）同批同時與劃片招生相結合，是九年一貫制學校共同的呼聲

眾多地方的“小升初”在“兩個一致”與“兩個不一致”條件下，推行的是劃片分期分批搖號招生。有校長說這是人為地把義務教育學校分成“三、六、九”等，有失義務教育的公平與均衡。分期分批招生與前些年民辦學校的“掐尖招生”沒有多大區別。一些鄉鎮九年一貫制學校好不容易在小學培養了幾個“優秀生”，滿希望為今后的九年級“出口”奠基，結果一個分批次搖號招生，就把僅有的幾個“有盼頭”的優秀學生“搖”跑了。在調查中，有38.46%的校長在“貴校‘小升初’允許學生擇校流動嗎”的問卷中，直截了當地選擇了“不允許”。

（四）九年一貫制是義務教育發展的必然趨勢

進入21世紀以來，由于國家的大力提倡，全國九年一貫制學校的發展如雨后春筍，每年按照400—500 所的速度增長，而獨立存在近百年的初級中學每年卻以平均800 所的速度減少，說明九年一貫制辦學形式是義務教育發展的必然趨勢（見表1）。

從表1 可以看出，2010—2020年，全國的九年一貫制學校數與全國的單設小學、單設初中數比較，每年以6.25%的速度增長；單設初中每年平均以804.82 所的數量減少；九年一貫制學校卻以每年497.91 所得速度增加。全國如此，四川也不例外（見表2）。

表1 全國義務教育辦學形式對照表

表2 四川省九年一貫制學校與單設初中對比表

據《四川教育年鑒》記載，眉山市2014年有初中125 所，其中九年一貫制學校63 所，占初中總數的50.40%；仁壽縣2021年有初中79 所，其中九年一貫制學校46 所，占初中總數的58.23%[2]。全國小學推行“四二”學制（初小4年，高小2年，）從試行到1982年統一廢除后推行小學六年一貫制，經歷了八十多年的歷史（其間也推行過五年一貫制和六年制）。可見，隨著義務教育年限的延長，目前的單設小學與單設初中一定會像“初小”“高小”一樣被九年一貫制學校所替代。

（五）九年一貫制學校的內部管理改革爐火正旺

調研發現，眉山天府新區的九年一貫制學校針對不同學段劃分，學校形成了比較完善的教育教學配套措施的占43.5%，已經推出“創新改革”相關措施的占28.6%，剛剛起步的學校占27.9%。這表明，眉山天府新區九年一貫制學校在研究義務教育階段的學段劃分問題已經在進行有益的探索了。新建一年的眉山天府一中的干部隊伍與教師隊伍（簡稱“兩支隊伍”）中，既有原鋼鐵小學的，也有原鋼鐵初中的，還有占教師總數61.24%的非編教師與干部團隊。面對“姓資姓社”的議論，新一屆“區聘校用”的學校領導班子采取了“小步走、跨步行”的思路，正努力推進學校的健康發展。

“小步走”是指在改善薪酬待遇上分三步進行：一是在2022年9月至2023年8月，拿出在崗教職工“635”的15%作為班主任、年級組長、教研組長、超課時津貼；二是從2023年9月至2024年8月，將“635”的全額納入項目考核；三是2024年9月開始，對教育教學業績未達標的末尾5-10 名，試行正編的待崗、非編的辭退，或試行在編在崗教師保留編制，自愿停薪區內交流制度。

“跨步行”是指學校內部的干部、教職工觀念的改變，思想意識的提升，師德師風的提高，內生力的激發，課堂效益的提高等需要跨越式改變，形成與時俱進、風清氣正的改革創新發展氛圍。

眉山天府一中校長告訴我們，他們學校將從2022年秋季開始，嘗試九年一貫制學校的“交互式學段劃分”（把校內1-9年級分為：一四七年級為起始學段、二五八年級為成長學段、三六九年級為晉級學段），進行內部管理機制改革，推行“學段評價”制度[3]，實施團隊績效考核，融和小學與初中、正編與非編教師的關系，達到凝心聚力、團隊發展的目的。

（六）九年一貫制相匹配的師培師訓相對滯后

調查發現，眉山天府新區所屬17 所九年一貫制學校的現任校長中，17.65%的校長原來是小學校長，82.35%的校長原來是初中校長。實踐證明，大學校長不一定能管好中學（個案除外），中學校長不一定能管好小學。反之，小學校長也不一定能管好小學以上的中學。因為“少成若天性，習慣成自然”。一個人在一定的時期內接受同一層次思維與行為影響，就會給自己奠定某一層次的思想與情感，就會較長時間內在其內心留下固化的相應影響。九年一貫制是一種新型辦學形式，它的管理與單設初中、單設小學比較，絕不是小學與初中管理的相加，而自有它的與眾不同之處。所以，在眾多的九年一貫

制學校中，校長是小學調來的，說話做事總是免不了小學怎么樣，工作中重視1-6年級的程度遠遠高于重視7-9年級；而如果校長是初中調過來的，往往就是我們初中的出口怎么樣。因此，有必要單列九年一貫制管理機構與教研部門，以利于九年一貫制學校“兩支隊伍”的健康成長。

