中老邊境口岸的特點及發展策略

曹貴雄 馮 潤

（1. 紅河學院人文學院，云南·蒙自 661100；2. 廣東技術師范大學民族學院，廣東·廣州 510665）

前言

中國和老撾政治上體制相同，地理上山水相連，族群上血脈相通，文化上根連在一起，利益上密切關聯。1989年兩國關系正常化后，兩國邊境口岸建設和進出口貿易取得了顯著成效。1993年設立了國家級一類口岸磨憨-磨丁口岸；2016年成立了瀾滄江-湄公河合作機制；2021年中老鐵路全面運營；2022年初《區域全面經濟伙伴關系協定》 （RCEP） 正式生效。老撾的邊境與云南省2個縣、7個鄉鎮、38個村委會、352個村民小組接壤。云南的優勢在區位，出路在開放。老撾是東南亞唯一的內陸國家，通往中南半島的重要樞紐，不打開老撾這把“鎖”，云南也會被鎖住。邊境口岸是中老兩國互聯互通的交會點，對兩國政治互信、對外貿易、民心相通、社會發展等方面發揮著無可替代的作用，根據《中國口岸統計年鑒2010—2020》的數據顯示，從2010年至2019年的10 年間，磨憨-磨丁口岸貨運量從62萬噸增長至285.56萬噸，增長了4.6倍。

邊境口岸研究始于20世紀80年代后期，隨著昆曼公路、中老鐵路、泛亞鐵路的修建或通車，中老邊境口岸引起了學界的高度關注，學者對其進行了大量的研究，這些研究內容大概可以歸納為三個方面。第一，口岸是地方經濟發展的試驗田。周先平等在磨憨-磨丁跨境區調研后認為口岸是推行人民幣跨境結算的重要載體；周俊華認為磨憨-磨丁口岸開展跨境經濟合作是發展外貿的一個新創舉。第二，口岸具有特殊政治功能。盧鵬等在實地調研綠春縣平河鎮邊民互市后提出口岸或通道具有提升邊民國家意識的作用；徐黎麗等在大量調研、梳理口岸相關資料后指出邊境口岸具有政治通道的作用。第三，口岸與城鎮融為一體。朱凌飛等在磨憨口岸田野調查后認為口岸兼具“鎮”的功能；曹貴雄等在調研邊境地區城市化歷程后認為“縣城即口岸、口岸即縣城”。學術界針對邊境口岸發展研究成果相對豐富，但主要偏向于對口岸同質化進行靜態思考，缺乏考慮各地的異質性、特色及活態方面的研究。基于此，本文以中老邊境口岸為研究對象，動態地把口岸置于疫情大背景下，分析口岸發展的優勢和劣勢，提出相應的發展建議，推進中老邊境口岸高質量發展，確保邊疆穩固，邊境安全。

一、中老邊境口岸發展優勢

筆者于2015年、2017年、2019年先后三次前往老撾、西雙版納州勐臘縣、普洱市江城縣中老邊境地區開展田野調查，發現中老邊境口岸具有“一口岸多通道、一鐵路促發展、一體制多跨境”三大亮點。

