“放管服”改革的政策變遷邏輯

蔣龍祥 董鵬

[摘? 要]“放”“管”“服”改革三者之間有著層層遞進的政策變遷邏輯。參照倡議聯(lián)盟框架的信念體系概念，可以發(fā)現(xiàn)新時代“放管服”改革中簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務分別對應市場導向、科層導向和政治導向。政治導向構成變遷的核心信念，市場導向和科層導向構成變遷的政策信念和政策次要方面。“放管服”改革顯示了中央通過意識形態(tài)創(chuàng)新主導改革進程的基本邏輯。

[關鍵詞]“放管服”改革;政策變遷邏輯;倡議聯(lián)盟框架;政治導向;新時代

[中圖分類號]D63? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2022）09-0033-06

簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務（以下簡稱“放管服”）作為新一輪行政審批制度的過程指南，三者之間存在怎樣的內在關聯(lián)？從政策過程角度看，政策變遷本質上是決策者信念改變的具體化。[1]145那么，“放管服”改革分別代表著決策者怎樣的信念，這些信念之間構成一種什么樣的變遷邏輯？本文借助倡議聯(lián)盟框架的信念體系概念，對上述問題解析發(fā)現(xiàn)，“放管服”改革的“優(yōu)化服務”代表著政治導向，屬于核心信念;“簡政放權”和“放管結合”分別代表市場導向和科層導向，兩者構成政策信念和政策次要方面，形成一套層次分明的政策體系。“放管服”改革信念之間層層遞進的關系說明中央審批改革思路的逐步深入，從中也可以發(fā)現(xiàn)中央引導地方改革手段的變化。

一、“放管服”改革邏輯的理論研究概況

“放管服”改革理論邏輯目前可以分成三種研究思路。第一類文獻將對“放管服”的邏輯分析立足于政府、市場和社會三角關系。“放管服”改革的“最終的目標不是政府取消審批，而是政府如何通過審批環(huán)節(jié)的減少和流程的再造，處理好政府、市場和社會的關系，尋找到三方受益的最佳平衡點”[2]。具體來說，“放管服”改革致力于“重構政府與市場、社會的關系，實現(xiàn)‘三個回歸，即在政府與市場的關系上，回歸市場本位，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用;在政府與社會的關系上，回歸社會本位，讓公民以主體身份參與到社會治理中去，健全自我治理;在政府職能定位上，回歸服務者的本分，構建服務型政府”[3]。

雖然政府無法回避與市場、社會關系的處理，但是行政審批制度改革是政府的自我革命，突出政府中心色彩，因此，第二類文獻側重從政府職能轉變角度說明“放管服”的理論邏輯構成。長期以來政府職能轉變的目標是建設服務型政府，“放管服”改革服務于政府職能轉變的方式是：“依次解決政府角色定位、管理轉型和改革目標問題。三者的關聯(lián)在于，通過放和管的全面深刻變化，最終形成服務型政府的治理理念、治理機制和治理體系”[4]。“放管服”改革是推動政府體制轉型與營商環(huán)境優(yōu)化的重要舉措，是將我國制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能的特色實踐。[5]

為了實現(xiàn)政府職能轉變，“放管服”改革還有具體的對策導向，這也是第三類文獻的討論重點。這些研究主要是根據政府工作報告和領導人講話進行研判，指出改革問題，提出相應對策。[6]明確把握“放管服”內涵是推動改革的關鍵所在。[7]“放管服”改革在政策層面突出“科學行政、依法行政和效能行政的統(tǒng)一”。[8]“放”是基礎，以削減行政審批事項為標志，界定清楚政府職權;“管”是抓手和工具，通過“雙隨機、一公開”推進公正綜合審慎監(jiān)管，構建社會信用體系;“服”是起點線和終點線，落實公眾導向。“放”體現(xiàn)在行政審批制度改革的市場化和社會化，“管”體現(xiàn)為改革的法治化和標準化，“服”體現(xiàn)為改革的精準化和便民化。[9]

