穩定經濟增長 完善宏觀治理
——我國經濟發展趨勢及宏觀調控政策分析

劉 偉

(中國人民大學 北京 100872)

一、2021 年中國宏觀經濟政策目標圓滿達成，體現了中國經濟較強的韌性

改革開放以來的四十多年里，我國經濟年均增長率達到9%以上，創造了戰后經濟持續高速增長的奇跡。特別是黨的十八大以來，中國經濟發展進入新常態，國際經濟復蘇遲緩，尤其是受新冠疫情沖擊，各種前所未有的因素相互疊加，經濟增長和發展面臨著一系列新挑戰和嚴重的不確定性，但中國經濟仍表現出較強的增長韌性和抗擊打能力。我國經濟在2013—2017 年保持年均7.1%的中高速增長，2020 年在全球經濟負增長的情況下，我國成為唯一保持正增長的主要經濟體(2.3%)，并在2021 年進一步提高到8.1%，名列世界前茅(美國為5.7%，名義增長11%以上，約有6 個點的價格平減指數影響，我國名義增長11.6%)，成為全球經濟保持最高增速的國家。2020 年和2021 年兩年中國經濟平均增長達到5.1%，GDP 達到114 萬億元以上，折算成美元(按匯率6.45)達到17.7 萬億美元，在穩居世界第二大經濟體的同時(占全球GDP 17%以上)，進一步縮小了與美國的差距(相當于美國GDP 的約77%)。中國人均GDP 水平達到8 萬多元，折算成美元為1.2 萬美元以上，超過當代世界的平均水平，接近世界銀行劃分標準中高收入階段的起點水平(按1986 年6 000 美元折算)，為實現“十四五” 發展階段性目標、跨越中等收入階段進入高收入階段，進而實現2035 年基本實現現代化、人均國民收入水平達到中等發達國家水平或GDP 總量翻一番做出了扎實的推進工作。城鄉居民人均可支配收入實際增長8.1%，與經濟增長基本保持同步。

在實現經濟中高速增長目標的同時，總體上看各方面宏觀經濟主要指標和結構變化較為均衡并呈現良性發展趨勢:近些年來CPI 政策目標始終在3%左右，實際均在3%以下，2021 年上漲率為0.9%，呈現出較高經濟增長和低水平通脹的態勢；近些年城鎮調查失業率政策目標在5.5%以下，實際均在5%左右，2021 年為5.1%，每年新增就業在1 000萬—1 300 萬人以上，在淡化經濟周期的同時穩住了就業這一基本民生指標；國際收支基本平衡，人民幣匯率波動穩定，外匯儲備穩定在3.2 萬億美元以上，2021 年貨物進出口總額增速均在21.4%左右，實際利用外資保持增長；產業結構持續優化，農業基礎進一步得以夯實，農業生產力布局和結構調整進一步得到優化，糧食產量達到1.37 萬億斤，創歷史新高(農業產值占GDP 的比重約為7%)；制造業核心競爭力提升，“五年行動計劃” 和產業基礎再造工程取得實質性進展，2021 年制造業增加值占GDP 比重達到27.4% (比2020 年上升1.1 個百分點)；高技術制造業增加值增長18.2%，高技術產業投資增長17.1%，信息技術服務等生產性服務快速發展，數字經濟健康成長，新產業新業態獲得新發展；區域發展戰略得到有效推進，京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等重大區域戰略的實施均取得扎實進展；東部、中部、西部地區協調發展水平及東部地區創新能力得以進一步提升，有效推動了中部地區的高質量發展，促進了西部地區發展并深化了東北地區國企改革和結構調整，推進了重點領域平臺建設，欠發達地區、革命老區、邊境地區、生態退化地區、資源枯竭型地區等各類特區地區的振興等取得新進展。