（一） 一口岸多通道：以磨憨口岸為中心，其他通道為補充的特殊空間布局

中老邊境口岸包括國務院批準開放的國家一類口岸，云南省政府批準設立、由所在地口岸檢查檢驗機構進行監督管理的進出境車輛檢查場和邊民通道。目前，在中老兩國710公里的邊境線上，共開放了8個邊境口岸，其中，磨憨—磨丁口岸是國家一級口岸，勐康-蘭堆是國家二級口岸，其余6個是省級二類口岸或邊民通道，形成了“一個口岸為中心，多條通道為補充”的特殊口岸空間布局。一個中心指的是磨憨口岸，磨憨口岸是中老兩國最大的公路口岸，也是我國通往東南亞各國重要的陸路大通道。1992年，國務院下發《關于同意開放云南磨憨口岸的批復》文件，同意開放磨憨口岸。1993年，磨憨-磨丁口岸作為云南連接老撾的重要通道正式開通，2000年，云南省人民政府批準磨憨口岸為邊境貿易區，并賦予優惠政策。2004年，國務院批準磨憨口岸開展口岸簽證工作，并對第三國人員實行開放，成為集一般貿易、邊境小額貿易、邊民互市貿易、過境貿易、境外罌粟替代種植和對外經濟技術合作等多種經濟形式并存的綜合型貿易口岸。其進口貨物主要為農副產品類、礦產品類、化工產品類、木制品類等。出口貨物主要有日用百貨類、礦產品類、機電產品類、建材類、化工產品類等。主要貿易國（地區） 為老撾、泰國。據中國老撾磨憨-磨丁經濟合作區辦公室提供的資料，2019年，磨憨-磨丁口岸進出口貿易總量為472.8萬噸，進出口貿易總額為222.43億元，出入境人員總數203.81萬人次，第三國人員2.36萬人次，出入境車輛總數58.85萬輛次。由于受新冠肺炎疫情的影響，2020 年磨憨-磨丁口岸進行了嚴格管控，進出口貿易、出入境人員、出入境車輛等波動較大，整體呈下降趨勢。多條通道為補充指的是除磨憨-磨丁口岸外其余7個口岸和邊民通道，中方一側邊境口岸分布在云南西雙版納州勐臘縣和普洱市江城縣，它們分別是磨憨、勐滿、關累、朱石河、曼莊、尚勇、勐康、牛洛河。而老方一側邊境口岸對應地分布在瑯南塔省、烏多姆賽省、豐沙里省，它們分別是磨丁、班海、班賽、八家、帕卡、普拉坎、蘭堆、面瓜棚。這7個口岸和邊民通道作為“磨憨-磨丁口岸”中心的有力補充，進一步改善了中老沿邊地區投資環境，大力促進了外貿發展。西雙版納傣族自治州2019年政府工作報告和2020年政府工作報告數據顯示，2018年，西雙版納州進出口貿易總額27億美元，增長6.6%，2019年，西雙版納州進出口貿易總額40.6億美元，增長50.4%。

（二） 一鐵路促發展：中老鐵路把口岸短板轉化為樞紐優勢

2021 年12月3日，中老鐵路正式運營，線路全長1035公里，其中中國境內613公里，老撾境內422 公里，全線新建車站38座。中國段設計車站數18 座，已建車站18座，客運業務11座、貨運業務6 座，其他為技術作業站。老撾段設計車站數32 座，已建20座，預留12座，客運業務10座、貨運業務7座，其他為技術作業站。

中老鐵路北起中國云南昆明市，向南經過玉溪市、普洱市、西雙版納傣族自治州，經勐臘縣磨憨口岸，至老撾磨丁口岸，向南經老撾瑯南塔省、烏多姆賽省、瑯勃拉邦省、萬象省，最終到老撾首都萬象市，是一條直接連通中國鐵路網的國際鐵路。鐵路沿線各個車站所在的鄉鎮或縣城，成為貨物和人員的集散地和對外開放貿易的口岸，不僅帶動了當地經濟社會的發展，也帶動了中老兩國旅游業的快速興起。同時，中老鐵路的開通，改變了中國大西南與中南半島之間的交通連接與貿易運輸格局，激發了口岸經濟，極大改善了客運、貨運條件，確保了國內國際雙循環的暢通，推動了中老經濟走廊的高質量發展。在中老鐵路舉行開通儀式時，老撾總理潘坎說：“中老鐵路將成為老中、東盟—中國，增進經貿、投資、旅游、就業、文化交流和人員往來等合作的重要驅動力。該項目是推進新時代中老全面戰略合作伙伴關系以及構建中老命運共同體的具體實踐。”根據中國鐵路昆明局集團有限公司提供的資料顯示，中老鐵路開通運營一個月（2021年12月3日—2022年1 月3日） 以來，國際貨物列車開行密度加大，呈現“備受中外旅客青睞、方便進出口貨物流通、促進區位優勢更加凸顯”三大亮點，客貨齊旺，交出了亮眼成績單，運輸貨物17萬噸，共發送旅客67 萬人次，單日發送游客由開通時的1.9萬人次增至最高3.3萬人次。中老鐵路的開通，解鎖老撾，釋放云南，聯通泰國，為兩國沿邊開放提供了基礎性支撐，為中老口岸經濟發展按下快進鍵，促進中老之間跨境園區、跨境產業、跨境旅游、跨境金融的合作發展，進而推動中老命運共同體建設，打通了中國西南的大通道，成為“一帶一路”倡議高質量發展的標志性工程，促進了鐵路沿線經濟社會的綜合發展。

