法國國家公園管理經驗及啟示

□ 楊成玉 葛濱

國家公園是指由國家批準設立并主導管理、邊界清晰、以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的、實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。作為全球創設國家公園保護區最早的國家之一，100 多年來，法國以其管理體系保護國土上獨特的自然財富。目前，法國共劃設11 個國家公園，總面積達5.68 萬平方千米。在我國初設國家公園及后續管理過程中，法國國家公園體系建設的經驗做法值得深入研究。

法國國家公園的管理原則

不斷以國內立法形式，完善國家公園的管理規章。早在19 世紀，法國民間就提出了創設國家公園的倡議。1913年，法國水資源和森林管理局在伊澤爾省維內翁河上游創建了“貝拉爾公園”，但兩次世界大戰迫使該公園取得正式法律地位的進程屢屢中斷。1960 年，法國國民議會通過立法，在法國本土創設國家公園，并賦予其最高級別保護區地位。1963 年，法國第一個國家公園——瓦納色國家公園在薩瓦省正式劃設。2006 年，法國政府頒布《環境法》修正案，將國家公園進行重新定位，同時制定了國家公園憲章、土地使用規劃準則等，形成了沿用至今的國家公園管理原則框架。

清晰界定保護級別，劃分各部門管理權限。根據2006 年法國《環境法》修正案，所有國家公園均被劃分為兩個區域，即有嚴格自然保護規定的“核心區”和吸納市鎮當局作為可持續發展伙伴的“共建區”。“核心區”通常被世界自然保護聯盟（IUCN）列為二級以上保護區，“共建區”最高保護級別僅為五級。法國中央政府負責劃定國家公園“核心區”邊界，確定有資格參與公園“共建區”市鎮當局的管轄范圍，授權公園所在省份省政府執行有效期15年的公園管理憲章。同時，由所在市鎮當局聯合建立公園日常行政管理機構。公園“共建區”如需擴展或改變邊界，均須當地市鎮議會投票通過。目前，全部國家公園“核心區”與“共建區”面積分別占總面積的46%、54%。

制定管理憲章目標，領地管理開發嚴格按憲章執行。各國家公園的管理憲章規定了該公園保護自然、文化和景觀遺產的目標，以及公園領土可持續發展的指導方針，主要包括“核心區”監管方式和措施、通過協商確定的“共建區”保護和可持續發展準則、公園與所在市鎮當局的管理執行協定以及與當地私營部門的開發伙伴關系等，既是“核心區”的監管指南，又是“共建區”的管理和開發契約。憲章一經國家公園所在地地方議會投票通過，該地區未來頒布的領土整治計劃、城市規劃、市鎮地圖、地方廣告條例以及任何與環境有關的規劃和管理細則，就必須與國家公園憲章的保護目標和指導方針相一致。

確保中央政府垂直管理，設立國家公園的專業化管理機構。法國國家公園的管理機構是設立于2006 年的法國國家公園管理局（PNF），是法國中央政府協調管理國家公園的公共機構，于2017年并入法國生物多樣性保護署，隸屬于法國自然與生態環境部。PNF董事會由56 名成員組成，包括中央主管部委官員，以及國家公園所在大區、省、市鎮政府一把手。PNF直接指導各國家公園“核心區”的保護，并有權垂直介入各公園“共建區”管理委員會的日常工作。法國國家公園以PNF 為主要管理載體開展日常運作，從而履行國家公園的基本功能。

法國國家公園的管理機制

法國國家公園以法國國家公園管理局（PNF）為主要管理載體開展日常運作，從而履行國家公園的基本功能和管理機制。

嚴格控制項目審批和行政撥款。一是在項目審批方面，PNF 嚴格控制國家公園“核心區”的工程項目，評估大型工程對公園自身的發展及未來影響。在公園內部的城鎮化區域，工程、建筑和增設設施須經PNF 特別授權；在城鎮化區域外，原則上禁止任何施工。所有需進行影響研究的大型工程均須得到PNF 科學委員會批準。“共建區”的項目審批規定與國家公園以外的法領土相同。二是在行政撥款方面，PNF 每年向中央政府申報國家公園運維預算，根據法國國民議會批準的預算案向領土全部或部分位于國家公園中心的市鎮當局撥款。

