加強保障體系建設 維護群眾合法權益
——關于被征地農民就業培訓和社會保障制度的思考

□ 李春香

近年來，隨著我國經濟快速發展和城鎮化建設步伐不斷加快，被征地農民的就業和社會保障問題日益凸顯，如處理不當，就會影響社會穩定和經濟發展，制約和諧社會目標實現。完善被征地農民就業和社會保障制度，妥善解決被征地農民基本生活和長遠生計保障問題，維護其合法權益，讓被征地農民共享發展成果，關乎社會公平與穩定。

制度現狀

為切實維護被征地農民權益，《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》提出，要建立被征地農民就業培訓和社會保障制度，社會保障費用不落實的不得批準征地。《國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》提出，到2007 年底，全國被征地農民就業培訓和社會保障制度初步建立。近年來，隨著征地制度、社會保障制度的變革及經濟社會不斷發展，被征地農民就業培訓和社會保障制度也亟須進一步完善。

被征地農民就業培訓和社會保障制度的總體要求，是將被征地農民就業培訓和社會保障納入國民經濟和社會發展總體規劃，確保被征地農民生活水平不因征地而降低、長遠生計有保障，這也是最根本的要求。現有政策要求將落實被征地農民社會保障問題納入征地程序，社會保障費用不落實的不批準征地，對于被征地勞動力重點進行就業和職業培訓，促進其就業；大齡和老齡人群重點納入社會保障制度。被征地農民就業培訓和社會保障費用統籌考慮政府財政、集體經濟組織和農民個人承受能力，由三方共同承擔。

就業服務與職業培訓主要目的是促進被征地農民就業。通過用人單位吸納被征地農民，支持自謀職業、自主創業、勞務輸出等多種方式，最大限度促進被征地農民充分就業。同時，發放職業培訓費用，提高被征地農民的勞動技能，提高就業和創業能力。另外，充分利用農村集體機動地、土地流轉和土地開發整理新增耕地，優先用于保障被征地農民生活，使其有必要的土地進行耕作，繼續從事農業生產。

社會保障的主要目的是保障被征地農民的基本生活和長遠生計，主要包括養老保險、醫療保險。一是養老保障制度。參加城鎮企業職工基本養老保險、被征地農民養老保障或新型農村社會養老保險。二是醫療保險。主要途徑是參加城鎮職工基本醫療保險、靈活就業人員醫療保險、城鎮居民基本醫療保險或農村居民基本醫療保險。

主要問題

就業培訓缺乏針對性、實用性。被征地農民就業培訓針對性差，培訓與市場需求脫節。主要原因是部分培訓機構專業設置不合理，培訓質量不高，不能很好滿足被征地農民就業創業要求。同時，由于被征地農民對就業培訓認知不到位，對就業培訓普遍不重視，參加就業培訓的積極性、主動性不高。

部分地區社會保障安置措施尚未出臺。目前，被征地農民就業培訓和社會保障制度已經基本建立，但部分地區尚未出臺具體實施辦法，實施細則缺失，社保部門在征地過程中雖然按規定征繳了被征地農民社會保障費用，但由于無具體配套措施，造成社保資金閑置，被征地農民應該享有的社保安置政策未能得到落實。

社會保障資金來源較窄。按照現行制度安排，被征地農民社會保障資金來源主要為安置補助費和土地補償費，兩項費用尚不足以支付的，由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。實際執行過程中，在沒有政策剛性要求下，政府基本不可能利用國有土地有償使用收入補充社保費用。相反，被征地農民直接得到的現金安置補償因部分用于社會保障安置而減少，反而容易引發征地矛盾糾紛。

社會保障水平低，缺乏正常增長機制。尤其在中西部地區，被征地農民社保費用按照征地面積一次性征繳，標準普遍偏低，不論是作為最基本的就業培訓教育費用或者購買最基本的商業保險品種均明顯偏低，所能達到的保障水平遠遠不夠，且缺乏必要的增長機制，很難保障被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障。