（三） 一體制多民族跨境：中老相同的政治體制夯實了口岸全方位合作的基礎

作為地處國家之間區域，口岸不僅接受本國的管理和建構，而且還受到國家之間關系以及相鄰國家的影響。老撾是人民民主共和國，與中國社會主義制度相同，兩國之間交往密切，合作基礎深厚，老撾是中國“全面戰略合作伙伴”，也是“一帶一路”倡議的強力支持國。兩國先后在邊境口岸共建了免稅購物中心、物流中心一期、國門區主干道、國家森林公園、磨丁秀表演館、國門區昆曼公路等多項工程。在中老兩國邊界線上，生活著多個跨境民族，老撾一側居住著普泰、克木、赫蒙、泐、戈、瑤、拉勉特、木舍、歸、賀、央、三島、西拉、溫、倮倮、哈尼等多個跨境民族，相應的，中方一側居住有傣、布朗、苗、哈尼、瑤、拉祜、壯、京、彝等跨境民族。

跨境民族對中老兩國人民交往交流交融起著至關重要的作用，比如西雙版納州勐臘縣與老撾瑯南塔省簽訂合作辦學協議，雙方互派師生交流學習。課堂上，實行中文與跨境民族特色雙語教學，為學生提供了良好的語言環境。課后，中國學生與老撾學生一起踢藤球，唱歌跳舞，其樂融融。在校學習期間，耳濡目染，老撾學生也對中國產生了濃厚的眷戀與喜愛。他們在這里學習中國文化，感受云南少數民族風情，成為弘揚睦鄰友好關系的真誠使者。跨境民族依托山木同根、江河同源、文化同言的天然優勢，把人流、物流和信息流聚集到邊境口岸，進行互市貿易、日常往來、走親訪友，他們是口岸發展的主力軍。相同的社會制度和跨境民族夯實了中老沿邊地區和平穩定的基礎，民心相通在邊境口岸煥發出勃勃生機。

二、中老邊境口岸發展的劣勢

昆曼公路、中老鐵路的開通，不僅打開了老撾“陸鎖國”這把鎖，也化解了西南邊陲云南的邊，中老邊境口岸發展前景一片光明，但也面臨著諸多的挑戰和問題，如雙邊會晤合作機制不健全，口岸基礎設施不完善，口岸級別偏低等。

（一） 雙邊會晤合作機制不健全，疫情影響外貿受重創

對于云南西雙版納州和勐臘縣來說，中老跨境邊貿是重要的經濟支柱。對口岸、通道采取封關式的管控模式，給當地經濟發展和民眾生活帶來了極大的影響。從中國老撾磨憨—磨丁經濟合作區辦公室提供的資料得知，2020年，磨憨口岸進出口貿易總量完成446.86萬噸，同比下降8.9%，其中，出口貿易量完成116.22萬噸，同比下降27.14%，進口貿易量完成330.64，同比下降0.1%。進出口貿易總額完成185.69億元人民幣，同比下降11.6%，其中出口貿易額完成92.40億元，同比下降15.2%，進口貿易額完成93.29億元，同比下降7.7%。與之相反，根據老撾快訊等媒體報道，在老撾磨丁口岸上千輛貨運車被堵，原因是貨運前至少隔離7天，駕駛員做4次核酸檢測后，每天大約150輛貨車、輕型車輛50輛可以入境中國，但是，每天排隊等待入境中國的車輛達350輛。除疫情等客觀原因外，說明口岸雙邊會晤合作機制不健全，統籌協調能力有待提升，服務能力無法滿足貨車入境的需求。