總而言之，2021 年中國宏觀經濟主要指標和社會發展主要目標完成情況良好，實現了“十四五” 的良好開局，也體現了中國經濟的韌性。

二、2022 年中國宏觀經濟主要政策指標積極主動，體現了經濟均衡增長和中長期發展的客觀要求

2022 年國務院《政府工作報告》 提出:國內生產總值增長5.5%左右，新增城鎮就業1 100 萬人以上，城鎮調查失業率(中國與歐盟勞工組織的失業率指標大體相同) 全年控制在5.5%以內；居民消費價格漲幅3%左右(以2021 年0.9%的漲幅看，3%的政策目標留有較大空間)；居民收入增長與經濟增長基本同步(5.5%)；進出口保穩提質，國際收支基本平衡；糧食產量保持在1.3 萬億斤以上；生態環境持續改善，主要污染物排放量繼續下降，能耗強度目標在“十四五” 規劃期內統籌考核(2021 年明確年度下降3%)，留有適當彈性并兼顧發展和減排、當前和長遠(“十四五” 期間能耗強度總體下降)，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。

就增長目標而言，《政府工作報告》 提出的經濟增長目標(5.5%) 高于國際社會和主要國際經濟機構對我國明年經濟的預測，也明顯高于世界經濟平均增長速度，但這是我國自身經濟發展歷程中，特別是進入21 世紀以來的最低目標。從全年的增長態勢看，2022 年與2021 年相比會有顯著不同。2021 年季度變動是先高后低，從第一季度的18%以上逐季下降，到第三季度降至4.9%，第四季度則進一步降至4%。2022 年預計總的態勢是先低后高，如果第一季度經濟增長能夠達到4%以上，上半年就可能達到5%以上，下半年有可能進一步加快，全年達到5.5%左右。一系列跨周期調節的舉措，特別是在2021 年下半年，第四季度開始實施的政策措施會在2022 年真正顯現并逐漸釋放。

但近期以來，國內疫情和俄烏沖突等多重不穩定因素相互疊加，導致宏觀經濟下行壓力加大。一是新冠病毒變種持續蔓延，國內疫情呈現點多、面廣、頻發態勢，疫情防控形勢嚴峻復雜，深圳、上海、吉林等地經濟運行遭到嚴重沖擊。二是俄烏局部戰爭爆發，國際市場恐慌蔓延，避險情緒升溫，金融市場出現大幅震蕩，石油能源等大宗商品價格飆升。聯合國貿發會議將2022 年全球經濟增長預測從3.6%下調至2.6%。同時，歐美國家通脹創歷史新高，美聯儲開啟加息周期，主要國家貨幣政策出現嚴重分化。疫情沖擊和俄烏沖突等因素疊加，使我國經濟面臨的“三重壓力” 進一步加大。在疫情蔓延和俄烏沖突因素疊加下，“三重壓力” 在短期內難以徹底扭轉，在局部沖擊下甚至會引發“循環疊加” 效應，導致下游實體經濟不振、就業形勢嚴峻，誘使局部風險外溢，需保持高度警惕。就業壓力明顯加大，總量和結構上都可能突破目標底線；企業的運行狀態和居民收支狀況惡化，市場脆弱性進一步上揚。受疫情反復和國際形勢變化影響，我國宏觀經濟下行壓力較大，居民生活保障和企業市場需求復蘇面臨新的挑戰。收入不足、轉型乏力、政策不確定性和國際形勢不穩定是當前各項需求不足原因，應該利用更加積極的宏觀管理政策，著力穩定和提高居民收入，改善企業投資動力，降低政策環境不確定性。

這一增長速度屬于中高速。第一，這一增長速度符合宏觀經濟主要指標均衡的要求，特別是就業指標的要求。就業人口1 100 萬，調查失業率控制在5.5%以內，需要經濟增長5.5%左右，與3%左右的CPI 控制目標大體適應，或者說若無特別的影響因素出現，一般情況下5.5%的增長率不會推動CPI 漲幅超過3%。第二，這一增長速度與近兩年我國的平均增速接近。現實依據表明，我國2021 年經濟增長8.1%，2020 年增長2.3%，兩年平均增長率為5.2%。第三，這一增長速度與我國“十四五” 規劃目標要求及相聯系的2035 年發展目標要求相銜接。2035 年人均國民收入達到當代中等發達國家水平，意味著GDP 總量要在15 年內(2021—2035 年) 按可比價格計翻一番，為實現這一目標年均增長率應在4.8%以上，在“十四五” 期間平均年增長率應在5.5%以上(在“十五五” 期間應在5%以上，“十六五” 期間則須平均在4.5%以上)。