（七）針對九一貫制學校的單列評價標準需要及時補課

教育質量評價，標準建設先行。調查發現，95.3%的校長認為非常必要建立針對九年一貫制學校的單列評價標準，現行評價（包括第三方評價）仍然沿襲的是對單設中小學的評價標準，標準建設滯后于九年一貫制學校的發展速度。另一個潛在的問題是，在義務教育后期的升學率評價導向是必不可少的前提下，九年一貫制學校內由于小學沒有“出口”任務，其教學管理在有的九年一貫制學校中真的不敢恭維，出現“考試競爭后置化”傾向，導致小學、初中管理失衡。

（八）與九年一貫制協同的內外部管理體制亟待理順

教育管理體制是學校得以順利運行的重要保障。調研發現，眉山天府新區的九年一貫制學校內外部管理體制存在滯后性，有個別新建校組織架構混亂，管理層次不清，多頭領導，多頭指揮，一些上級管理者避開校長談其學校工作時有發生。調查發現，眉山天府新區中78.9%的學校認為非常有必要對現行管理體制進行改革。在對九年一貫制學校的現行管理中，由于主管部門不同（特別是“兩自一包”新建校），存在政出多門。同一所學校需要分別接受不同線的領導，甚至人員調動、學生轉進轉出等“三重一大”事項研究等，都可以置校長于不聞不問，這對改革進入深水區的九年一貫制學校的建設發展無疑是不利的。

三、調查結論及建議

（一）調查結論

教育效果很難在短期內立竿見影，這就導致在短期內很難斷定眉山天府新區的九年一貫制辦學形式成功與否。而值得注意的是，眉山天府新區的“小升初”實行三批次劃片錄取，九年一貫制學校的六年級學生優秀者不能直升本校，這對相同層次義務教育學校的招生公平有待商榷。從眉山天府新區的現狀看，九年一貫制學校的優質教育亟待凸顯，能否打造一批“義務教育優質共同體領航學校”，真正緩解擇校難題，最終還是取決于眉山天府新區是否先讓一批義務教育后三年的學校（初中）真正培育成為“領航學校”。更多地探討如何讓“創新改革”真正地做出實效，是眉山天府新區鞏固發展九年一貫制學校工作的重中之重。

（二）建議

1.政府要查漏補缺，加大統籌力度

據《中國教育統計年鑒》統計，四川省2009—2017年九年一貫制學校每年平均占初中總數的51.87%；仁壽縣2021年九年一貫制學校占初中總數的58.23%；眉山天府新區的九年一貫制學校占全區義務教育學校的48.57%，但改革探索是事關區域義務教育體系結構調整的宏觀層面的戰略問題。因此，區管委會應發揮主導作用，加大教育體育文化旅游局的統籌力度。

（1）完善頂層制度設計，改變制度供給滯后局面。在《眉山天府新區義務教育學校教育質量評價考核細則》基礎上盡快出臺《眉山天府新區義務教育九年一貫制學校教育質量評價細則》，專項對九年一貫制學校的辦學設施、辦學經費、師資隊伍、課程建設、教學改革、質量評價等提出有針對性的評價依據，依法保障九年一貫制學校的健康發展。打通中小學職稱晉升通道，完善績效工資考核體系，推進師培師訓配套改革，提高辦學效益；改革目前“小升初”“分期分批”制度，嘗試本校直升與劃片招生、同期搖號、號后調劑相結合的新型招生制度，確保各義務教育學校的后三年（初中）教育都能在同一起跑線上，學生也在同一平臺上起跑。

（2）加大管理體制改革力度，在義務教育科室職能的基礎上，單設九年一貫制學校管理辦公室，重新確定其職責權限，負責對九年一貫制學校專門管理，改變政出多門的交叉管理局面，提高管理效能。

（3）區教科院（或教研室）分設九年一貫制教研（科室），專項負責九年一貫制學校的教師專業發展和學校教育教學的指導、培訓與評估，真正體現義務教育階段九年一貫制學校“貫”的系統性。

2.學校要凝聚共識，從九年一貫著力

學校是九年一貫制改革實踐的具體實施者，九年一貫制辦學形式否能取得成功，關鍵在于是否有一位邊干邊學、善于務實的九年一貫制校長。學校內部的1-9年級及其教職工實行一體化管理，統一設置內部職能部門、統一規章制度、統一教育教學、統一財務管理、統一工作安排，是切實體現九年一貫制中“貫”的落實的必然要求。

（1）九年一貫制學校推進內部管理體制與運行機制改革，建立與九年一貫制運行相配套而又適合本校的管理體制與運行機制。統籌學校內的不同學段的人力、物力資源均衡配置。針對一校兩（多）址難于管理的難題，各校因校而異，通過信息化網格化管理手段，實現共同治理，提高管理效能。

（2）積極推進與九年一貫制相配套的教育教學改革，統籌設計與之相配套的課程制度、薪酬制度、績效分配制度等。推行“兩自一包”改革的學校，可以試行校內“低職高聘，高職低聘”的改革措施，完善績效工資考核辦法，建立“多勞多得、優勞多得”的激勵機制。

（3）建立健全教師專業化發展長效機制，綜合九年一貫制的共性特征與不同學段個性特征，與課程建設同步，對教師開展綜合化、課題式的個性化培訓，積極倡導教師通過公開課、論文撰寫、課題研究等途徑，助推學校“三名工程”（名教師、名校長、名學校）的實施。