（二） 基礎設施不完善，口岸通而不暢

中老邊境口岸所在地區大部分地勢陡峭，地形復雜，基礎設施建設滯后，通往口岸、通道的公路建設標準低、等級不高，運輸成本高。據西雙版納州交通運輸局提供的資料，截至2020年12月，西雙版納全州共有瀝青混凝土路面2984.794公里，水泥混凝土路面4171.979公里，未鋪裝路面(中級、低級、無路面)11884.227公里，橋梁共1691 座，鄉道2996.438公里，村道2642.72公里。再加之道路、橋梁歷史較長，管護不到位，通往口岸的路通而不暢。目前，西雙版納州和普洱市還沒有通高鐵，8個口岸中，只有磨憨口岸通鐵路和高速路。接壤國老撾的對接口岸基礎設施非常落后，沿邊經濟合作的意識不強，建設積極性不高。另外，受疫情影響，中老雙方的許多道路建設合作協議未能得到有效實施，互聯互通進展緩慢[10]。

（三） 口岸等級偏低，輻射帶動作用不強

從批準級別看，中老邊境8個口岸中，目前只有磨憨、勐康口岸是國家級，勐滿、尚勇是地方通道，關累、朱石河、曼莊和牛洛河是省級通道。除國家級口岸外，其他等級口岸和通道，沒有權限為第三國人員、貨物、車輛辦理出入境手續，進出口貨物受限，交易商品種類偏少，影響了與老撾的擴大開放。省級口岸和地方通道查驗場地、業務用房及相關配套設施滯后，綜合功能弱，授權服務范圍小，互市貿易每天交易額不得超過8000 元，口岸的輻射力、影響力小，難以實現通道經濟向口岸經濟轉型，對地方推動經濟社會發展參與度、貢獻度低。

三、中老邊境口岸的發展策略

對焦“十四五”口岸發展規劃，針對中老邊境口岸發展的劣勢，抓住“一帶一路”和中老鐵路開通帶來的良好機遇，為滿足中老口岸發展的需要，從以下三個方面提出發展策略。

（一） 健全雙邊會晤合作機制，著力提高風險預警和處置能力

第一，完善雙邊會晤合作機制。進一步完善與老撾北部四省定期會晤制度，及時協調解決口岸貨運車大量被堵等問題。加強與老撾磨丁經濟特區共同約定定期交流互訪機制，深化與老撾磨丁、會曬、泰國清孔口岸“三國四站”國際警務合作機制，繼續推動“四國九方”向“五國十一方”合作機制發展，增強合作的廣度和深度。建立完善的輪值互訪機制，積極協調服務雙方民眾在境外公務、學習、經商。加強境外疫情研判，及時溝通交流疫情實時動態，設立雙方口岸隔離監管區，采取人貨分離即“把人管住，把貨放行”。建立進出口產品風險預警快速反應機制和追溯體系，提高風險預警和處置能力，確保口岸通關，發展口岸經濟。擴大金融支付服務點范圍，推動所有口岸或有條件的通道實行人民幣現鈔跨境調運。

第二，設置口岸疫情防控緩沖區。綜合口岸城市地理、人口、疫情等情況，統籌協調疫情防控、國家安全與口岸經濟發展，改變目前將口岸地區整體作為一個管控區實行嚴格管理的現狀，建議在磨憨-磨丁口岸設置疫情防控緩沖區，實行分區差異化管理政策。緩沖區內實行相對嚴格的管控措施，緩沖區外全面落實常態化防控要求，由一道防控外溢防線變為兩道防線，實現關口前移，壓縮疫情外溢風險，以最小的社會影響、最低的社會成本實現疫情防控的最大成效。完善和強化境外疫病疫情、有害生物檢驗檢疫和風險管理。加快開展檢驗檢疫證書國際互聯網核查和經認證的經營者（AEO） 互認，探索實施動植物及其產品檢疫審批負面清單制度和預檢核銷制度，優化檢疫查驗流程，推行快速檢驗檢疫模式，簡化國際會議、賽事、展演、展覽等展品檢疫審批管理。

第三，做好民心相通工作。國之交在于民相親，民相親在于心相通。2015年，筆者在老撾邊境地區做田野調查，在調查中發現，老撾南塔集市上不少經營者都會講漢語，半數以上的人都聽得懂漢語，原來他們大都是中國移民過去的。