這一速度，作為中高速度是較為積極的，“體現了主動作為”，但實現起來面臨極大的壓力和不確定性:第一，疫情發展和防控在全球范圍內仍有極大的不確定性，國內疫情防控態勢也極為復雜，對2022 年的經濟增長會帶來嚴重的風險挑戰。第二，世界政治經濟局勢不斷演變，經濟復蘇動力不足，全球經濟仍在深度衰退中，同時又有新的矛盾變化，不同經濟體之間經濟修復的差異日益拉大，疫情沖擊下經濟復蘇的不均衡性愈加凸顯。前期為應對金融危機沖擊和疫情沖擊的疊加，超強的刺激政策對經濟的負面沖擊開始顯現，特別是超寬松的貨幣政策形成的通貨膨脹壓力開始釋放，初級產品和大宗產品的價格大幅上揚，美國等西方主要經濟體強力定量寬松貨幣政策經過一定的時滯后已形成對物價的強勁推動(美國CPI 已達7%—8%)，有可能形成高通脹低增長甚至負增長高通脹的格局，進而對中國經濟產生沖擊，從PPI 上漲逐漸傳導到CPI 上漲，年初較低的通脹率逐漸攀升，形成2022 年先低后高的通脹軌跡。第三，俄羅斯與烏克蘭之間的軍事沖突對整個國際政治經濟關系必然會產生深刻影響，并且這種影響究竟程度有多大還難以預料。從目前對能源(石油、天然氣) 價格的影響看是極為深刻的，對中國經濟也將產生嚴重影響。特別是考慮到中國石油、天然氣的進口高依存度，由此產生的風險更需高度重視。第四，中國經濟增長進入現階段的基數效應以及經濟新常態下的新特點都會對經濟增長和發展產生新挑戰。在2021 年GDP 總量超過114 萬億元的新規模基礎上實現再增長，速度自然面臨減緩的趨勢。在2021 年面臨一系列挑戰條件下實現GDP 增長8.1%的基礎上，再實現較高速度增長需要有更強勁的新動能，而動能轉換本身也具有極大的不確定性，因此2022 年經濟增長目標需要付出艱苦努力才能實現。

三、2022 年宏觀經濟政策突出特點在于保持連續性，增強有效性，體現了更加清晰的取向和更強的力度

《政府工作報告》 指出，2022 年“要保持宏觀政策連續性，增強有效性。積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續。穩健的貨幣政策要靈活適度，保持流動性合理充裕。就業優先政策要提質加力。政策發力適當靠前，及時動用儲備政策工具，確保經濟平穩運行”。也就是說，要保持宏觀經濟政策的取向不變，在2021 年的基礎上保持對經濟恢復穩增長的必要支持力度，堅持逆周期調節的導向；同時要適應跨周期調節需要，為應對更長期的困難挑戰預留政策空間，尤其是要考慮現期宏觀經濟政策對后期經濟可能產生的影響，盡可能使現期政策對后期經濟失衡起到緩解和對沖的逆周期作用，而不是為后期宏觀經濟調控帶來需要消化的嚴重的成本。

積極的財政政策更加注重精準，才能提升效能。第一，2022 年應繼續實施赤字財政政策，赤字率為2.8% (2021 年為3.2%以上，超過歐盟的警戒線水平3%)，較2021年略有下降，為應對可能出現的更為復雜的局面留出政策空間和政策工具儲備。但由于財政收入預計會繼續增長，加之特定國有金融機構(比如外匯管理局) 和專營機構上繳近年結存利潤，可用財力明顯增加，支出規模比2021 年能夠擴大2 萬億元以上，可以保證財政支出政策刺激經濟的必要力度。第二，應在投資政策上用好政府投資資金并帶動擴大有效投資。中央政府直接投資較2021 年有所增加(從6 100 億元提高到6 400 億元)；安排地方政府專項債券3.65 萬億元，規模未減，但實際力度較2021 年有所強化。而且，2022 年在堅持“資金跟著項目走” 的同時，合理擴大專項債使用范圍，對在建項目的后續融資、公用設施改造和新型基礎設施投資的擴大，都會產生更加積極的作用。第三，應在財政收入政策上實施新的組合式稅費支持政策。一方面減稅繳費力度不減，對小微企業階段性免征增值稅，減半征收所得稅(100 萬至300 萬元應納所得額)，另一方面大力改進增值稅留抵退稅制度，對留抵稅額實行大規模退稅。在2021 年“規模性的減稅降費1 萬億元” 基礎上采取新的組合式減稅降費，包括直接退稅，估計全年退稅減稅約2.5 萬億元，其中留抵退稅約達1.5 萬億元，繼續減稅1 萬億元，退稅資金全部直達企業。第四，在中央與地方的財政關系上，中央財政應加大對地方財政支持力度，中央對地方轉移支付增長18%，約增加1.5 萬億元，較2021 年大幅提高，總規模近9.8萬億元，并且大都直達市縣，同時要求省級財政也要加大對市縣的支持。

