分類推進國有企業混合所有制改革的思考

施春梅，崔慧永

（吉林師范大學 馬克思主義學院， 吉林 四平 136000）

國有企業是社會主義公有制的基本實現形式，是中國特色社會主義事業發展的重要經濟基礎與政治基礎，是保障人民群眾共同的根本利益、實現共享發展的重要力量。改革激發出我國社會主義事業發展的活力，而國有企業改革作為我國經濟改革的重要內容，一直在努力向前推進。十九大報告提出，“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。”積極發展混合所有制經濟是我國國有企業改革的方向。

一、國有企業改革的歷程

黨的十一屆三中全會作出了經濟體制改革的重大戰略抉擇，以城市為重點的經濟體制改革邁出的重要一步是在1984 年，此后國有企業改革正式大步上路。

自改革伊始到20 世紀90 年代初，國有企業改革的基本思路是“放權讓利”，在國有企業中允許實施“承包制”。這是最初的國有企業改革嘗試，承包制在一定程度上實現了國有資產的所有權與經營權的分離，調動了承包企業的生產經營積極性。

20 世紀90 年代，國有企業改革的基本思路是建立現代企業制度，對國有企業進行公司制改革。1992 年，鄧小平南行講話后，特別是黨的十四大，提出了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，這是我國經濟體制改革取得的重大突破。為了適應社會主義市場經濟體制的要求，國有企業必然要轉變成為市場主體，因此開始了將國有企業改造為現代企業的征途。國有企業改革明確了政府作為國有企業的出資人地位，構建公司制法人產權制度，絕大多數國有企業完成了有限責任公司或股份有限公司的改造。

21 世紀的前十年，國有企業改革的基本思路是“抓大放小”，改革的重點是國有大企業。依據“有進有退”“有所為、有所不為”的改革原則，在宏觀上對國有經濟進行戰略性改組，在微觀層面上對國有企業進行區別對待，處于競爭性行業的國有企業逐步退出，轉變為民營企業；處于自然壟斷性行業、關系到國家經濟安全等領域的國有企業則要求不斷發展壯大。

2013 年，國有企業改革再上一個臺階，這時的基本思路是分類推進國有企業改革，積極發展混合所有制企業。2013 年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要積極發展混合所有制經濟，推動國有企業完善現代企業制度；2015 年，《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》要求，分類推進國有企業混合所有制改革，將產權多元化與完善企業法人治理結構結合起來，探索國有企業混合所有制改革的有效途徑。

國有企業改革歷經近四十載，改革的每一階段都取得了明顯的成效，改革的腳步從未停止，依然在不斷深入。國有企業改革在取得碩大成果的同時也產生了一些問題。在改革的某個階段，針對問題努力解決，從而使改革邁上一個新臺階，上了新臺階還會產生新問題，再通過問題的解決而更上一個新臺階，這就是一個螺旋上升的過程，國有企業改革的深入表明仍有問題需要解決，改革仍在進行中。

二、國有企業混合所有制改革存在的問題

國有企業改革雖然取得了巨大的成果，積累了豐富且寶貴的經驗，但國有企業改革進展到混合所有制這一階段，出現了新的亟待解決的問題。

其一，國有企業與非國有企業之間存在互相排斥的問題。在傳統觀念下，社會主義公有制是排斥非公有制的。一直以來我國對不同所有制企業在管理條例與經濟政策上都有所區別，因而導致國有企業與非國有企業彼此孤立，存在一定的隔閡。我國社會主義市場經濟體制改革發展到今天，市場經濟環境比較成熟，混合所有制改革熱火朝天，但國有企業與非國有企業彼此排斥、相互獨立的局面還存在。就國有企業而言，擔憂自己在混改后會導致國有資產流失，以往國有企業改革的教訓已經證實，在國有企業民營化過程中改革收益揣入私人腰包，而改革產生的成本以及帶來的不良后果(如大量工人下崗等)則完全推向社會，影響了國有企業的經營效能，也嚴重影響了國有企業的形象；就非國有企業而言，擔憂自身被國有化，由于與國有企業相比自身實力較小，相差懸殊，可能會導致自身利益無法得到保障與實現。這種相互排斥會使國有企業與非國有企業都有所顧忌，行動不積極，影響了混改的順利開展，影響了國有企業改革的進程。