上述文獻構成對“放管服”改革理論邏輯的宏觀—中觀—微觀分析架構。政府、市場和社會關系維度研究是“放管服”改革的宏觀層面，涉及國家“五位一體”的戰(zhàn)略高度;聚焦政府職能轉變，突出建設服務型政府的行政體制改革中觀目標;政策層面的“放管服”策略討論，則是實現(xiàn)宏觀中觀要求的具體方式。對“放管服”改革的理論邏輯，既有研究大多傾向于將“放”“管”“服”作為并列關系，代表著改革的不同側重。如果結合行政審批制度改革實踐，“放”“管”“服”三者之間可能有著明確的邏輯聯(lián)結。沿著這個思路，下文將借鑒倡議聯(lián)盟框架的信念體系來探索“放管服”改革背后的內在理論邏輯。

二、“放管服”改革的倡議聯(lián)盟分析框架

倡議聯(lián)盟框架將政策定義為決策者的信念轉化，因此政策發(fā)生變遷就可以通過決策者信念變化加以表現(xiàn)。決策者信念按照變化難易程度和抽象具體水平，分為等級式的核心信念、政策基本信念以及政策次要方面信念。核心信念是行動者的基本規(guī)范價值和本體論觀點，它并不專門依附于某項政策，可以運用到多種政策子系統(tǒng)當中。政策基本信念圍繞著政策子系統(tǒng)中的范圍和主題，一般有明確的物理和話題邊界。政策基本信念既可以是規(guī)范性的，也可以是實證性的。從規(guī)范意義上看，政策基本信念代表了政策子系統(tǒng)的主要導向和價值偏好，表明系統(tǒng)中哪些群體的福利更受關注。從實證角度看，政策基本信念包括問題嚴重性的評估、問題的基本成因和解決問題的偏好方案。政策次要方面是對政策子系統(tǒng)某一部分的工具性信念，比如處理達成政策信念所列出預期目標需要的手段、眾多關于政策問題因果機制的相對比重取舍以及某一部分政策子系統(tǒng)的問題和對策等。

從信念體系出發(fā)，政策基本信念層面發(fā)生的改變成為大規(guī)模政策變遷;在政策次要方面的調整，叫作微小政策變遷，本質上是一種政策穩(wěn)定狀態(tài)。倡議聯(lián)盟框架的應用研究揭示，大規(guī)模政策變遷不易發(fā)生，政策穩(wěn)定狀態(tài)是常態(tài)。這表明，政策基本信念的改變往往比較漫長，政策次要方面比如目標實現(xiàn)手段相對容易改變。這意味著一項政策在某個信念層面上所獲得的定義，直接決定著這項政策變遷的深度和廣度。因此，“放管服”改革作為一種政策變遷，分析“放管服”之間的邏輯關系，首先需要按照歸納“放管服”對應的信念，然后探索“放管服”三種政策信念之間的分類，而后根據審批改革實踐推理其中蘊含的政策變遷邏輯。

三、“放管服”的信念體系構成

“放管服”是2013年以來中央針對行政審批制度改革提出的指導思路，構成中央推動行政審批政策變遷的信念。“放”“管”“服”三者對應著不同的信念，不同的信念反映著不同的邏輯。不同信念之間構成等級分明的體系，引申出不同的政策導向。

（一）“放”：市場化導向的延續(xù)

“放”，即簡政放權，是對持續(xù)二十多年地方行政審批制度市場化做法的總結吸收。審批改革的市場化導向，經歷了面向市場轉型、市場起基礎作用以及市場起決定性作用三個歷史分期。簡政放權的內涵是政府借助市場力量推動經濟發(fā)展。改革經驗表明，市場機制乃是資源配置的最優(yōu)選擇，依靠價格信號，自發(fā)調節(jié)參與者的供求關系，資源配置效率較高，其他資源配置機制都應該向市場機制轉變。諾斯等人認為，為了更好發(fā)揮市場機制作用，政府應當完善產權制度和法律制度，強化制度設計的市場導向。這種邏輯的結論是政府應該更好地放權市場。

20世紀90年代，深圳、廣州等開放前沿城市，大幅度縮短外商投資審批流程和時間，降低外商投資成本，通過增強市場軟環(huán)境建設，擴大招商引資規(guī)模。隨后興起的行政服務中心，是在流程精簡基礎之上對組織形式進行的進一步提煉，目的主要還是凸顯本地區(qū)行政審批的政策優(yōu)勢，增強投資吸引力。這種以市場為導向擴大投資規(guī)模的做法，一直延續(xù)到當前中央大力打造國際化營商環(huán)境的政策當中。