訪談一：女，28歲，老撾漢族，能操用流利的老語、漢語，漢語接近云南勐臘、江城一帶方言，在老撾南塔早市第三片區經營一個水果攤，兼營靈芝等山貨。與此同時，家里經營冰棒、雪糕批發，丈夫肖明是貨車駕駛員。他們原居于豐沙里約烏縣土掌房村，該村系以漢族為主的村落，位于中國江城縣附近。深入調查得知，實際上肖明的父親為哈尼族，會講流利的哈尼語，是從云南江城與綠春交界之地遷往老撾豐沙里。（訪談時間：2015年7月15日，訪談地點：老撾瑯南塔省集市）

訪談二：女，22歲，阿卡人（哈尼族），會操用流利的阿卡語、老語以及不太流利的漢語。她在老撾南塔早市第三片區經營一個山貨攤，本人系距離南塔約12公里的阿卡寨拉坎高村民，因為嫁給了一個南塔老族，定居在南塔。其攤點主要出售老家阿卡村民定期送到市場的各種山貨，以靈芝、木耳、葵花籽等為主。她們家是云南勐臘遷移過來的。（訪談時間：2015年7月15日，訪談地點：老撾瑯南塔省集市）

上述訪談表明，中老邊境口岸地區民族之間的生活習俗、語言、文化特征等非常接近，相互溝通無障礙，容易產生文化黏性效應。邊境地區依托傣族潑水節、布朗族紅花節、瑤族盤王節、苗族丟包節等重要民族節慶活動，邀請老撾親朋好友共同參與祭祀、舂粑粑、射弩、打陀螺、趕牛等民俗活動。通過節日習俗、品嘗美食、展示民族服飾、欣賞民族歌舞等方式，傳遞情感，增進兩國人民之間的相互了解、信任和友誼，持續構建牢不可破的中老命運共同體。

（二） 改善口岸基礎設施，維護運營好中老鐵路

第一，加大口岸基礎設施建設。采取稅收留用、轉移支付、債券支持等多種方式，綜合改善口岸和通道的基礎設施。優先補齊出入境衛生檢疫、動植物檢疫和安全防控領域短板。推進勐龍通道經濟區建設，加快推進關累港、勐滿等口岸基礎設施建設，推進打洛口岸基礎設施提升改造工程、勐滿工業園區市政道路工程等。推動中老高速公路建設，提高勐滿至南塔、240至梭累港、打洛至景棟等公路等級。加快推進中老合作區圍網工程建設。建設面向東南亞的加工基地、倉儲基地、物流基地，加強口岸通關便利化建設，深入推進口岸智慧化建設。加快完善沿中老鐵路各口岸、通道和節點配套功能，疏通駁接大動脈的毛細血管。

第二，積極發揮中老鐵路作用。做好貨運市場的培育，確保中老鐵路有貨可運。支持中國企業在老撾建設海外倉儲基地，大力發展國際中轉物流。在昆明建設物流基地和海關特殊監管區域，使貨物在昆明就能辦理海關報關手續，避免中方貨物在磨憨口岸的擁堵。主動應對可能再度出現的西方媒體對中老鐵路的妖魔化以及所謂債務陷阱的炒作。老撾公共工程與運輸部認為“中老鐵路將幫助老撾實現與中國和其他東盟國家間的對外合作和聯通戰略，將成為老撾吸引外國投資、現代技術和人力資源的重要工具。”加快中老鐵路沿線的開發，只有鐵路沿線經濟發展了，老撾民眾才會支持鐵路功能的拓展。

第三，提升口岸通關便利化水平。不斷完善口岸通關基礎設施，推進智慧化轉型，實施無紙化通關，創新便利化措施，壓縮通關時間，提升通關效率。進一步優化通關全鏈條全流程，推進海關全業務領域一體化改革，整合簡化報關單申報項目，提供多元化申報模式，推動數據協同、簡化和標準化。推進數字治稅，建設信息化治稅體系。鼓勵在中老跨境貿易和投資中使用人民幣結算。推進人民幣與老撾基普的柜臺以及區域掛牌兌換業務，創新非居民人民幣個人銀行結算賬戶管理模式。推動金融機構參與人民幣與老撾非主要國際儲備貨幣的銀行間市場區域交易，鼓勵商業銀行開展人民幣與非主要國際儲備貨幣的柜臺兌換。