穩健的貨幣政策要靈活適度，以保持流動性合理充裕。第一，有效發揮貨幣政策總量功能，穩定廣義貨幣供應量(M2) 余額，保持社會融資規模存量增速與GDP 名義增速基本匹配，保持宏觀杠桿率基本穩定。第二，發揮貨幣政策結構功能，引導金融機構加大對實體經濟特別是制造業、小微企業、科技創新、綠色發展等重點領域和薄弱環節的支持。第三，提高貨幣政策靈活精準度，合理適度靈活運用降準、再貸款、再貼現等多種政策工具以及定向直達工具，保持流動性合理充裕。第四，推動金融機構降低實際利率，減少收費，以降低企業融資成本。第五，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定，進一步完善外匯市場宏觀審慎管理和微觀監管。

四、適應構建新發展格局要求提升宏觀經濟治理體系和能力的現代化水平，體現了宏觀調控方式變化的新特點

構建新發展格局的目的在于建設現代化經濟體系，暢通國民經濟循環，從根本轉變發展方式，以貫徹新的發展理念，實現高質量發展。就宏觀經濟而言，高質量發展必須是良好運行，國民經濟生產、分配、流通、消費各個領域相互協調，國民經濟生產和再生產各環節有機銜接，供給與需求在總量和結構上適配，經濟增長、通貨膨脹、就業等宏觀經濟政策目標均衡實現，市場與政府機制有效結合，國內與國際雙循環相互促進，宏觀調控與微觀行為有機統一。宏觀調控方式具有新的特點。

首先，宏觀經濟政策與其他主要社會經濟發展政策必須相互協調，形成推動發展的合力。2022 年《政府工作報告》 提出:“完成今年發展目標任務，宏觀政策要穩健有效，微觀政策要持續激發市場主體活力，結構政策要著力暢通國民經濟循環，科技政策要扎實落地，改革開放政策要激活發展動力，區域政策要增強發展的平衡性協調性，社會政策要兜住兜牢民生底線。” 第一，在七大政策之間，在具體措施上要相互協調相互銜接，避免形成政策合成謬誤，并且要有利于社會形成穩定的政策預期，尤其是在穩增長保主體的政策取向上必須同向發力，避免出現反方向的政策疊加效應。在政策目標上必須協調，不能孤立強調單一政策目標，在政策目標的實現進度上必須相互聯系，且要有彈性，因地制宜、因時制宜，年度目標與中長期目標相互銜接。2022 年把GDP 單位能耗目標由年度目標調整為“十四五” 統籌，就是彈性的具體體現。第二，需要科學清晰地把握七大政策之間的內在邏輯，就宏觀經濟治理和調控而言，最為基本和緊要的是穩定宏觀經濟大盤，保持國民經濟運行處于合理的區間，實現政策增長目標。經濟增長目標是就業目標、物價目標實現的基礎和前提，我國2022 年宏觀經濟大盤是在穩定經濟增長(實現5.5%左右的增長目標) 的基礎上實現“六穩”，進而切實落實“六保”。第三，要實現穩增長，在采取有效宏觀經濟政策的基礎上，應重點關注穩定市場主體，為企業減負紓困，提高市場主體活力。宏觀經濟政策無論是經濟增長目標還是就業目標或通脹目標都是通過市場主體的市場競爭活動及行為調整實現的，若市場主體缺乏活力，宏觀經濟政策目標不可能通過市場機制有效地實現，財政、貨幣政策需要圍繞降低企業成本、減輕企業負擔、提高企業競爭力展開，只有穩住市場主體才可能穩住就業，才可能使經濟增長具備微觀基礎。特別地，中小微企業既是穩市場主體的重點，又是難點所在，因此更應對其加大支持力度和有效性。我國現階段1.5 億市場主體中絕大部分是中小微企業，其中1 億多家個體工商戶，承擔3 億多就業，中小微企業承擔4 億多就業，合計承擔7億多就業。正如2021 年12 月召開的中央經濟工作會議所總結的，基于我們黨對經濟工作的規律性認識，必須加強統籌協調，堅持系統觀念。