其二，混改企業仍然存在政企不分的問題。社會主義市場經濟體制要求在市場中存在獨立自主的市場主體，國有企業改革的要點就是政企分離。經過多年的改革，我國已經初步形成了國有企業獨立運營機制，取得了一定的效果。但是受到國有企業產權的限制以及計劃經濟時代的影響，政企不分的現象在混改企業中依然存在，明顯影響了企業作為市場主體公平參與市場競爭的活力。大量混改企業的主要負責人兼有雙重身份：既是表面上的企業管理層的經理，同時又是政府中具有一定職務的隱身型官員，不少企業的總經理就是由中組部直接任命的。這些出自政府的企業高層管理人員，既自覺不自覺地在一定程度上執行政府的職能，追求社會效益，同時又在并不十分熟悉的經營管理領域對企業行使管理權，渴求經濟效益，因而他們是一心二用，結果是混改企業的社會效益與經濟效益都沒有收到令人滿意的期望值，更為重要的是使混改企業承擔了非經濟職能，導致混改企業的市場競爭力沒有顯著提升。

其三，國有企業股存在“一股獨大”的問題。這一問題僅針對充分競爭的國有企業而言。自國有企業改革以來，政府主導性特征就十分突出，部分國有企業只是為響應政府的號召而進行改革。然而混改是要促使企業股東多元化、股權分散化，進而形成有效的法人治理機制、約束機制及激勵機制，提升企業經營的效率，這對于增強混改企業活力、建立現代企業制度具有重要意義。混改企業中的國有股相對于各類非國有股一般來說擁有雄厚的實力，具有非國有股無法抗衡的優勢，因而混改后非常容易出現國有股一股獨大的局面。從國有企業改革情況來看，國有獨資企業改組成國有控股公司，不論是各非國有資本參股或是員工持股等各種非國有股，都無法對企業決策、執行、發展方向產生實質性的影響，結果必然是決策權過分集中于國有股，而且由于缺乏對國有股的有效監督和約束，造成混改企業決策缺乏科學性。這種狀況使國有控股公司的現代公司治理體系無法發揮實質性的作用。可見，國有股一股獨大的混改并沒有從根本上改變國有企業的性質，混改的目標也不能最終完全實現。

其四，國有股與非國有股交易的產權交易市場存在不完善的問題。在混改過程中，專業化的產權交易市場的建立起著基礎作用。我國已經形成了以產權交易所等為中心的產權交易市場，但是沒有形成全國性的產權交易市場，產權交易只是在本地區開展。產權交易市場的不完善，導致產權交易中存在著很多問題，影響了產權交易的實效性。由于產權交易市場的不完善，難以形成產權交易的合理市場價格。而當前我國主要采用協議轉讓國有資產的形式，往往帶來的是因國有資本價值被低估而造成國有資產流失的風險；信息不對稱的產權交易，使產權交易普遍存在偏高的交易成本，影響了國有資本以及非國有資本雙向流動的積極性；缺乏市場的有效監督和統一的交易規則、交易行為的不規范，導致國有資產流動不順暢，對產權交易的開展帶來了較大的負面影響，阻礙了國有企業混改的進展。

三、國有企業混合所有制改革的路徑選擇

普遍真理與具體實際相結合，要求具體問題具體分析，這是馬克思主義活的靈魂。分類推進國有企業混合所有制改革，是具體運用馬克思主義方法論的體現，是國有企業改革正確的指導思想。

(一)國有企業混合所有制改革的基礎：科學分類

2015 年8 月24 日，中共中央、國務院印發的新時期指導和推進我國國有企業改革的綱領性文件《關于深化國有企業改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)中，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為兩大類即商業類和公益類。此種分類的標準，簡言之是依據國有企業在國民經濟中的不同性質或者經營的根本目的的差異。同時，《指導意見》又對商業類國有企業進行了細分，商業類國有企業又細分為主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業 (以下簡稱競爭性商業國企)和主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業(以下簡稱壟斷性商業國企)兩種類型。競爭性商業國企主要分布在紡織、飲料食品、化工、輕工、重型機械、建材、建筑、外貿、運輸、冶金、電子科技等行業；壟斷性商業國企主要分布在金融、航空、鐵路、通訊、石油石化、鋼鐵等行業。《指導意見》對國有企業的分類是科學的，分類依據正確，分類結果準確，確實厘清了不同類型的國有企業，為國有企業混改奠定了基礎。