（二）“管”：科層導向的補充

“放管結合”改革強化政府監(jiān)管的有效性，治理以審代管現(xiàn)象。強調監(jiān)管是決策者對市場化改革結果反思而來的措施。市場化導向的行政審批制度改革，如果不能和科層制相結合，其效果也將難以保證。科層制架構為社會提供一種可以清晰辨認、具有普適性的組織形式。它將政府組織理想化為一種規(guī)范化、可復制和重復性的架構。理想狀態(tài)的政府組織應當是機構設置穩(wěn)定清楚、權力和責任明確、成員之間按照職位等級排序、成員各守其職、政府行為有規(guī)章可循、減少主觀意志的自由裁量。科層制能夠為組織成員提供穩(wěn)定的激勵預期，也能為行政相關者提供穩(wěn)定的辦事指南和運作流程。如果一味模仿市場運作，只是在審批流程、審批環(huán)節(jié)上壓縮，雖然能夠提升審批效率，但是審批之后對公共利益的保護就成為空談。因此，有必要回歸政府科層制重視監(jiān)督考核的內核，加強對審批相對人行為的后續(xù)監(jiān)管。2013年以來中央推出“雙隨機”監(jiān)管方式，力圖改變以審代管的狀況，使審批和監(jiān)管做到無縫隙銜接。如此一來，就將市場化導向的簡政放權延伸到強化監(jiān)管的科層制改革方向，體現(xiàn)了政府力圖在政府內外同時強化改革的思路。

（三）“服”：政治導向的回歸

放權和監(jiān)管是行政改革設計者重點關注的議題。2013年之前的行政審批制度改革，服務往往作為放權和監(jiān)管過程的題內之義，一般和行政效率、工作態(tài)度相關聯(lián)，沒有和“放”“管”并列對待。行政審批制度長期服務于政府經濟發(fā)展目標，因此政府進行有選擇性地改革，并沒有對行政審批制度進行通盤考慮。一開始，行政審批制度改革主要服務于地方政府招商引資競爭。2001年之后，行政審批制度改革又要適應中國融入世界貿易體系的發(fā)展需要。很長一段時間，行政審批制度確實在發(fā)生著持續(xù)變化，但是主要為政府宏觀政策服務，并沒有過多顧及微觀層面的企業(yè)和個人。不過從本源上看，行政審批制度改革具有政治性，不單純是一種行政事務。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央再度強化為人民服務意識，提出以人民為中心的政治綱領，對于政府各領域改革有著重大指導意義。以人民為中心是執(zhí)政黨的一種核心理念，需要體現(xiàn)在具體政策變遷過程中。因此，2013年之后的行政審批制度改革，體現(xiàn)出明確的政治性，加入了公共服務導向，注重微觀層面革新和民眾體驗，不再單純?yōu)檎洕叻铡Ｑ刂@種務實服務的改革思路，此輪行政審批制度改革以切實便利企業(yè)和民眾辦事為目的，希望通過廣泛政策供給，提升企業(yè)和普通民眾的獲得感，為行政審批制度改革注入鮮明的政治導向。

四、“放管服”改革的政策變遷邏輯

“放管服”信念體系將市場化、科層化和服務化三種導向結合起來，并將其共同置于行政審批政策變遷當中。本輪行政審批制度改革是以科層制調整為基礎，服務于市場化和服務導向，從而在政府機構調整和職能轉化中，實現(xiàn)行政審批制度從審批管控到審批治理、管理服務結相合的轉變。“放管服”信念預設了本輪行政審批制度改革的變遷進程，從2015年、2016年和2018年出臺的相對集中行政許可權試點方案、“雙隨機”行政執(zhí)法改革以及推進審批便利化可以得到印證。基于倡議聯(lián)盟框架，我們可以總結出“放管服”改革的政策變遷邏輯。