其次，以擴大內需為戰略基點，以深化供給側結構性改革為戰略方向，推進供求均衡，形成需求和供給兩方面調控的有機統一。我國經濟現階段面臨的三重壓力，重點在于需求收縮、供給沖擊以及在此基礎上形成的預期轉弱。因而宏觀經濟治理需要同時應對需求和供給兩方面的影響，應對需求收縮沖擊，在穩外貿的同時以擴大內需作為戰略基點。

就擴大內需、恢復升級消費需求而言，尤其是在疫情沖擊下，消費需求受到嚴重影響，在消費需求的恢復遠未達到正常水平的條件下，邊際消費需求增長放緩，2021 年和2022 年兩年社會消費品零售總額平均增速僅為3.9% (剔除基數效應)。2021 年我國社會消費品零售總額達到44.08 萬億元，網上零售額達到13.09 萬億元。由此可見，一方面我國具有超大規模的消費市場，在經濟增長的情況下，14 億人口和持續的居民實際收入與GDP 基本同步增長形成大規模的有效消費市場需求基礎，要充分利用我國消費市場空間；另一方面需要多措并舉提升消費能力和信心，完善收入分配制度，縮小收入差距，完善初次分配、再分配調節和三次分配，在做大蛋糕的基礎上切實分好蛋糕，提高全社會消費傾向并穩定消費預期，更好地發揮分配在國民經濟生產和再生產中的功能和作用，堅持按勞分配為主體，完善按要素分配政策，加大稅收、社保、轉移支付的調節力度，支持有意愿有能力的企業和群體積極參與公益慈善事業，通過完善分配推進共同富裕歷史進程，同時促進經濟增長動能提升，尤其是增強消費需求對經濟的拉動作用。在擴大投資需求方面，第一，要積極擴大有效投資，圍繞國家重大戰略部署和“十四五” 規劃綱要中102 項重大工程項目實施，政策發力適當靠前，適度超前開展基礎設施投資。2022 年中央預算內投資較上年進一步增加，將達到6 400 億元，全社會固定資產投資規模在2021 年超過54 萬億元基礎上進一步增大。第二，要深化投資審批制度改革，破解投資體制性難題，切實推進中央與地方、國企與民營、東部與中西部地區等方面在投資體制上的改善和完善，在有力擴大投資需求的同時，提升投資的有效性，處理好投資效率和均衡的關系，切實把投資拉動的作用有效發揮出來。第三，要深化要素市場化進程，為擴大有效投資創造良好的要素條件，尤其是在滿足投資需求的用地、用能指標以及地方配套等方面進一步完善相關支持政策，對國家重大項目實行能耗單列，使有效投資需求能夠切實實現，以有效需求牽引供給擴張。