(二)國有企業混合所有制改革的方向：恰當目標

1.商業類國有企業的改革目標

商業企業是市場經濟的主體，在市場上要遵循價值規律要求，通過市場公平競爭，實現商業價值。市場競爭激烈且殘酷，市場主體必須通過最優的“投入——產出比”獲得最大的收益以實現競爭優勢并戰勝競爭對手，因此市場競爭能夠產生效率，效率的表現形式就是經濟效益，所以商業企業經營的根本目的是實現經濟效益最大化，即利潤最大化。商業類國有企業作為我國社會主義市場經濟的主體之一，當然具有商業性質，從事商業活動，與其他市場主體一樣，公平競爭，實現經濟效益，追求最大化利潤。商業類國有企業經營的根本目的決定了混改的目標。同時《指導意見》中商業類國有企業又具體分為兩種類型，每種類型的國有企業又具有自己的特點，因而這兩類商業類國企混改的目標也有所差別。

競爭性商業國企，相當于西方經濟學市場理論中的完全競爭企業(或壟斷競爭企業)，這類企業面對激烈的市場競爭，必須盈利以求得生存，其根本目標就是利潤最大化。就這類國有企業而言，混改是一條可選擇之路，積極引入各類非國有資本實現股權多元化，發揮非國有資本高效率優勢，帶動增強國有企業活力，帶動混改企業效率的提升，實現優勝劣汰、有序進退。這類國有企業混改目標的核心要義是提升國有資本的盈利能力。

壟斷性商業國企，相當于西方經濟學市場理論中的壟斷企業(或寡頭企業)，這類企業沒有競爭對手或者競爭強度不大，效率不高但存在一定的壟斷利潤。這類企業具有二重性，一方面是作為商業企業具有商業性質，這決定了其要追求利潤；另一方面是由于處于關鍵領域、承擔重大專項任務，更重要的是具有關系國家安全、國民經濟命脈的特性，這又決定了其追求經濟效益的同時還要兼顧一定的社會效益與國家需要。就這類國有企業而言，其二重性決定其混革的目標是，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股，提升國有企業經濟效益，實現國有資產保值增值。這類國有企業混改目標的核心要義是放大國有資本功能。

2.公益類國有企業的改革目標

公益類國有企業供給公共產品，公共產品具有非排他性與非競用性的特性，這決定了私人市場系統既不愿意也不能夠供給公共產品，因而公共產品只能由公益類國有企業供給，這是公益類國有企業存在的依據。同時，公共產品的特性也決定了公益類國有企業供給公共產品的根本目標。公益類國有企業的供給行為期望的是實現某種特殊目的而不是經濟目的的社會效果，可以是不考慮“成本——收益”約束的效益，即使考慮經濟效益也是次要的，所以追求社會效益的最大化是公益類國有企業的根本目標。基于此，《指導意見》中的“公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標”的表述是正確的、準確的、精確的，而且僅以引號中的字句為限，再有其他任何修飾都是畫蛇添足。

(三)國有企業混合所有制改革的舉措：差異路徑

《指導意見》對國有企業進行科學分類，并指出分類推進國有企業改革，這里邊包含著國有企業混改要區別對待，不同類型國有企業改革要“有進有退”“有所為、有所不為”。

1.商業類國有企業的改革路徑

(1)競爭性商業國企混合所有制改革路徑

競爭性商業國企的商業性質決定其經營的根本目標是利潤最大化，但其經營效益偏低是關鍵問題，因此這類國有企業是最為典型、最需要混改的對象，這是混改的重點部分。這類國有企業所在行業沒有硬性的國家政策性限制，進入壁壘低，僅限于資本與技術實力等門檻，各類企業都可以自由進入或退出行業，從而形成充分競爭的行業特征，這正是混改所需要的條件。混改要引入各類非國有資本，非國有資本包括集體資本、私人資本、外資等多種形式。

競爭性商業國企混改必須“有進”“有所為”，是“長期性的、有選擇性地有所為”。如果競爭性商業國企無一例外都效益低下，那么必須對每一家國有企業都要進行混改。在現實中，有的競爭性商業國企經過市場的洗禮，不斷壯大甚至已經成為大型國有企業，形成行業品牌企業和領軍企業，發揮著穩定行業市場、引領行業發展的功能，顯然這樣的國有企業是戰勝了其他所有制企業的勝利者，而對于這些國有企業暫時可以有所不為。這些競爭獲勝的國有企業由于所處的行業存在充分競爭，決定了它們在市場中的地位不是一成不變的，在未來它們可能陷入困難境地，那時再改為時不晚，這是長期性的有所為。對暫時競爭獲勝的國有企業“有所不為”是“最好的、選擇性地有所為”，其依據是經濟效率標準。就經濟效率而言，任何人都不能保證將一種帕累托最優一定轉換成另一種帕累托最優，如果將帕累托最優轉換為非帕累托最優，還不如不為。是否進行國有企業混改，不是響應號召為了改革而改革，也不是根據國有企業規模大小改革，而是要牢牢把握效率標準。