制度宣傳不到位，覆蓋面過窄。由于相關制度宣傳不到位，被征地農民對社會保障制度缺乏了解，參保意識較差，意愿不強，往往要求將社保費用直接支付給本人，造成在征地過程中不斷產生新的矛盾。被征地農民的就業培訓和社會保障對象范圍主要是征地后人均耕地極少的被征地農民，范圍過窄，很難兼顧到被征地農民的個體需求。

意見建議

就業培訓和社會保障不僅涉及廣大被征地農民的切身利益，也關系到社會的長遠發展，做好此項工作，需進一步完善政策，從而保障被征地農民的合法權益。

加強被征地農民就業培訓。就業是民生之本，幫助失地農民解決就業問題是保障其生活水平的最有效措施。就業培訓可以提高勞動技能，提高就業創業能力，有利于幫助被征地農民向第二、三產業轉移。要增強被征地農民就業培訓的針對性、實用性，針對社會緊缺的服務型勞動力需求，結合被征地農民年齡、文化程度等因素，有針對性地選擇合適的專業技能進行培訓。鼓勵被征地農民就業培訓機構加強師資隊伍建設，增加培訓設施、設備及資金投入，不斷提高被征地農民就業培訓機構整體質量。

做好被征地農民就業創業服務。積極發展勞動密集型產業，扶持引導失地農民就業，積極協調準入門檻低、適合農民就業的公益性或生產性崗位，通過用地企業安置、推薦就業、勞務輸出等多種方式進行就業安置，地方政府也可以將一些公共服務職能的崗位優先安排給被征地農民，幫助被征地農民就業。扶持引導失地農民通過臨時性、季節性、彈性工作等靈活多樣的形式實現就業。對選擇貨幣安置自主就業形式的失地農民，給予其與城市失業職工同等的就業、稅費減免、貸款等就業扶持政策。建立失地農民失業登記制度，為在勞動年齡段的被征地農民辦理失業保險，確保失地農民享受到與城鎮居民平等的社會保障待遇。探索土地入股形式，以土地作價入股形式保障失地農民可以長期享有收益，確保其長遠生計有保障。

做好失地農民住房安置。堅持“先安置，后拆遷”原則，規范房屋評估、拆遷和安置行為，保障被拆遷群眾合法權益。房屋拆遷安置補償可靈活采用統建還房、劃地自建、貨幣補償、產權補償等形式，由被拆遷人自主選擇，并確保被拆遷群眾過渡期的基本居住需求。對被安置群眾，可以給予其一定面積的商業用房，作為比較穩定可靠可持續的收入來源，讓失地農民“居者有其屋”。

拓寬社保資金來源。建立被征地農民社會保障資金的政府劃撥機制，可以以制度形式明確從國有土地有償使用收入中提取一定比例，按年度劃撥同級財政社保基金財政專戶，實行分賬核算，專項用于被征地農民就業培訓和社保安置。鼓勵保障對象將安置補助費充實到社會保障費用中，提高自身保障標準。加強社保資金管理，由審計部門對社保資金使用情況進行定期跟蹤審計，確保資金使用合法合規，避免社保資金閑置情況發生。

完善社保安置具體配套措施。以制度形式明確保障對象、標準、方式、費用籌集和實施程序、資金管理等內容，細化具體實施細則，做到既便于操作又能兼顧個體需求，為社保制度落地提供制度保障。特別是要制定社保費用標準增長機制，可根據征地補償標準、當地在崗職工平均工資標準、城市低保標準、農村常住居民人均可支配收入等增長情況及時調整社保費用標準，不斷提高保障水平，擴大保障對象范圍，確保被征地農民社會保障費標準與經濟社會發展水平相適應。

加強制度宣傳。堅持宣傳到戶、到人，讓被征地農民充分理解城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險的繳費政策，引導被征地農民樹立“誰繳費、誰受益”理性參保意識，提高參保積極性，既有利于社保制度的順利實施，又能為征地工作創造良好的外部環境。