關于農村房地一體不動產登記發證工作的思考
——以濮陽市為例

□ 柴紅杰 張士強 石志紅 李剛

農村房地一體不動產登記（以下簡稱農房不動產登記）是促進農村經濟社會發展、激發農業農村發展活力、實現城鄉統籌發展的內在要求和有力支撐，是推進農村社會治理不可缺少的內容，事關農村社會和諧穩定的大局。近年來，濮陽市自然資源和規劃局積極推進農房不動產登記工作，通過農房不動產確權登記發證，依法確認和保障農村村民的宅基地及房屋物權，為加快實施鄉村振興戰略，有序推進農村產權制度改革奠定了堅實基礎。

工作現狀

濮陽市農房不動產登記工作于2017年底啟動，作為深化“放管服”改革、助推脫貧攻堅、服務鄉村振興和推進宅基地“三權分置”改革試點的重要組成部分，濮陽市成立工作領導小組，制定實施方案，并于2020 年12月初完成全市農村房屋不動產權籍調查。

2020 年底，在完成權籍調查基礎上，濮陽市全面開展發證試點工作，全市調查確定的928618 宗宅基地使用權中，符合登記條件（應登記發證）的宅基地總數為436313 宗，已完成使用權登記的413097 宗，登記率95%。

工作中的難點及原因分析

多年來，農村宅基地管理基本處于失控狀態，多占亂建、“一戶多宅”、宅基地糾紛等問題嚴重，部分宅基地與土地利用總體規劃、村鎮規劃不符，造成農房不動產登記困難。據統計，全市“一戶多宅”問題有74545 宗，存在權屬爭議的有46375 宗，空閑宅基地有38719 宗。這些問題的出現既有農村土地所有制變革、土地管理制度變更等歷史原因，也有以下兩方面的現實制約：一是基礎數據缺失。長期以來，因地方政府對能夠帶來國內生產總值（GDP）和財政收入的工業、房地產等項目用地比較重視，對宅基地審批登記和農房建設管理重視不足，導致很多地方十余年沒有批過宅基地，地籍調查等基礎工作比較薄弱，導致農村房屋基礎數據嚴重缺失。新一輪機構改革前，農村規劃管理比較薄弱，規劃建設許可及房屋登記很少覆蓋農村。二是違法建筑較多。由于宅基地審批比較少，申請審批和規劃許可等手續繁瑣，農民抱著法不責眾的思想，不去申請，私下買賣宅基地建房。由于宅基地違法點多面廣，基層執法力量不足，執法隊伍力量不斷被弱化，執法難度較大。

有關意見建議

依規辦理地上房屋規劃手續方面，2008 年1月1日，《城鄉規劃法》實施前，開始建設的且位于原城市、鎮規劃區內的房屋，由自然資源主管部門出具規劃意見后，作為地上房屋不動產首次登記所需的符合規劃的材料；開始建設的且位于原城市、鎮規劃區外的房屋，辦理不動產登記時，可不提交符合規劃或者建設的相關材料。《城鄉規劃法》實施后，開始建設的宅基地上的房屋，由村民委員會在村內對建設情況公告15 天，經鄉（鎮）政府審核后，按照審核結果辦理宅基地上房屋不動產登記。

權屬證書繼續有效方面，2012 年12月31日前，已發至權利人的并加蓋合法的政府土地登記專用章的宅基地和集體建設用地使用權證書繼續有效；2013年1月1日至2016 年12月31日，已發至權利人的宅基地和集體建設用地使用權土地證書，未列入亂占耕地建房專項整治范圍的繼續有效。有房地一體不動產登記需要或者統一辦理房地一體宅基地使用權登記發證的，將繼續有效的權利證書作為房地一體宅基地使用權或集體建設用地使用權登記過錄依據，原宅基地使用權或集體建設用地使用權證書應當收回，不得出現一個不動產單元上頒發多本證書的情況。