強調公共設施和秩序維護，兼顧環保宣教和塑造品牌。PNF 須確保國家公園公共設施正常運轉，可要求在公園內擁有土地的公共或私人業主開展維護，并對大型維護工程擁有超越土地所有權的執行權力。2011年12月，法國政府頒布法令，在國家公園“核心區”組織和舉行公眾示威，以及機動飛行物飛越公園區域，除申請當地政府批準外，還需PNF 特別授權。

同時，PNF 負責制定國家公園宣教目標，以提高法國公民對保護珍貴領土遺產的意識和動力，并牽頭負責國家公園向公眾開放的格式化模板，定期在“核心區”舉辦櫥窗展覽，指導公園各級管理機構為公眾提供符合保護遺產目標的高質量服務。此外，PNF還極為重視塑造國家公園品牌，認證國家公園專營的產品和服務，為生產者或服務提供者授予注冊商標，以此確保公園出產的食品、工藝產品，以及住宿和餐飲始終符合國家公園的可持續發展和自然保護目標。

重視可持續旅游和農業開發。作為《歐洲保護區可持續旅游憲章》的責任單位，PNF 指導國家公園的旅游開發，牽頭在園區內劃設適合徒步旅行的自然區域，設置供游客使用的避難所，為殘障人士提供無障礙設施和旅行路線。據統計，法國國家公園每年接納游客人數約850 萬人。同時，農業開發作為國家公園的重要功能，PNF 須確保國家公園內農戶的農業開發和經營權。國家公園現擁有超過1.5萬個農場，其中，9.3%采用有機農業標簽，高于全國3.5%的比例；出產的農產品51%在公園周邊區域進行短物流銷售，遠高于全國16%短物流的比例。PNF 每年在國家公園區域內組織全國花卉草原競賽，以此鼓勵農民以更環保的方式開發利用園區內的農耕。

關注科研檢測和生物多樣性保護。PNF 組織國家科研機構在國家公園內進行動植物監測和瀕危物產清點。絕大多數監測聚焦野生動物，其中，50%的監測活動對象為鳥類。2009 年起，PNF 在法西南部梅康圖爾國家公園開展瀕危動植物基因搜集與存儲，開世界先河。2017 年起，生物多樣性保護成為國家公園重要管理職責。目前PNF 重點保護的法領土特有動物包括棕石斑魚、臆羚、留尼汪圓尾鹱等。

對我國國家公園建設的啟示

2021年10月，我國正式設立三江源、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，旨在打造重要的原真性、完整性保護自然生態系統，體現全球價值、國家象征、國民認同的治理理念。筆者認為，該理念與法國劃設國家公園的初衷存在相似之處。

保護上加強對管理權的統籌。實現對生態系統的完整管理，須推進國家公園邊界和實際管理權的統一與規范管理，在信息共享、規劃協調、行動同步三方面加強央地各級管理機構的統籌。同時，加強對園區內集體土地的管理，完善地役權制度，設計適合商品林、茶山、牧場等生產性土地的保護地役權，發揮其對集體和農戶個體收益的保護，并限制過度開發。

完善特許經營制度。借鑒法國國家公園體制改革經驗，設計以特許經營的品牌體系方式進行規范、高效管理，力爭建成與國家公園品牌增值體系相銜接的完整特許經營制度，包括產品和產業發展指導體系、質量標準體系、國際認證體系、品牌管理和推廣體系等，以此全面激發社會企業民間組織的資金、技術和人才優勢，為傳統農業、手工業、服務業經營者進入國家公園特許經營體系提供便利。

實施強有力的規劃調控。依法編制國家公園可持續開發利用規劃，嚴禁以旅游規劃、特色小鎮等發展類規劃替代。國家公園內的各類開發利用活動，應以提高公眾對國家公園的利用率和認可率、維系自然和文化遺產的原有價值為評價標準，嚴防自然資源資產過度利用。同時，建立國家級定期評估機制，加強對國家公園開發利用的動態監測，加大違規查處力度。

加強國民認同感培育。大力健全國家公園公益宣教機制，提高全社會對國家公園的認識、理解與支持，使國家公園成為我國培養國民認同感和自豪感、建設生態文明和美麗中國的標志性成果。推動生態產品國際互認，以國家公園為載體展示“綠水青山就是金山銀山”的中國智慧和“共同構建人與自然生命共同體”的中國方案。