（一）“放管服”代表三種層層遞進的信念體系

“放管服”改革中的“放”——簡政放權是對之前地方放松管制實踐的延續(xù)，主要規(guī)定達成目標的各類手段和工具，比如終結非行政許可、精簡審批事項等，在信念體系當中屬于政策次要方面。“管”——放管結合是新一輪行政審批制度改革設定的基本政策思路，體現(xiàn)著對于以審代管、監(jiān)管弱化等一系列政策問題的認知。監(jiān)管效果不佳、以審代管一直是行政審批制度改革的難點。因此，審批和監(jiān)管改革并舉則是針對上述政策問題給出的解決方案，所以屬于信念體系的政策基本信念層面。“服”——優(yōu)化服務著眼于審批制度的服務屬性，是政府公共服務精神的回歸，體現(xiàn)了習近平新時代中國特色社會主義思想以人民為中心的主旨，是信念體系中的核心信念層面。“放管服”從信念體系角度來看，是一種從政策次要方面、政策基本信念到核心信念的層層遞進。相較于以往地方行政審批制度改革，此輪行政審批制度改革突出政策基本信念的設計，更為重要的是將以人民為中心的黨和國家政策的核心信念直接納入審批改革中。

（二）中央掌握三種信念的創(chuàng)設權和解釋權

中央是政策過程的核心決策者，擁有創(chuàng)設、改變和解釋信念體系的決定權。簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務這些信念的實踐原型來自地方長期改革經驗。但是，2013年以前地方是行政審批制度改革的主要行動者，地方改革本質上服務于本地政府目標，尚沒有完全以市場、企業(yè)和公眾作為主要思考對象。2013年中央和地方轉換角色，中央直接介入行政審批制度改革，發(fā)揮中央政策的引導力。成為改革主導者的中央，積極吸取以往地方改革經驗教訓，同時沒有拘泥于地方做法，而是從核心信念、政策基本信念和政策次要方面信念進行全方位規(guī)劃，提出“放管服”的信念體系。如前所述，2013年之前地方形成的行政服務中心模式體現(xiàn)著一種市場化導向為主的改革經驗，行政審批局模式則代表一種科層制優(yōu)化的改革做法。“放管服”改革信念當中，“放”主要體現(xiàn)市場化改革導向，“管”側重體現(xiàn)科層制改革導向，這些都代表著中央對以往地方做法的積極吸收。同時，“放管服”中的“服”，則是突出審批的公共服務特性，這是對市場化和科層化改革的重要突破和補充，預設著中央深化行政審批改革的另外一種重要導向，具有一定前瞻性和超越性。2018年，中央又推出行政審批便民化試點機制，通過向民眾生活延伸審批職能和機構，推行數字管理，強化時間意識，推動政府審批的公共服務導向。中央主導階段，是一種有意識的系統(tǒng)設計，體現(xiàn)了一種目標和手段相結合的循序漸進過程。中央借此掌握了行政審批制度改革整體走向，開啟全國意義上的行政審批領域政策變遷。

（三）意識形態(tài)是推動政策變遷的重要工具

在中國，執(zhí)政黨的政治建設往往能夠推動政策變遷。在政治建設中，意識形態(tài)發(fā)揮著基礎性指導作用。黨的指導思想盡管側重于高屋建瓴的抽象概括，但是它不僅僅是一種務虛化表達，更有實用性功效。中央通過組織生活、干部輪訓、理論宣講、教育學習等多種方式，強化地方主政官員的政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，增強地方對中央“放管服”政策信念的理解。新的指導思想是地方改革合法性最重要的依據，能夠幫助地方有效突破科層制等級和層級控制，減少地方觀望，明確改革預期，為之后各項措施的出臺提供思想基礎。中央將行政審批制度改革納入中央核心文件，成為新的指導思想的政策部分，無疑增強了此項議題的政治高度，提高了地方對此項改革的關注度和政策執(zhí)行力度，推動了行政審批制度在全國范圍內的大規(guī)模政策變遷。

“放管服”的政策信念，也預示著中央對行政審批制度基本功能、改革次序的基本安排。應當說，中央通過信念體系的塑造，為行政審批制度改革制定了相對細致全面的改革方案，地方政府的角色重點放在政策執(zhí)行之上。中央通過督察機制和媒體監(jiān)督，減少了地方政府行政審批制度改革的自由裁量權。地方政府不按照中央政策改革的違規(guī)成本在上升，因此，地方政府通過積極參與和不斷創(chuàng)新的方式，展示自己對中央政策的理解把握。