依規確定宅基地使用權登記面積方面，原國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、原農業部《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》中，不同的歷史階段對超面積的宅基地進行確權登記發證的規定要求確定宅基地使用權的登記面積。如，1982年，《村鎮建房用地管理條例》實施前，農村村民建房占用的宅基地，在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的，可以按現有實際使用面積進行確權登記；自1982 年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準，村民委員會出具超出部分同意由其使用的書面證明后，可以按實際使用面積進行登記；1987 年，《土地管理法》實施后，農村村民建房占用的宅基地，土地面積按照鄉、村兩級共同出具的審核意見確定。宅基地面積超過當地規定的宅基地面積的，應在不動產登記簿和不動產權屬證書附記欄注記當地規定的宅基地面積，并注記“按照鄉（鎮）、村審核意見登記宅基地面積，其他事項需使用宅基地面積的，應按照具體規定執行”。

依規辦理宅基地使用權登記方面，按照原河南省國土資源廳、省委農辦、省財政廳、省住房和城鄉建設廳、原省農業廳、省民政廳聯合下發的《關于河南省農村宅基地使用權確權登記發證的指導意見》，做好無權屬來源證明或權屬來源證明不齊全的宅基地確權工作的規定要求，辦理宅基地使用權登記。如，2009 年12月31日，第二次全國土地調查結束之前，已建成使用且在第二次全國土地調查確定的村莊和建制鎮建設用地范圍內的宅基地，符合土地利用總體規劃等相關規劃的，按照鄉（鎮）、村組出具的書面審核意見，辦理宅基地使用權登記；2012 年12月31日前，建成使用且在年度變更調查確定的村莊和建制鎮建設用地范圍內的宅基地，參照上述規定執行；2013 年1月1日后建成使用的宅基地，按照亂占耕地建房專項整治的規定處理后再辦理不動產登記。

“一戶多宅”方面，一是加快完善相關法律法規。保障合法、懲處違法。二是加快完善農村建房管理辦法，建立健全適合本地區的農村建房審批和管理制度，規范農村建房審批和宅基地管理，逐步化解歷史遺留問題，堅決遏制新增違建。三是充分發揮村集體經濟組織作用。對于建新房未拆除舊房形成的“一戶多宅”，村集體經濟組織應建立臺賬動態管理。農戶新房建成后自行對舊房進行拆除，如特殊原因（連體房）不能拆除舊房的，由本人填寫申請和承諾，交由村集體經濟組織對該老舊房屋進行封存管理，時機成熟再進行拆除，農戶不得私自轉讓、出租和出售。四是加快完善農村宅基地確權登記。落實“一戶多宅”自然退出機制，因合法的繼承、贈與、買賣取得的農村宅基地，承認其合法性，并對其宅基地進行確權登記，多余的宅基地僅享有房屋的使用權，房屋滅失自然退出，或因國家建設需要征地拆遷，按照政策對房屋進行補償，自然退出宅基地。五是建立合理的有償退出機制。集體經濟組織可以通過土地整理和補償安置，對農戶多余且通過合法程序取得的宅基地，進行一定的補償和置換，調整出的宅基地可以作為本集體經濟組織符合新申請宅基地農戶的用地指標，有效緩解宅基地審批用地緊張的局面。

關于空閑宅基地方面，一要加強頂層設計。要適時研究出臺相關政策，制定統一標準、統一步調，釋放宅基地存量，只有各市、縣政策一致，補償標準一致，才能減少矛盾隱患。二要明確邊界。要對村莊做出科學規劃，嚴控村莊外延，注重消化存量，是防止土地閑置浪費的必要措施。三要嚴查嚴管。土地執法力量、力度不足，超占、違占建設用地如不能發現在前、制止在前，只要形成事實，執法難度和整改成本相當高，代價相當巨大。強化基層土地執法力量、增加巡查頻度，從源頭上防止違法違規用地也是相當重要的。