競爭性商業國企混改要科學地進行。股權結構設計是混改的基礎。在股權結構安排上，混改后的企業要實現股權結構多元化。在多元化的股權結構中，國有股占比為一般參股，參股比例上限就是與各個主要的非國有股所占比例持平，不能高于它們。主要的非國有股是指在混合所有制企業里的幾個最大的非國有股，它們彼此的參股比例也大體持平。國有股小于或與主要的非國有股持平，自然地可以避免國有股“一股獨大”的局面。持有多少股份必然擁有多大股權，這是不爭的理論與實踐。不要說國有企業絕對控股，就是國有企業相對控股，也并不能保證在任何時候所有的非國有股都統一口徑、一致行動，所以國有企業相對控股也會形成國有股獨霸天下的事實，這是混改過程中存在的一大問題。國有股小于或至多與各主要的非國有股持平，能夠真正實現國有股與非國有股的平等與合作，切實保障非國有股的各項權益，激發非國有股參與混改的積極性。法人治理機制是混改的關鍵。法人治理機制的基本內容是：股東大會是公司制企業的最高權力機構，代表著公司所有者的整體利益；股東大會產生董事會，董事會是公司制企業的最高決策機構，是最重要的機構；董事會將公司資本的經營管理權授予經理層，經理層行使公司的經營管理權；股東大會產生監事會，監事會對董事會及經理層行使監督權。在混改企業中，董事會成員包括國有股東代表、非國有股東代表、經理層代表和員工股東代表，如此安排可以兼顧各方利益。在董事會代表完全平等的基礎上，建議國有股代表應該虛心傾聽，多與非國有股溝通，加強意見、建議的交流；各主要的非國有股東代表應提升權力，因為他們是市場效率的化身，其建議對經營決策有重大意義；由于經理層行使經營管理權，身在市場且實際處置企業資產，其意見有現實基礎，重點考慮經理層的意見既有決策價值，同時又能形成對經理層的激勵，所以經理層代表的意見應該重點參考。就經理層而言，他們實際掌管混改企業，必須是通過市場機制選聘的職業經理人，不應由政府官員兼任，這才能去行政化，解決政企不分的問題；經理層人員的收入應完全按照市場規則確定，并通過經理人持股等方式進行激勵。監事會要加強監督功能，國有股在監事會中應該發揮重大作用。國有股應主要行使監督權，掌控監事會，通過公司黨委會領導獨立開展工作，對公司董事會成員以及經理層進行有效監督，保證國有股的利益。

需要強調的是，所有參與混改的競爭性商業國企，應該都是存在低效益問題的國企，都應按照上述股權結構設計和法人治理機制的模式進行混改，即使混改之初存在國有股一股獨大的情況，更要遵循上述模式，特別是要遵循法人治理機制。混改之初本就經營不善、股份很小的國企也可以采取最簡單的形式，以優先股方式參股混改企業。

(2)壟斷性商業國企混合所有制改革

壟斷性商業國企具有二重性，對照競爭性商業國企，混改既有相近的地方也有不同之處。競爭的結果形成壟斷，再有就是自然壟斷，這都是經濟活動或商業活動的自然狀態；當壟斷與國家安全、國民經濟命脈相結合就是非自然的復合狀態了。憑借壟斷可以實現壟斷利潤，這是壟斷的優勢，但壟斷自身會造成效率降低，這又為混改打開了一扇門。

壟斷性商業國企混改應該遵循“有限性的有所為”的路徑。壟斷性商業國企可以在低效率下實現壟斷利潤，所以既要限制壟斷利潤，還要提高效率。通過引入非國有股形成與國有股的有限競爭，這在一定程度上可以提高國有股的效率。引入的非國有股以保證國有股控股為前提，不可以改變國有股的壟斷地位。引入非國有股是要放大國有資本功能，在一定程度上提高效率，主要的考量還在于混改企業要維護國家安全與經濟命脈。