（四）中央政策信念對地方競爭具有調節(jié)作用

行政審批制度改革的大規(guī)模政策變遷需要中央和地方的通力合作。中央推出“放管服”政策信念，不一定會引起地方的積極回應，相反可能存在“政策空傳”現(xiàn)象。于是，如何調動地方政府政策變遷積極性成為中央思考的重要問題。首先，中央從直屬部門開始，推行清單管理、降低自由裁量權、邊改邊修法等方式，以期產生推動整個政策變遷的示范效應。其次，中央有時會通過創(chuàng)造競爭的方式，開啟新的政策議程，完成政策變遷。2013年國務院提出簡政放權，要求加速政府職能轉變。不過一開始中央政策信念不夠明晰，停留在一般性動員意義上，地方政府的反映不算熱烈。中央如果只是提出核心信念，將政策信念交由地方政府自行劃定，那么這種做法有可能會使行政審批制度改革偏離中央政策預期，出現(xiàn)政策空轉現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為，政策目標缺乏量度，落實工具短缺，相應的技術載體缺失，政策淪為形式主義;以文件執(zhí)行代替政策落實，中央政策權威弱化;政策執(zhí)行者習慣于通過文本留痕，不再采用合適工具因地制宜地實現(xiàn)中央目標。如何規(guī)避政策空轉，打通政策落實的最后一公里，調動地方政府按照中央政策積極參與行政審批制度改革是一個核心問題。為激發(fā)地方競爭熱情，中央按照“放管服”的順序逐年推出政策，密集有序引導地方行為。2015年起中央開始集中采用試點機制。中央開展相對集中行政審批權改革試點和審批便民化改革試點，要求試點單位盡快拿出供全國復制推廣的操作經驗，并且建議非試點單位可以自行參考試點單位要求，探索政策工具。由此，地方政府對于行政審批制度改革的關注度空前高漲，不少地方都在探索政策工具創(chuàng)新，希望形成本地經驗，引起中央關注，地方政府之間的競爭及其競爭力進一步提升。

結論

本文借鑒倡議聯(lián)盟框架的信念體系概念，形成分析政策變遷邏輯的基本框架，具體分析了2013年以來的“放管服”改革。研究發(fā)現(xiàn)，“放管服”改革形成層層遞進邏輯關系的信念體系。簡政放權規(guī)定目標的實現(xiàn)手段，對應政策次要方面;放管結合是中央為本輪行政審批改革設立的政策基本信念，包括對以往地方審批改革以審代管、監(jiān)管弱化問題的認識和解決方案;優(yōu)化服務反映著新時代以人民為中心的核心信念。在審批改革實踐中，中央的意識形態(tài)教育發(fā)揮著重要的教化以及達成共識的作用。通過政治教育，強化地方對中央“放管服”信念體系的認識，從市場導向、科層導向和政治導向三個層面把握行政審批改革的變遷邏輯。此外，中央通過試點方案，激發(fā)地方競爭熱情，從而將“放管服”信念體系轉變?yōu)榈胤秸母偁幮袨椋苿訉崿F(xiàn)大規(guī)模政策變遷。

從“放管服”改革的信念體系研究中，還可以得出相應的政策建議。一是政策變遷有規(guī)模大小之分，全面深化改革主要指向大規(guī)模政策變遷，政策基本信念層面的改變構成大規(guī)模政策變遷，因此，應當注重政策問題發(fā)掘、政策問題成因分析以及解決方案設計等政策基本信念層面的精煉和修復。二是基于集中統(tǒng)一領導體制，地方改革常常面臨多種結構限制，因此，選擇在工具手段的政策次要方面尋求改變之道，是地方政府比較務實的選擇。然而，這種改變對國家整體而言，屬于政策微小變遷。由中央做出政策基本信念的調整，重新定義政策問題，界定政策問題成因，并且提出政策方案導引，能夠釋放地方政策變遷的體制空間，推動實現(xiàn)大規(guī)模政策變遷。三是在政策信念體系和行動者之外，還應當關注掌握權威更改信念的行動者和其他相關行動者之間信念的傳導機制，比如通過常態(tài)化意識形態(tài)教育促成共識，以及激發(fā)其他行動者之間的競爭熱情，都是可行的銜接方式。

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責任編輯? 宋桂祝