（三） 加快口岸改造升格，優化口岸營商環境

第一，推進口岸升格工程。探索實施口岸分級分類動態管理，積極推動磨憨鐵路口岸、勐滿公路口岸實現對外開放，勐龍通道納入國家規劃新開口岸，景洪港（勐罕作業區） 納入國家口岸開放審理計劃。把磨憨、勐康兩國國家級口岸建設成與現代化相適應的高標準口岸。探索合作方式上的創新，深化磨憨-磨丁口岸實施“一次申報、一次查驗、一次放行”的一站式服務，開展聯合執法、監管互認，信息共享等口岸管理模式，打造兩國一區、兩國一口岸、兩國一通道等合作新機制。隨著口岸升格大量老撾人逐步被吸納到各個口岸工作，一定程度上可緩解老撾國內就業難的問題，也可協助老撾建立產業體系，提高工業化水平，為老撾政府帶來稅收。

第二，培育口岸特色產業。中老口岸建設應對準具有國際市場競爭力和影響力的現代外向型產業體系，推動口岸傳統產業升級換代，培育新興產業迅速發展，加快布局未來產業。拓寬融入新發展格局的渠道，增強融入新發展格局的能力，加大在“十四五”規劃中的貢獻度、嵌入度和輻射范圍。磨憨-磨丁口岸重點推進特色生物、旅游文化、健康養生、商貿物流等產業；勐滿-班海、尚勇-普拉坎地方通道總體推進水果、蔬菜、堅果、蜂類，促進形成重點產業；關累-班賽、朱石河-八家、勐康-蘭堆、牛洛河-面關棚等省級二類口岸重點發展糧食、植物種苗、冰鮮水產品、食用水生動物、中藥材等產業，積極發展林木育種和育苗、種子種苗培育、畜牧良種繁殖等生物育種產業。

3.建立持續優化口岸營商環境的長效機制。凝聚優化營商環境的思想共識，提升優化營商環境，政府相關職能部門深入企業，靠前服務，依法解決企業發展遇到的痛點、難點、堵點問題，創建公開、公平、公正、透明、穩定的市場環境。實行更高水平的投資自由化政策，探索促進外商投資便利化的措施，依法采取多種方式吸引外商投資。推進外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，加大壓力測試力度，鼓勵外資投資高端裝備制造、航空、生物醫藥、金融、電信、加工貿易、跨境電商、物流、建筑工程等重點先進制造業和現代服務業。推動設立磨憨重點開發開放試驗區銀行，具備條件的民間資本依法設立民營銀行。出臺優惠政策，吸引金融機構在磨憨-磨丁口岸開設分支機構及服務網點，列為其服務的重點對象，增加磨憨試驗區貸款規模，鼓勵國有商業銀行提高在西雙版納州分支機構的貸款審批額度。

四、結語

國家“十四五”口岸發展規劃開篇就指出邊境口岸是國家對外開放的門戶、經貿往來的橋梁、國家安全的重要屏障，也是展示形象的窗口。中國與老撾是患難與共、守望相助的命運共同體，中老邊境口岸促進雙方互通有無、合作互利。作為老撾的第一大投資國、第二大貿易伙伴，中方提出的“一帶一路”倡議、“十四五”規劃，與老撾的“變陸鎖國為陸聯國”戰略、社會發展“九五”規劃高度契合。基于疫情和中老邊境口岸現有條件，兼顧老方的利益訴求，認真做好“提高風險預警和處置能力、改善口岸基礎設施、維護運營好中老鐵路、優化口岸營商環境”等幾個方面工作，加快落實中方援助老方的民生項目，把老撾的自然資源優勢轉化為發展致富優勢，努力把各個口岸和通道建設成為中老戰略合作的重要平臺、連通我國與中南半島各國的綜合性交通樞紐、沿邊地區重要的經濟增長極、生態文明建設的排頭兵和睦鄰安鄰富鄰的示范區。