壟斷性商業國企混改應穩步進行。在股權結構設計方面，混改企業是國有股占優的多元化股權結構。國有股占優可以是絕對控股，國有股比例占股本總額一半以上，這是沒有懸念的優勢，是最理想的模式。國有股占優亦可考慮相對控股。所有非國有股總和的比例超過國有股，能夠形成壓倒國有股的局面，改變企業的決策，這是理論上的存在，但在實踐中必然出現這種結果的情形是不確定的。如果所有非國有股或部分非國有股聯合一致的可能性很小，就可以利用這一點降低國有股比例，實現在相對控股條件下的絕對優勢。這種股權結構更利于在更大程度上吸收非國有資本，進一步放大國有資本。在法人治理機制方面，混改企業依然要求國有股掌握控制權。在股東大會選舉公司董事的過程中，國有股東在充分尊重全體股東意愿的基礎上選舉公司董事成員，選舉的結果必須使國有股董事代表比例占優。國有股董事比例占優能夠保證在董事會做決策時反映國有股的意愿，滿足國家經濟安全與國民經濟發展的需要，防止非國有股為了一己私利而要求唯利是圖的經營決策被通過的情形出現。非國有股董事可以發表意見，但只是作為參考，最終決策要由國有股拍板。經理層以市場選聘的職業經理人為主，少數政府官員可以擔任企業高管。對經理層人員的收入參照市場規則確定，不規定收入上限，收入不能低于職業經理人的市場價格，還可以通過經理人持股等方式進行激勵。監事會發揮監督作用，成員主要由非國有股代表并吸納員工代表組成，國有股代表可不占優。各非國有股的權益主要通過監事會進行間接表達，監事會認真履行職能，切實對公司董事會以及經理層進行有效監督。

2.公益類國有企業的改革路徑

公益類國有企業經營的根本目的是社會效益最大化，它們經營的結果是不盈利的。假定一種情況：如果公益類國企經營能夠實現經濟效益，能夠獲得利潤，那么非國有企業的逐利本性一定會促使他想方設法來分一杯羹。而出現這種情況，公益類國有企業也就具有競爭性了，也就否定了自身，蛻變為商業性質的企業了。公益類國企的非營利性產生一個關鍵性難題，即如果實行混改，混改企業的非國有股的收益來源于哪里。再進一步假定一種情況：如果混改企業能夠盈利，各非國有股有利潤來源，那么非國有股在混改之前就可能自己先經營公益企業了，然而在現實中是找不到這樣的公益企業的，原因就是無利可圖。概言之，一方面，公益類國企不盈利這點足以阻礙非國有企業進入公共產品領域與國有企業共同經營；另一方面，非國有資本在公益類國企中無利可圖的情況也完全令其望而止步，所以公益類國企與非國有企業二者是不相容的。因此公益類國企改革的路徑是“有退”“有所不為”，說白了就是不具備混改條件，不建議進行混改。公益類國企“可以采取國有獨資形式”，再直接地講就是只能采取國有獨資形式。從這個意義上講，與其說“對公益類國有企業改革”，不如說成“對公益類國有企業改進”更恰當。

在國有企業混合所有制改革的浪潮中，公益類國有企業不是以靜制動、無所作為，更不能為改革而改革、盲目躁動，而是要“自己改革自己”即修煉自身的內功，提升企業管理能力。管理能力表現在供給公共產品的成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力等方面，不追求經濟效益并不否定加強成本觀念的意識、節約開支的做法；如果通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營，一定要加強對非國有企業的監管，遏制其唯利是圖的本性。

四、結論

國有企業改革深化到混合所有制改革階段，中共中央、國務院大力的宣傳與倡導，明確了混改的方向，強調了分類推進的具體做法。分類推進混改并不意味著所有的國有企業被歸類后都要進行混改，不能一味強調混改，為了混改而混改，分類推進是要區別對待各類國有企業，正確地“有進有退”“有所為、有所不為”。競爭性商業國企是混改的對象，或早或晚是都要實行混改的；壟斷性商業國企是有限性的混改，國有股與非國有股形成完全制衡的局面可能產生問題，我們期望實踐中的中國聯通公司的混改能夠取得成功；公益類國有企業不適合混改，這是公益性質決定的，而實踐中的長春長生疫苗事件為國人敲響了警鐘。