就應對供給沖擊而言，一方面應以深化供給側結構性改革為主線，增強企業活力，增強市場競爭力和創造力；提升產業鏈水平，改善產業組織優化產業結構；暢通國民經濟循環，打通國民經濟生產和再生產的堵點。另一方面要通過深化供給側結構性改革，提高供給質量，完善供給結構，提升供給與需求的適配性以更好滿足需求，同時引領并創造新的需求。在消費領域，應培育新的消費熱點，發展服務消費，拓展消費新場景、新業態，提升消費產品和服務質量，促進“老字號” 創新發展，適應老齡化趨勢開發新的適老化技術和消費品，深化農業供給側結構性改革，加大消費品質量安全監管力度，改善消費環境，適應綠色低碳和智慧數字時代變化，推進新型消費發展和服務升級，等等。在投資領域，應精準有效超前推進交通、水利、物流、能源、新型基礎設施、民生等領域重大基礎設施項目建設，擴大戰略性新興產業投資，進一步支持企業擴大設備更新和技術改造，加快補齊農業農村、水利、市政工程、防災減災、應急保障等領域短板，提高城市基礎設施改造和建設水平，提升新型城鎮化質量，等等。

最后，宏觀經濟政策跨周期與逆周期相互配合，淡化經濟周期波動性。這是我國宏觀經濟治理實踐創造的一條重要經驗。所謂逆周期就是根據宏觀經濟失衡的方向和失衡程度，相應采取與失衡方向相反以克服失衡的宏觀經濟政策。改革開放以來，1978—1998 年20 年時間里我國宏觀經濟失衡總方向是需求膨脹，因而長期緊縮；1998—2008年為應對亞洲金融危機和國際金融危機沖擊，我們先后采取了積極的財政政策和穩健的貨幣政策，以及更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策；2010 年底退出全面反危機政策之后，重新回到積極的財政政策和穩健的貨幣政策，但根據失衡的強度不斷調整政策力度，總體是擴張性的。現階段我國經濟面臨三重沖擊，需要從需求和供給兩個方面應對沖擊，要求宏觀經濟政策保持相應的擴張強度，穩定經濟增長，我國之所以在長時期里能夠保持高速增長且波動性不大，重要原因在于逆周期的宏觀政策作用。所謂跨周期調節就是充分考慮現階段調節的政策效應對未來階段經濟會產生怎樣的影響，在有效調控即期宏觀經濟失衡的同時，為今后預留必要的政策空間，至少盡可能降低未來宏觀經濟運行和宏觀調控需要消化的現期政策成本，最好當期的宏觀政策不僅能在本期發揮逆周期調節作用，而且能形成跨周期的政策效應。我們總結了2008 年應對國際金融危機沖擊的經驗教訓，在應對疫情沖擊下的經濟衰退時沒有采取超大規模超強力的刺激經濟的政策，2021 年經濟實際增長8.1%。但是，宏觀政策增長目標是按6%安排的，根據這一增長目標的要求，財政赤字率沒有進一步增加，雖然仍在警戒線水平之上(歐盟的標準是3%)，但從上年的3.6%減至3.2%，國債規模也略有減少(減少了1 000 億元)；M2 余額增長控制在一位數(9%)，社會融資規模存量增速保持在10%左右的水平，企業貸款平均利率沒有大幅下調(比上年下降0.1 個百分點)；3.6 萬億元地方政府專項債由于種種原因(主動的及被動的)，相當大的部分(3/4 左右) 是在2021 年第三季度之后投出，客觀上會形成對2022 年及以后更長時間的拉動作用。因而，2022 年中國宏觀經濟與世界其他主要經濟體相比，沒有出現過高的通脹壓力(7%—8%)。2021 年我國CPI僅為0.9%，雖然受各種因素影響，特別是國際經濟因素影響，2022 年我國通脹率可能會表現出前低后高態勢，但全年控制在3%左右的政策目標還是可能實現的。與自身以往的逆周期政策相比，我國沒有采取大規模強刺激，而是強調穩增長、調結構、促改革，強調政策的精準有效，因而沒有形成大規模的重復投資以及新一輪的低水平產能過剩。這些舉措為2022 年和今后的經濟增長預留了政策空間，使得我們有更為豐富的政策工具，可以加大穩增長、保就業的力度，為實現今年宏觀經濟目標創造了有利條件。而2022 年按5.5%經濟目標安排，除考慮本年度當期經濟增長目標、就業目標、物價目標等宏觀經濟運行的必要性和可能性外，也考慮到為2023 年乃至更為長遠的經濟增長和發展預留政策空間，以切實在宏觀經濟治理上貫徹穩中求進的工作總基調，把握好宏觀經濟政策的時度效，防止經濟出現大起大落。